任立宏 付戰(zhàn)峰 李新龍 郭明杰 劉自勝 崔 潮

（焦作市財政局，河南 焦作454003）

1.省與市（縣）財政事權(quán)與支出責任劃分問題的提出

財政事權(quán)是一級政府應當承擔的運用財政資金提供基本公共服務的職責和任務；支出責任是政府履行財政事權(quán)的支出義務和保障。 我國政府事權(quán)劃分一般根據(jù)外部性原則、信息處理復雜性原則和激勵相容原則“三原則”來進行。

我國政府層級劃分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層次， 各級政府財政事權(quán)劃分存在縱橫重疊，在支出責任劃分上難以準確厘定。 中央政策的頂層設(shè)計基本思路是合理劃分中央和地方的支出責任，按照“誰的財政事權(quán)誰承擔支出責任”的原則，確定基本公共服務領(lǐng)域中央和地方支出責任及承擔方式。 省與市（縣）財政事權(quán)與支出責任劃分，在堅持“財政事權(quán)中央決定”原則的前提下，需要確定如何進行定量問題。

2.省與市（縣）財政事權(quán)與支出責任的數(shù)量經(jīng)濟分析

省以下財政事權(quán)與支出責任劃分，通過收集整理政府財政經(jīng)濟大數(shù)據(jù)， 并使用數(shù)據(jù)包絡分析法（Data Envelopment Analysis，DEA）進行數(shù)量經(jīng)濟分析，以在省與市（縣）財政事權(quán)與支出責任中實現(xiàn)量化應用。

2.1 數(shù)量經(jīng)濟模型的引入

DEA 數(shù)據(jù)包絡分析方法是當前效率測度中應用最廣泛的方法，是一種以相對效率概念為基礎(chǔ)的多投入多產(chǎn)出分析方法，適用于多輸入多輸出的有效性綜合評價問題，在處理多輸入多輸出的有效性評價方面具有絕對優(yōu)勢。 利用數(shù)據(jù)包絡分析法(DEA)對財政支出效率評估，通過選取對應的投入指標與產(chǎn)出指標，科學、合理地測算當?shù)刎斦Y金支出效率的高低，從而給出合理的建議。 具體使用其中規(guī)模報酬可變的BCC 模型。 BCC 模型的效率評價標準為：（1）當θ=1，Si-=Sr+=0 時，決策單元為DEA 有效， 意味著投入和產(chǎn)出達到了最優(yōu)；（2）當θ=1，Si-和Sr+不全為0 時， 決策單元為DEA 弱有效。 具體分為：Si-=0，Sr+≠0 時，意味著可以減少部分投入而保持產(chǎn)出不變；Si-≠0，Sr+=0 時，意味著可以在原有投入的基礎(chǔ)上增加產(chǎn)出；（3） 當θ＜1 時，則決策單元為DEA 無效。

2.2 省與市（縣）財政支出效率的評價

對于財政事權(quán)與支出責任劃分的效應評估，通過借鑒評價財政支出效率的方法進行分析。 效率評價的基本思路是衡量單位投入所產(chǎn)生的效益， 通過界定相應資源的投入和各種效益的產(chǎn)出，經(jīng)過綜合比較進而最終分析其投入產(chǎn)出的技術(shù)效率。 利用數(shù)據(jù)包絡分析方法中的BCC 模型，以產(chǎn)出為導向， 從靜態(tài)角度來分析河南省18 地市的財政支出效率問題。 并以此為依據(jù)，對當前的財政事權(quán)與支出責任劃分進行分析。

選用數(shù)據(jù)為2017 年相關(guān)財政數(shù)據(jù)。 使用的軟件為Deap 2.1。 為了使原始數(shù)據(jù)滿足數(shù)據(jù)包絡分析時的要求， 對所有原始數(shù)據(jù)進行了標準化處理，即用該項數(shù)據(jù)除以對應的均值。 僅以教育為例，通過實證分析，來評估在不同的公共支出方面，各級政府間財政事權(quán)與支出責任劃分情況的好壞。

