河北大學(xué)政法學(xué)院 王光興

2000 年左右我國(guó)步入老齡社會(huì)。當(dāng)前我國(guó)人口老齡化程度持續(xù)加深，高齡和失能老年人數(shù)量增加，怎樣積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，實(shí)現(xiàn)健康養(yǎng)老對(duì)于中國(guó)社會(huì)是一個(gè)重大課題。筆者認(rèn)為發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有重要意義。發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老有利于形成敬老養(yǎng)老的社會(huì)風(fēng)氣，可促使家庭重塑與增強(qiáng)敬老養(yǎng)老的氛圍；發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，其示范效應(yīng)還可促進(jìn)更多社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)。

1 我國(guó)的養(yǎng)老形勢(shì)

在我國(guó)的學(xué)術(shù)研究和人口統(tǒng)計(jì)方面，老年人的標(biāo)準(zhǔn)是指一個(gè)人的年齡為60 周歲或60 周歲以上。關(guān)于老齡化，有社會(huì)老齡化（人口老齡化）與老齡社會(huì)這兩種表達(dá)方式；前者從動(dòng)態(tài)層面說(shuō)明一種發(fā)展趨勢(shì)，而老齡社會(huì)則傾向于靜態(tài)層面的特征。人口老齡化指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)，老年人口在社會(huì)總?cè)丝诘谋壤饾u增大的過(guò)程。國(guó)際上普遍認(rèn)為一個(gè)國(guó)家或地區(qū)60 歲及以上人口占總?cè)丝诘?0%以上，即進(jìn)入老齡社會(huì)，我國(guó)亦采用此標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)2000 年中國(guó)人口普查資料顯示，60 歲及以上人口約占全國(guó)總?cè)丝诘?0.45%，超過(guò)總?cè)丝诘?0%，中國(guó)社會(huì)正式邁入人口老齡化，而且老齡化的速度不斷加快。2010 年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，全國(guó)60 歲及以上人口有1.7 億多人，占總?cè)丝?3.26%。2010 年我國(guó)人口老年撫養(yǎng)比為19.02%。老年撫養(yǎng)比指60 歲及以上的老年人口與15～59 歲勞動(dòng)年齡人口的百分比，也就是說(shuō)在2010 年每100 個(gè)勞動(dòng)年齡人口需要撫養(yǎng)19個(gè)老年人。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2018 年末全國(guó)老年人口有24949 萬(wàn)，占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到17.9%，可見(jiàn)我國(guó)面臨巨大的養(yǎng)老壓力。

2 社區(qū)照料與社區(qū)養(yǎng)老

2.1 社區(qū)的概念

德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯（Tonnies）在其著作《共同體與社會(huì)》中認(rèn)為社區(qū)是一種生活共同體，社區(qū)由血緣、地緣等自然因素形成，這區(qū)別于職業(yè)分工形成的法理型社會(huì)。美國(guó)芝加哥學(xué)派的羅伯特·帕克（Robert Park）認(rèn)為城市是植根在它的居民的風(fēng)俗習(xí)慣之中。這使城市社區(qū)既有其物質(zhì)的組織形式，又有其道德的組織形式，這兩種形式以其特有的方式互相作用，互相調(diào)節(jié)[1]。我國(guó)社會(huì)學(xué)家鄭杭生認(rèn)為社區(qū)是進(jìn)行一定的社會(huì)活動(dòng)，具有某種互動(dòng)關(guān)系和共同文化維系力的人類(lèi)群體及其活動(dòng)區(qū)域[2]。筆者在本文中采用鄭杭生的說(shuō)法。社區(qū)有以下幾方面的特征：社區(qū)要占有一定的地域，如村落、城鎮(zhèn)；社區(qū)的存在離不開(kāi)一定的人群；社區(qū)中的人們由于某些共同的需要而結(jié)合起來(lái)進(jìn)行各種活動(dòng)[3]。同時(shí)，筆者認(rèn)為社區(qū)不僅是生活中實(shí)在層面的聯(lián)結(jié)、物質(zhì)方面的聯(lián)系，更重要的是情感的聯(lián)系和共同的價(jià)值取向。

