孫喜金，陳海利

（南華大學經(jīng)濟管理與法學學院，湖南 衡陽 421001）

一、公共危機與公眾參與

危機管理是指對危機事件整體性的監(jiān)測、預防或處理的動態(tài)過程。它用全新的科學的思維方法,非程序化的決策模式,有效地預控或者處理危機事件，其目標是盡可能使危機的損害最小化和機遇最大化。公共危機作為一種社會客觀存在，在公共環(huán)境中產(chǎn)生，會對組織產(chǎn)生顯性或者隱性的嚴重威脅。特別是這類事件一旦發(fā)生，就會廣泛的引起社會各界的關注，使其陷于困境之中。政府作為危機管理的實施主體之一，尤其是在公共環(huán)境中，要面臨的環(huán)境瞬息萬變，要面對的危機也層出不窮，公共危機事件的發(fā)生也會對政府公信力造成不同程度的損害。

政府在公共環(huán)境管理中雖然占據(jù)主體地位，但在具體的管理中仍具有不確定性等特點，這就使得公眾參與有存在的必要性。在公共危機事件的應對中，公眾泛指身處在危機事件當中或者關注危機事件的個人或組織。公眾在突發(fā)公共危機事件各個方面都受到影響威脅，是最直接的“受害者”。因此，公眾參與某種程度上就是這些“受害者”的自救過程。這種參與，不僅僅體現(xiàn)為個體的單獨參與，而是通過各種社會組織來發(fā)揮公眾參與，可以是社區(qū)組織、志愿者組織或者是民間自發(fā)的組織。在現(xiàn)代西方國家，活躍著大批志愿者組織和其他公益性民間組織，已經(jīng)成為抗擊危機、參與危機救援工作的一只重要的輔助力量。例如，我國政府在應對SARS事件的后期，已經(jīng)體現(xiàn)出政府與公眾及各類社會組織合作處置危機的特點。

事實上，政府與公眾對公共環(huán)境的合作管理程度的提高，意味著政府治理的目標日趨實現(xiàn)具有重要的意義。一是這種廣泛有序的公眾參與，不僅能夠提高社會全體成員應對危機意識與能力，更有助于在公共環(huán)境下政府面對危機更好的發(fā)揮其職能；二是公眾參與使危機管理透明化，公眾擁有了更多的知情權，對政府在危機管理過程中政策制定與實施的各項權力的監(jiān)督更加有效，可以限制政府組織及其官員在危機管理中的不作為、失職、瀆職乃至于權錢交易和以權謀私的行為。

二、當前政府公共危機管理中公眾參與存在的問題

（一）政府重視程度不夠，相關制度保障不全

1.政府機構管理理念有待改善，對公眾參與的重視程度不夠。疫情初期，武漢市委市政府、市衛(wèi)健委等部門一直處于觀望狀態(tài)，直到其他省份發(fā)布一級響應才采取措施。部分部門領導干部“官本位”思想嚴重，甚至對自己管轄范圍內(nèi)的事情“一問三不知”。在此次疫情中，“李文亮事件”反映出有關部門忽視了公眾和各種社會組織參與公共危機管理，最直接的原因就在于政府已經(jīng)習慣自上而下的命令式管理，在政府治理和決策中很難看到公眾的力量。

2.公眾參與的法律規(guī)章制度不完善。社會公眾參與公共危機管理的權利以及責任方面沒有明確規(guī)定，公眾應該如何參與公共危機管理，如何有序有組織的參與公共危機管理，都沒有明確的規(guī)章制度。公眾參與公共危機管理缺乏制度與法律的依據(jù)和支撐，公眾參與的過程混亂和無組織，使公眾參與公共危機管理活動具有較大的隨意性，缺乏規(guī)范的程序和規(guī)定。

3.政府相關信息不公開、不透明。危機本身具有不確定性、突發(fā)性等特點，當社會出現(xiàn)重大危機時、公眾的生存與安全在突然間受到威脅時，公眾常常會不由自主的陷入到恐慌中。當公眾獲取的信息不足乃至殘缺、不實、夸大的各種流言產(chǎn)生，這些流言導致危機的擴散或者引發(fā)新一輪的危機事件。本次疫情初期武漢多次發(fā)布聲明，聲稱這次病毒無人傳人現(xiàn)象，且多日無新增，導致公眾對病毒防范的松懈，甚至存在相關部門對疫情多次瞞報，政府官員對公眾封鎖消息最終導致疫情在湖北全省和周邊城市大范圍爆發(fā)。