受教育權(quán)是每個公民最基本的權(quán)力之一。 同時，教育具有很強的正外部性，政府在教育方面的支出對于當?shù)厝瞬诺呐囵B(yǎng)、事業(yè)的發(fā)展具有非常重要、長遠的意義。本文選取“小學、初中、高中教師數(shù)量”、“小學、初中、高中在校生人數(shù)”作為產(chǎn)出指標，選取“小學、初中、高中教育支出”作為投入指標。 其中，“小學、初中、高中教育支出”是將小學、初中、高中教育支出進行加總得到的。 此外， 由于河南省高等教育與職業(yè)教育分布不均衡，因此在計算分析時并沒有選取關(guān)于職業(yè)教育與高等教育的相關(guān)數(shù)據(jù)。

表1 為河南省18 座城市“小學、初中、高中教師數(shù)量”、“小學、初中、高中在校生人數(shù)”和“小學、初中、高中教育支出”的原始數(shù)據(jù)。

表1 教育方面原始數(shù)據(jù)

根據(jù)表1 可以看出，在不同城市之間，無論是教師數(shù)量、 在校生數(shù)量還是教育支出方面，不同地市間的差距還是比較大的。 教師數(shù)量與在校生人數(shù)間的差異， 主要原因是不同城市之間，常住人口有著較大的差距：如在校生人數(shù)最多的南陽市 （其小學、 初中、 高中在校生人數(shù)接近168萬），在2017 年的常駐人口為1005 萬，為當年最多的城市。 而教師人數(shù)最多的周口市，其在2017年的常住人口為876 萬，位居當年第三位。

而在對教育的投入上，一方面與當?shù)爻Ｗ∪丝跀?shù)量有關(guān)，但更重要的原因在于當?shù)刎斦杖氲亩嗌伲蛘哒f與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平有著密切的聯(lián)系。 如：鄭州市作為河南省的省會城市，盡管其教師人數(shù)與在校生人數(shù)位列全省第三位，然而教育支出則位居榜首。

表2 為數(shù)據(jù)包分析后的結(jié)果。

表2 各地市教育方面效率值

根據(jù)表2 可以看出， 河南省18 座城市在教育方面的財政支出綜合效率偏低， 均值僅為0.375。 其中， 綜合效率高于均值的只有5 座城市，按效率從高到低分別為：濮陽市、南陽市、焦作市、周口市和許昌市。 而綜合效率低于均值的則有15 座城市，按效率從高到低分別為：駐馬店市、漯河市、新鄉(xiāng)市、濟源市、安陽市、平頂山市、開封市、洛陽市、鄭州市、信陽市、商丘市、三門峽市和鶴壁市。

以2017 年數(shù)據(jù)為依據(jù)進行測算， 可以看出濮陽市在教育方面的財政支出效率是最好的，達到了DEA 有效。 而鶴壁市的綜合效率為最低，僅為0.135。

在使用BCC 模型在進行數(shù)據(jù)包絡分析時，軟件會幫助我們把測算得到的綜合效率進一步分解為純技術(shù)效率與規(guī)模效率。 通過對結(jié)果的進一步拆分，可以幫助我們更好的了解到財政支出在教育方面的具體情況。

由表2 可知，在純技術(shù)效率方面，河南省18座城市的均值為0.688。 其中，高于均值的共有9座城市，按照效率從高至低依次為：濮陽市、南陽市、周口市、濟源市、鄭州市、駐馬店市、商丘市、許昌市和洛陽市。 特別是濮陽市、南陽市、周口市與濟源市4 座城市， 在2017 年教育方面的財政支出在純技術(shù)效率方面均達到了1， 說明這4 座城市財政資金投向合理， 能夠有效提高當?shù)匦W、初中、高中教育的在校生師生數(shù)量。

