肖建華

(湖南師范大學 公共管理學院，湖南 長沙 410081)

解決跨區(qū)域環(huán)境污染問題是我國多年來一直面臨的環(huán)境治理難題，最為典型的就是區(qū)域大氣污染、流域水污染等。中華人民共和國成立伊始，針對淮河流域的水患問題，毛澤東就果斷作出決策要根治淮河水患，并請周恩來掛帥組織專家抓長江、黃河、海河等大江大河的治本工作。長期以來，受生產(chǎn)力水平和社會制度的制約，再加上人為因素，省際流域水污染治理局面始終沒有根本改觀。從跨域河流環(huán)境治理來看，2016年9月中共中央、國務院印發(fā)了《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，首次將改善長江生態(tài)環(huán)境放到規(guī)劃設計的第一位，是一次以長江為發(fā)力點推動中國生態(tài)轉型的戰(zhàn)略抉擇。2019年9月習近平提出黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略[1]。從跨域大氣治理來看，針對京津冀地區(qū)大氣污染問題，2010年國務院出臺專項指導文件將京津冀地區(qū)列為國家大氣污染聯(lián)防聯(lián)控實踐的重點區(qū)域。2014年頒布實施的《環(huán)境保護法》、2015年修訂的《大氣污染防治法》在法律層面確立了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制。市際、縣際的污染治理受省級行政管轄的約束，聯(lián)防聯(lián)控容易開展[2]。而省際的聯(lián)防聯(lián)控十分復雜而難以開展，這是我國跨行政區(qū)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的難點。

跨行政區(qū)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的難點在于治理的空間跨越不同的行政區(qū)劃，尤其是省際空間，因為省級與省級之間互不隸屬，均歸中央管轄。因而探討省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理首先會遇到空間問題。一直以來時間與空間都是人類認識和改造世界的兩個重要維度，但在以往的研究中人們對于空間的關注比較少。20世紀70年代末期開始，以列斐伏爾、福柯、哈維、詹姆遜和蘇賈等為代表的空間政治學理論家不斷強化空間的價值，全球化、民族國家、資本流動與空間政治成為理論敘事的中心話題?？臻g的意涵開始擴展，也由此躍升為一種新的社會關系載體。“空間里到處彌漫著社會關系，它不僅被社會關系支持，也生產(chǎn)社會關系和被社會關系所生產(chǎn)?！盵3]48空間不僅反映現(xiàn)代社會關系，還反映現(xiàn)代社會的權力關系?！翱臻g乃是權力、知識等話語，轉換成實際權力關系的關鍵所在?！盵4]1-2省際環(huán)境污染及其治理是一套復雜的空間系統(tǒng)，運用空間政治學理論研究省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理，有助于分析省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間邏輯。

1 省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間化存在

省域是我國區(qū)域發(fā)展的地方單元，也是各種國家層面的區(qū)域戰(zhàn)略得以落實的重要空間依托。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理是指相鄰省級行政區(qū)域的相關利益主體在共同價值理念的指導下，通過打破省級行政區(qū)域的限制以有效整合整個區(qū)域的資源與優(yōu)勢，結成有效的協(xié)作關系，使區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染得到有效的聯(lián)合預防與控制。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理是一種空間化的存在，具有特定的空間治理主體和層次，空間政治化的趨勢日益明顯。

1.1 省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的三個尺度空間

省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理形成了宏觀層面的跨省區(qū)域、中觀層面的省域到微觀層面的省內(nèi)三個尺度空間治理主體層次。各尺度空間層次治理重點不一，相關參與主體所起到的作用有所差異。

宏觀層面的空間治理對應的空間范圍是跨省的區(qū)域或流域，如京津冀、長三角、(泛)珠三角、長江流域、黃河流域等。空間治理的主體主要是中央政府及區(qū)域性協(xié)調機構。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理主要是在中央的縱向協(xié)調和推動下進行的，中央的縱向協(xié)調主要通過中央政府的職能部門及其派出機構來實施。為了推進區(qū)域、流域合作治理，2002年國內(nèi)的幾大主要河流設立了流域管理機構，接受水利部和環(huán)保部的雙重領導；2006年在全國創(chuàng)立中央直管的五大區(qū)域環(huán)保督查中心，具體承辦跨省區(qū)域和流域的重大環(huán)境糾紛事件的協(xié)調和處理工作。為推動京津冀和長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理，成立了“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”(2018年調整為“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領導小組”)與“長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組”。為推進長江經(jīng)濟帶協(xié)調發(fā)展，2014年成立了“推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組”。宏觀層面的空間治理涉及戰(zhàn)略層面的空間發(fā)展權分配，治理的重點在于制定戰(zhàn)略空間規(guī)劃、建立不同層級政府及不同部門的協(xié)商共治制度機制?？臻g共治的理念要求政府、企業(yè)、社會組織以及公眾等多個主體參與到空間治理當中。由于信息量大、技術性強，且利益直接相關度較低，分散的社會公眾宜委托代表其利益的社會組織或公共團體進行參與。

中觀層面的空間治理對應的空間范圍是省域，空間治理的主體主要是省級政府及部門。中觀層面空間治理的重點在于貫徹執(zhí)行中央政府的戰(zhàn)略空間規(guī)劃，制定省級戰(zhàn)略空間規(guī)劃，以橫向協(xié)作為主要形式開展環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理，主要表現(xiàn)為省際政府以“行政協(xié)議”為紐帶的區(qū)域發(fā)展論壇、區(qū)域聯(lián)席會議等制度形式，如《長江三角洲區(qū)域環(huán)境合作倡議書》《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作協(xié)議》等。由于空間尺度較大，涉及省域所有公眾的空間利益，社會公眾宜以組織化的形式參與空間決策。