2.2 社區(qū)養(yǎng)老的內(nèi)涵

2.2.1 社區(qū)照料

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)由社區(qū)照料發(fā)展而來(lái)，社區(qū)照料也稱(chēng)社區(qū)照顧。作為一種養(yǎng)老理念和方式，社區(qū)照料最早是英國(guó)于20 世紀(jì)60 年代左右提出，即Community Care。當(dāng)時(shí)的英國(guó)針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)費(fèi)用高昂、機(jī)構(gòu)管理存在問(wèn)題，主張通過(guò)社區(qū)照料來(lái)使老年人安度晚年。隨著時(shí)代發(fā)展，現(xiàn)在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)已不再只等同于社區(qū)照料，而是以社區(qū)照料為基礎(chǔ)，包含多種養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。社區(qū)照料是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的核心與基礎(chǔ)，社區(qū)照料主要有在生活中為老年人做具體事情的生活照料，還有情感關(guān)懷。生活照料具體有為老年人做飯、燒水、洗衣服、洗腳等；情感關(guān)懷有與老人聊天、拉家常，多與老人互動(dòng)交流使老人精神愉悅等。

2.2.2 社區(qū)養(yǎng)老

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是在政府的主導(dǎo)和政策支持下，依托社區(qū)為滿(mǎn)足老年人不同層次的需求，由政府、社區(qū)組織、家庭、志愿者提供的適合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老服務(wù)方式。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容包括生活照料、醫(yī)療保健、心理疏導(dǎo)、社區(qū)參與、文化休閑等方面。從養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所來(lái)看，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要有兩大類(lèi)型，一類(lèi)是老人居住在自己的家里，社區(qū)服務(wù)人員上門(mén)提供服務(wù)，這種方式也被稱(chēng)為社區(qū)居家養(yǎng)老，社區(qū)居家養(yǎng)老應(yīng)成為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重點(diǎn)；另一類(lèi)是老人生活在社區(qū)開(kāi)辦的老年服務(wù)中心，老年服務(wù)中心提供老年健康護(hù)理、老年日托等各種服務(wù)。

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)既屬于公共服務(wù)事業(yè)的范疇，也是一項(xiàng)重要的社區(qū)服務(wù)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有以下社區(qū)公共服務(wù)的基本特征，即社區(qū)服務(wù)的對(duì)象是全體社區(qū)居民，滿(mǎn)足共同的生活需求，其服務(wù)由政府、社區(qū)組織來(lái)提供；社區(qū)的服務(wù)設(shè)施是對(duì)居民無(wú)償提供的；社區(qū)服務(wù)的形式多種多樣，既要有物質(zhì)層面的供給也應(yīng)包括精神層面的服務(wù)；社區(qū)的護(hù)理服務(wù)應(yīng)該是免費(fèi)的或費(fèi)用很低，能使普通老年人承擔(dān)的起。

3 發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老的必要性

按養(yǎng)老服務(wù)的主要提供者劃分，當(dāng)今有三種常見(jiàn)的養(yǎng)老方式：（1）老年人居住在家庭，由家庭成員照料，即傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老方式；（2）前文闡述的社區(qū)養(yǎng)老方式；（3）老年人住在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由機(jī)構(gòu)內(nèi)的專(zhuān)業(yè)人士、工作人員提供服務(wù)，即機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式?？偟膩?lái)看，三種養(yǎng)老方式各有優(yōu)點(diǎn)與局限，在當(dāng)前社會(huì)環(huán)境下，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老更為緊迫、更顯必要。

3.1居家養(yǎng)老的困境與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的不足

現(xiàn)代社會(huì)的工業(yè)化、家庭結(jié)構(gòu)變遷等因素的影響使居家養(yǎng)老很難達(dá)到過(guò)去的理想程度。兒女忙于工作，老人常需要面對(duì)各種生活瑣事、看病難、缺少照料等現(xiàn)實(shí)難題。這些使居家養(yǎng)老面臨一定的困境。