（二）社會組織定位不明，社會信任度低

1.社會組織定位不明確，行政色彩濃厚。部分社會組織組織結構官方性與非官方性界定不明，解決問題缺乏靈活性，類似于紅十字會、工會等大多是自上而下的政府名下的官辦組織，組織內(nèi)部行政色彩濃厚，缺乏民間團體應有的靈活性和創(chuàng)新性等特點，行動遲緩，反應慢。

2.社會組織內(nèi)部管理混亂，信息不公開。部分組織基本上是有名無權、“掛羊頭賣狗肉”、機構混雜人浮于事，這樣的組織怎樣能正確表達公眾參與的訴求。例如本次疫情中的紅十字會事件，一邊是大量涌入的社會捐贈，一邊是急缺的醫(yī)療防護物資，混亂的管理和不透明的物資分配將湖北紅十字會和武漢紅十字會推上風口浪尖。武漢市公布社會捐款與物資捐贈渠道以來，大量去往湖北的捐贈和當?shù)蒯t(yī)院的物資求助就形成強烈對比，紅十字會分配的低效頻頻引發(fā)公眾不滿。針對反映湖北省紅十字會在捐贈款物接收分配中的有關問題，湖北省紀委監(jiān)委迅速開展調(diào)查核實工作。經(jīng)調(diào)查，湖北省紅十字會有關領導和干部在疫情防控期間接收和分配捐贈款物工作中存在不擔當不作為、違反“三重一大”規(guī)定、信息公開錯誤等失職失責問題。

3.社會組織缺乏與政府部門、公眾的互動與溝通合作，信息傳遞差。公眾參與的形式大多是通過各種社會團體和組織，不是以個人的方式去表達利益訴求，因此不可能在危機管理中發(fā)揮具體的功能和作用。社會組織缺乏參與，不重視，社會信任度低。當前存在的問題，更多的是公眾參與危機管理缺乏相應的組織來搭建與政府溝通之間的橋梁。

（三）公民自身參與意識薄弱，從眾心理明顯

1.公眾參與意識不強，缺少危機意識。在公共危機管理中公眾參與普遍性明顯不足，即使參與其中，參與的主動性和自覺性也不高。所以在公共環(huán)境面臨危機的情境下，公眾中的大多數(shù)人習慣于等待被施救，或者僅當一名旁觀者，缺乏責任心和主人翁精神，沒有意識到自身也是危機管理主體中不可或缺的一部分，這就導致危機一旦觸發(fā)，帶來不可彌補的損失。從另外一個角度說，政府對于公眾在應對公共危機方面的宣傳與教育程度不夠，導致公眾缺乏應對危機與解決危機的常識，這也是造成公眾參與意識薄弱、參與能力不高的重要原因。

以本次疫情為例，武漢市長周先旺稱因春節(jié)和疫情的因素，有將近500多萬人離開了這座城市，武漢市政府在2020年1月22日晚宣布，1月23日上午10時起，武漢市的公車、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營；機場、火車站離漢（武漢）通道暫時關閉。但就在封城實施前，數(shù)十萬人離開了這座令人恐懼的“疫城”。僅在22日當天，有29.96萬名旅客從武漢站、漢口站、武昌站通過搭火車離開了武漢。說明公眾對于公共危機缺乏正確的認識，防范能力差，進而引發(fā)全國各地發(fā)布一級響應，控制疫情進一步擴散。

2.受到社會文化環(huán)境的影響，社會從眾心理較強。一方面，我國長期形成的順民思想，公民具有的從屬性認為管理公共危機事件就是政府的事情，是政府的責任，潛意識里把自己作為危機管理的客體。受官本位等傳統(tǒng)思想的影響，我國公眾已經(jīng)形成了固定的從屬性政治文化和從屬性參與傾向。當危機來臨，公眾已經(jīng)習慣把自己當作政府危機管理的對象，完全沒有自覺規(guī)避危機、防范危機的意識。另一方面，雙黃連口服液哄搶事件，充分說明面對危機公眾心理素質普遍較差，容易采取一些非理性行為。普通公眾缺乏專業(yè)知識和信息鑒別能力，看到別人搶，自己不分情況就去搶，看到別人做什么，自己就不分清紅皂白的去做什么，社會從眾心理較強。