在規(guī)模效率方面，通過表2 可以發(fā)現(xiàn)，河南省共有10 座城市的規(guī)模效率高于平均水平，由高到低分別為：濮陽市、漯河市、焦作市、三門峽市、平頂山市、鶴壁市、開封市、安陽市、許昌市和新鄉(xiāng)市。 而規(guī)模效率低于均值的共有8 座城市，其效率值由高到低分別為：南陽市、駐馬店市、洛陽市、周口市、信陽市、濟源市、商丘市和鄭州市?？傮w而言，河南省各地市財政在教育方面支出的規(guī)模效率與技術(shù)效率相比表現(xiàn)較好。

2.3 財政事權(quán)與支出責任劃分的效應評估

在教育方面，絕大多數(shù)教育事項都是由省財政與市縣財政按照一定比例分擔的。 在表3 中可以看到，義務教育公用經(jīng)費保障與普通高中教育國家助學金兩項教育方面的財政支出與第二部分的實證研究所選取的數(shù)據(jù)較為吻合，將其在省與市縣間財政支出的分擔比例進行匯總，具體如表3 所示。

表3 部分教育事項省與市縣支出責任分擔比例

根據(jù)表11 可以發(fā)現(xiàn)，在教育方面，除了鄭州市與濟源市是 “省財政承擔40%， 市財政承擔60%”以外，其余各地市多是省財政與市縣財政各一半或省財政承擔更多的責任。

將18 個城市按照省財政承擔的比例， 分成不同的3 組。 其中，省財政承擔比例為60%的組別，其綜合效率平均值為0.44；而省財政承擔比例為50%與40%的組別，其綜合效率平均值降為0.32。 因此，可以認為：教育方面財政事權(quán)與支出責任的上移，可以提高財政資金的支出效率。

3.省與市（縣）財政事權(quán)與支出責任劃分的建議

省與市（縣）財政事權(quán)與支出責任劃分要探索利用數(shù)量經(jīng)濟學原理、辦法和路徑，進行試驗和完善。

3.1 省與市（縣）財政事權(quán)與支出責任劃分數(shù)字化

在經(jīng)濟社會海量信息的大環(huán)境中， 大數(shù)據(jù)收集、處理的規(guī)模和能力日新月異，數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，共享經(jīng)濟已成為新的增長模式。 梳理政府間關(guān)系，解決省與市（縣）財政事權(quán)與支出責任劃分問題， 應將政府支出責任的劃分數(shù)字化，運用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，把公平與效率能夠很好的用數(shù)字表現(xiàn)和計量出來。

3.2 應用數(shù)據(jù)經(jīng)濟模型進行財政支出責任劃分

在財政支出責任中引入數(shù)量經(jīng)濟模型加以數(shù)理分析，以正確的模型支撐正確的結(jié)論。 財政需要將模型研究與對策研究相結(jié)合，發(fā)展和運用財政經(jīng)濟數(shù)學模型和數(shù)據(jù)處理技術(shù)， 對省與市（縣） 支出責任問題進行定性分析與定量分析相結(jié)合、 理論研究與對策研究相結(jié)合的深入探討，以尋找財政支出責任劃分的可行路徑。

3.3 使用數(shù)據(jù)因素法分析解決省與市（縣）財政事權(quán)現(xiàn)實問題

隨著省與市（縣）財政事權(quán)與支出責任的逐步劃清，轉(zhuǎn)移支付制度變革的主體任務，就是依據(jù)各級政府財政事權(quán)，根據(jù)支出責任大小，通過上下級財力測算，科學合理配置財政資源，做到各級政府特別是基層政府“有錢辦事”，在基本財力得到保障的前提下更好去辦事。 要通過基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)測算，運用政府大數(shù)據(jù)支撐財政事權(quán)與支出責任劃分，加大上一級財政投入，在政府之間通過縱向或橫向轉(zhuǎn)移支付，進行公平合理的負擔，以努力改善基本公共服務條件。