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老存在許多不足。首先在可行性方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要巨大的資金支持來(lái)維持照顧的專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)，若政府包攬，則會(huì)背上財(cái)政負(fù)擔(dān)，久之還可能出現(xiàn)形式主義作風(fēng)，難以提供高質(zhì)量服務(wù)。若政府對(duì)養(yǎng)老不聞不問(wèn)，全由私人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，則養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)必然問(wèn)題頻出。實(shí)際上在養(yǎng)老領(lǐng)域，政府必然參與，只是需要采取恰當(dāng)?shù)姆椒?。筆者認(rèn)為，第一，對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，政府應(yīng)實(shí)行政策調(diào)控，在政策上支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，制定養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，細(xì)化服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)督管理。第二，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)照顧缺少個(gè)性化服務(wù)，往往根據(jù)工作程序公事公辦，這種態(tài)度會(huì)讓老年人感到冷漠，缺少人情味。筆者曾走訪過(guò)一個(gè)小城鎮(zhèn)的養(yǎng)老院，感到該養(yǎng)老機(jī)構(gòu)冷清，老年人居住于此十分不自在，感受不到真誠(chéng)的關(guān)心?？梢?jiàn)在一些中低檔次的養(yǎng)老院，老年人過(guò)得并不比過(guò)去幸福，老人離開(kāi)他們熟悉的環(huán)境，更使他們產(chǎn)生孤獨(dú)感。第三，特別好的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，入住費(fèi)用和照顧收費(fèi)較高，老年人很難承擔(dān)起；部分中較低檔的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)照顧質(zhì)量難有保證。

3.2 社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)

社會(huì)學(xué)家齊美爾（Simmel）認(rèn)為城市社區(qū)的環(huán)境因素與社區(qū)老年居民的心理經(jīng)驗(yàn)有互動(dòng)的關(guān)系，老人對(duì)社區(qū)存在依賴(lài)感。因此，讓老年人在自己長(zhǎng)期生活的社區(qū)中養(yǎng)老，熟悉的環(huán)境能使他們保持原來(lái)的生活習(xí)慣，親朋好友、熟人也能讓老年人精神愉悅，這是社區(qū)養(yǎng)老最大的優(yōu)點(diǎn)。社區(qū)養(yǎng)老中的社區(qū)居家養(yǎng)老是社區(qū)養(yǎng)老與居家養(yǎng)老的有機(jī)結(jié)合，吸收二者長(zhǎng)處。馬斯洛需求層次理論認(rèn)為，人的需求由低到高分為五個(gè)層次，分別是生存需要、安全需求、歸屬感、得到尊重、自我實(shí)現(xiàn)。發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)可滿(mǎn)足老年人多層次的需求。社區(qū)照料注重人文關(guān)懷，更便于讓普通居民參與社區(qū)照顧，讓志愿者和社會(huì)工作者參與進(jìn)來(lái)，這有助于社區(qū)形成敬老的氛圍。社區(qū)養(yǎng)老在實(shí)踐中服務(wù)方式可以靈活多樣，如為老人送餐、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、提供老年日托、午托服務(wù)等。更重要的是它通過(guò)促進(jìn)老年人追求“正?；钡纳顮顟B(tài)，在與熟人交往的人際環(huán)境中滿(mǎn)足老年人的生活需求。社區(qū)養(yǎng)老較之當(dāng)前一些服務(wù)質(zhì)量不高的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更注重對(duì)老年人情感上的關(guān)心，使老年人過(guò)上正常化的生活，提高老年人生活質(zhì)量。