三、增強政府公共危機管理中公眾參與的對策建議

（一）政府：建立制度保障，重視公眾參與

1.政府改變理念，尋求多方合作，重視公共參與。需要改變政府治理理念，拋棄過去的“全能型”政府管理模式，政府放低自己的地位，把公眾當做平等合作主體。心理狀態(tài)與現(xiàn)實環(huán)境在平等的關系影響下更容易形成一種心理契約，形成患難與共的心理狀態(tài)，這就需要政府把社會民眾作為處理危機的重要合作和依靠力量，吸納公眾平等的參與到危機處理中來，這樣也有利于提升公民信心。將社會公眾吸納到政府危機管理體系中，建立相關的合作機制，不僅能激發(fā)社會公眾的積極性和主動性，還能有效地整合社會公眾力量，增強社會公眾對危機管理實務的理解和支持，增加公眾在公共危機的處理中對危機實務處理的參與和認同，提高政府管理的效益和針對性。因此政府需要引入社會主體共同對公共安全進行治理，努力提高社會主體參與公共安全治理的積極性，鼓勵他們?yōu)樯鐣峁┚毣?、多樣化的公共安全產(chǎn)品，最終能夠與政府一道形成一個多元共治的公共安全治理體系。

2.明確公眾參與的主體范圍、實現(xiàn)途徑，做好制度法規(guī)保障。政府應該切實保障公眾參與的權力落實到實處。衡量一個國家危機管理是否成熟的一個重要標志，就是這個國家是否在法律方面對危機事件管理進行了制度性的規(guī)定。只有在充分、有效的法律規(guī)范前提下，才能使政府部門和相關人員的職權得以發(fā)揮，社會資源能充分而有序地實現(xiàn)調(diào)動。針對公眾在公共危機參與中的新要求、新情況及時制定相應的法律，可以借鑒國外公共危機參與的科學立法，使法律制度更加科學。

3.打通公眾參與的渠道，建立云服務信息平臺。一方面，政府要積極鼓勵支持公眾參與，特別是基層組織參與。最大程度地動員廣大人民群眾參與到危機治理中來。將廣泛而分散的群眾力量進行有效的整合，公眾組織對于我國無疑是危機管理的又一支主力軍，這具有其長遠而重要的意義。另一方面，應積極運用互聯(lián)網(wǎng)平臺，及時發(fā)布官方信息，動態(tài)響應；明確目前政府安排進度，明確管理供需。依托政府系統(tǒng)電子政務建設，充分整合信息系統(tǒng)資源，拓展信息回饋渠道，對公共政策的實施效果進行調(diào)查，監(jiān)督政府的行政行為，以便提高政策的效果性和政府部門工作的效率性。

（二）社會組織：注重溝通合作，增強專業(yè)性與獨立性

1.加強溝通，注重合作。一方面要注重與政府相關部門的信息溝通，合作磨合；另一方面是注重與公眾的互動，加強與政府的合作，與政府建立信息共享平臺，定期溝通，探討管理技巧，加強雙方信任與合作。雙方應在公開透明的基礎上實現(xiàn)相互監(jiān)督，保證雙方的行為都合理合法。社區(qū)自治組織在社會的危機宣傳、教育培訓、危機預防、危機監(jiān)控和相應的危機應急過程中，都能發(fā)揮重要的輔助作用。社區(qū)組織的危機應急機制，對突發(fā)事件進行危機預防、監(jiān)控，以居委會（村委會）為自治核心充分發(fā)揮其在參與公共危機管理中的重要輔助作用，以減少參與的盲目性和隨意性，保證參與的規(guī)范性和有效性。

2.增強組織獨立性，加強專業(yè)化管理。目前社會組織數(shù)量龐雜且大多專業(yè)性不強，彼此之間的組織目標差距不大，導致同構型的民間組織太多，相互之間無法形成互為補充的作用。民間組織要明確自身定位，堅持理解合作的原則，積極配合政府的統(tǒng)一安排，實現(xiàn)官民之間的相互補充。采用現(xiàn)代的管理模式，從松散管理轉向行業(yè)自律。社會組織構建科學嚴謹?shù)膬?nèi)部管理體制和監(jiān)督機制，杜絕貪污腐敗，及時將組織的相關信息特別是財務信息公開，讓公眾了解自身的運行情況。危機發(fā)生時第一時間積極應對，代表公眾表達訴求，真正成為公眾的代言人。樹立正確的心態(tài)，強調(diào)獨立提供服務，自己解決問題。團體組織要提高應急速度、專業(yè)性，培養(yǎng)專業(yè)隊伍，讓擁有專業(yè)知識的人員第一時間負責。

3.充分利用大數(shù)據(jù)技術平臺支持，增強公眾的信任。利用大數(shù)據(jù)技術平臺支持，保持公眾捐贈信息、組織運行透明。通過信息公開，加強社會監(jiān)督，實現(xiàn)網(wǎng)站公開，主流媒體監(jiān)督，從而增強公眾的信任。

（三）社會公眾：加強危機意識，明辨是非敢于質疑

1.增強參與意識，加強危機教育。完善危機管理教育機制，建立完備的危機管理教育機制，改革教學形式，危機管理知識和技能的教育應該進入義務教育體系，得到一定程度的重視，課堂不應流于形式，授課采用專業(yè)人員，講授專業(yè)知識，納入素質教育。組織公民的危機救援訓練，培養(yǎng)實際的危機應急能力，把理論學習和實際運用結合起來，組織相關部門和公眾的危機應對演習。提高社會公眾的操作能力，培養(yǎng)社會公眾成為理性和合格的危機實務參與型公民。通過發(fā)放應急知識宣傳手冊、建立應急宣傳網(wǎng)站等形式，進行應急科普知識宣教活動，不斷增強公眾維護公共安全和自我防護意識。

2.充分發(fā)揮公眾媒體的作用，明辨是非，敢于質疑敢于發(fā)聲。在社會的大環(huán)境下，是非觀念便被凸顯出來，明辨是非變得重中之重。人身處何處，都會與生俱來地具有一份責任感，即知道什么是自己該做的，什么是不該做的，并加以實施以維持個人與群體的和諧。客觀地說，圍繞新冠肺炎疫情這一全國性的突發(fā)公共衛(wèi)生緊急事件，有不同的聲音是正常的，有輿論紛爭也是正常的。公眾參與到危機管理之中，就應該深度分析疫情輿論內(nèi)容，區(qū)分政治問題、學術問題、認識問題。面對疫情輿論中的錯誤思潮和錯誤傾向，要提高政治鑒別力和戰(zhàn)斗力，敢于亮劍，敢于斗爭，堅決抵制和反對錯誤觀點。同時也要敢于發(fā)聲，通過抖音、微博、微信等多元平臺發(fā)布信息，既報喜，也報憂，全面真實客觀地發(fā)布信息。

3.積極參與營造公共危機應急文化，樹立危機管理主體觀念。一個國家力量是否強大，除了物質方面的保障，也與這個國家是否有凝聚力息息相關。而公共危機時期的公眾參與程度往往是這個國家凝聚力的集中體現(xiàn)。公眾在危機中的常態(tài)化參與，通過危機意識的提升、危機心態(tài)的調(diào)適、危機響應的社會機制的構建，形成了公眾相互安慰與愛國熱情的互相激發(fā)態(tài)勢，這也正是公眾參與的危機文化價值取向。公民應急文化，即培養(yǎng)一種公民在危機中應有的社會意識和觀念，也就是安全意識和安全能力以及因此而表現(xiàn)出來的行為模式。

結語

社會治理歸根到底是為公眾服務的，對于“服務什么、如何服務”，公眾最熟知、最有發(fā)言權。唯有廣泛發(fā)動公眾力量參與社會治理，才能取得良好的治理成效。特別是在處置突發(fā)性公共事件、維護社會公共安全的過程中，公眾參與具有無可替代的基礎性作用。面對疫情，習近平總書記明確指出：“打贏疫情防控這場人民戰(zhàn)爭，必須緊緊依靠人民群眾”。疫情防控絕不是一省一市一縣之事，而是事關廣大人民群眾生命安全和身體健康的大事、要事，唯有舉全民之力抗擊疫情，廣大人民群眾眾志成城、守望相助，才能徹底戰(zhàn)勝疫情。在此進程中，我們不斷健全防治結合、聯(lián)防聯(lián)控、群防群治工作機制，深刻認識到只有廣泛聯(lián)系群眾、發(fā)動群眾、凝聚群眾，才能有效確保各項措施的貫徹落實，筑牢抗擊疫情的人民防線。