居家養(yǎng)老方式是以最基礎(chǔ)的行動(dòng)單元——家庭為養(yǎng)老的提供者；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是在社會(huì)大環(huán)境下，以廣闊的服務(wù)市場(chǎng)作為養(yǎng)老服務(wù)的載體；社區(qū)則介于微觀與宏觀，是家庭與社會(huì)之間的中層組織，是連接二者的橋梁。筆者認(rèn)為，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老就像抓住了一個(gè)“啞鈴”中間的關(guān)鍵部分，將社區(qū)養(yǎng)老作為重點(diǎn)突破的方向，對(duì)養(yǎng)老事業(yè)整體發(fā)展具有推動(dòng)作用。

4 對(duì)發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老的思考

4.1 社區(qū)養(yǎng)老遇到的問(wèn)題

4.1.1 資金投入仍顯不足

發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)必須有充足的經(jīng)費(fèi)為保障，但是當(dāng)前社區(qū)的服務(wù)資金仍顯不足。一些社區(qū)開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自基層政府的補(bǔ)助。沒(méi)有充足的資金，一切發(fā)展都是空談。使用養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)的權(quán)責(zé)應(yīng)該落實(shí)到做實(shí)事的具體執(zhí)行者。哪個(gè)部門(mén)可以使用經(jīng)費(fèi)、怎么使用，其權(quán)限和責(zé)任是什么，都要有具體的制度來(lái)規(guī)定，并且進(jìn)行監(jiān)督。

4.1.2 缺少社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)人才

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才仍然缺乏。一些社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作者專(zhuān)業(yè)技能不高，養(yǎng)老服務(wù)者多為下崗再就業(yè)人員，他們雖然接受過(guò)一些技能培訓(xùn)，但專(zhuān)業(yè)化程度不高。我國(guó)目前還需要培養(yǎng)大量的老年社會(huì)工作人才進(jìn)入社區(qū)。

4.1.3 基礎(chǔ)設(shè)施不完善

社區(qū)中為老年人服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施不完善。一些老舊小區(qū)，由于條件有限，老年活動(dòng)室狹小、簡(jiǎn)陋。有的小區(qū)老年服務(wù)設(shè)施不齊全、疏于維修。這都會(huì)影響社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展。

4.1.4 地區(qū)差異較大

東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展比較快；中西部地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給1MPa 不足。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府急于在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上出成績(jī)，忽視了社會(huì)養(yǎng)老需求。在農(nóng)村，各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的知曉率明顯低于需求率，需求沒(méi)有得到有效滿(mǎn)足的情況非常普遍[4]。

4.2 發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老的對(duì)策

4.2.1 增加養(yǎng)老資金的投入

借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，筆者認(rèn)為在初始階段，養(yǎng)老服務(wù)資金的籌措應(yīng)以政府財(cái)政撥款為主，民間資金為輔。財(cái)政撥款要專(zhuān)款專(zhuān)用，并接受監(jiān)督。政府可以提供相應(yīng)政策支持民間資金參與社區(qū)養(yǎng)老。倘若地方政府資金不足，可采用一定的稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)民間資本參與，但一定要符合法律規(guī)范。

4.2.2 加快培養(yǎng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人才

繼續(xù)支持社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)的發(fā)展，尤其是培養(yǎng)老年社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才。完善社區(qū)醫(yī)生培養(yǎng)制度，推行社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人才資格認(rèn)證制度。推行資格認(rèn)證制度，可以使一批掌握專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能的社區(qū)工作者進(jìn)入社區(qū)為老人提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)[5]。

4.2.3 完善基礎(chǔ)設(shè)施

因地制宜地完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓寬老年活動(dòng)場(chǎng)所。充分利用好已有的服務(wù)資源，如衛(wèi)生所、圖書(shū)室，來(lái)完善老年護(hù)理站、老年文化活動(dòng)室等設(shè)施。

4.2.4 科學(xué)、合理決策

決策者應(yīng)科學(xué)評(píng)估，合理決策，做好長(zhǎng)期規(guī)劃，多投資公眾需求高的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給應(yīng)盡量縮小地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異，在目前狀況下，政策要適當(dāng)對(duì)中、西部地區(qū)與鄉(xiāng)村傾斜。