微觀層面的空間治理對應的空間范圍是省內(nèi)，空間治理的主體主要是省級以下地方政府及企業(yè)、社會組織和公眾。省級以下地方政府直接貫徹執(zhí)行中央政府、省級政府環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的規(guī)劃、協(xié)議及政策法規(guī)。微觀層面空間治理決策與特定范圍公眾、企業(yè)的空間利益密切相關，涉及企業(yè)和公眾的切身利益，企業(yè)、公眾和社會組織參與熱情高，既可通過組織化的團體參與，也可通過個體的方式表達訴求。

1.2 省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間政治化

省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理是一種空間化的存在，除了具有特定的空間治理主體和層次，空間政治化的趨勢日益明顯。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理將深刻影響省域空間政治權力的運行和配置、空間結構的整合和優(yōu)化、空間利益的博弈和平衡、空間信息的共建和共享等方面。

其一，省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理意味著政治權力在省域空間的重新配置?！翱臻g是任何公共生活形式的基礎?？臻g是任何權力運作的基礎?！盵5]13-14省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理涉及中央政府嵌入下省級地方政府之間橫向聯(lián)系的加強。橫向聯(lián)系的加強會使得協(xié)調性權力的地位越來越重要，并會導致新的協(xié)調機構的設立，如京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領導小組、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組和推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組等區(qū)域性協(xié)調機構。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理意味著政治權力在省域空間的重新配置，如京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理不僅僅是京津冀三地之間的空間關系，而是包括了跨省區(qū)域空間層面在內(nèi)的中央政府、區(qū)域性協(xié)調機構“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領導小組”和省級政府層面的北京、天津、河北之間的空間關系。京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理的政治權力會在中央政府、區(qū)域性協(xié)調機構和京津冀政府的空間內(nèi)進行重新配置，從而達到一種與省際大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理要求相適應的新的均衡狀態(tài)。

其二，省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理意味著空間結構的整合和優(yōu)化?！翱臻g既是在歷史發(fā)展中生產(chǎn)出來，又隨歷史的演變重新結構和轉化?！盵6]110-111隨著聯(lián)防聯(lián)控治理過程的深化，空間結構會發(fā)生相應的變化，即從單一走向多元、從封閉走向開放、從無序走向有序，從而實現(xiàn)空間結構的整合和優(yōu)化?！爸卫硭鶕碛械墓芾頇C制主要不是依靠政府的權威，而是合作網(wǎng)絡的權威?！盵7]6省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間結構是由政府、區(qū)域性協(xié)調機構、社會組織、企業(yè)以及公民個體共同構成的行動者系統(tǒng)。

其三，省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理意味著空間利益的博弈和平衡?？臻g區(qū)域中的所有合作主體都平等地享有公共物品和公共服務，是空間政治的正義追求，是“共同的善”。區(qū)域合作的利益主體是多元的，利益訴求的多元化導致區(qū)域利益博弈的復雜化。利益的博弈和平衡是空間生產(chǎn)矛盾與沖突的主題，投入和收益的不對等是空間跨部門協(xié)同最主要的障礙。毋庸置疑，省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的關鍵問題就是各個空間合作主體的利益博弈和平衡。比如，長江經(jīng)濟帶覆蓋9省2市，橫跨東中西三大區(qū)域，東中西部地區(qū)發(fā)展階段存在差異，上中下游地區(qū)協(xié)同治理流域水污染的成本和代價存在很大的“不平衡”。長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)境合作的關鍵問題就是各個空間合作主體的利益如何調節(jié)。

其四，省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理意味著空間信息的共建和共享。“空間”和“信息”的交融發(fā)展為空間生產(chǎn)提供技術支撐。信息的交流和互信是空間治理主體得以協(xié)同治理的紐帶。在省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控實踐中，跨域污染信息的區(qū)域間、機構間以及部門間的共建與共享對于促進省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理中的有效協(xié)作具有重大意義。

2 省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間生產(chǎn)難題

當代空間政治理論最核心的聚焦便是空間生產(chǎn)，認為當代社會的生產(chǎn)本質表現(xiàn)為空間生產(chǎn)。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的過程也就是空間生產(chǎn)的過程。長江經(jīng)濟帶、京津冀、珠三角、長三角等地區(qū)的實踐表明，省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間生產(chǎn)面臨一系列空間政治難題。

2.1 空間失衡：生態(tài)稟賦和經(jīng)濟發(fā)展差異

所謂空間失衡，意指空間生態(tài)稟賦資源的非均衡和空間經(jīng)濟發(fā)展的失衡。目前我國已經(jīng)形成了長三角、珠三角、京津冀三個較為成熟、規(guī)模較大的都市經(jīng)濟區(qū)，但與長三角、珠三角相比，京津冀區(qū)域一體化的進展比較緩慢。在這背后，其主要原因可能在于京津冀區(qū)域中京津兩市是整個地區(qū)的經(jīng)濟中心，而作為經(jīng)濟腹地河北省的發(fā)展明顯落后。京津已進入或正進入現(xiàn)代化階段，河北省現(xiàn)代化水平相對落后，這樣京、津、冀形成非均衡的發(fā)展態(tài)勢。經(jīng)濟發(fā)展的不平衡會使得省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間生產(chǎn)呈現(xiàn)明顯的地區(qū)差異性。

共同的戰(zhàn)略使命和目標是地方政府協(xié)作的重要前提。地區(qū)差異性及空間失衡的存在將使區(qū)域空間生產(chǎn)的交易成本比較高，導致空間主體之間的戰(zhàn)略使命和目標不一致，從而在諸如空氣治理等領域出現(xiàn)認知上的偏差和職責上的不協(xié)調。同理，長江經(jīng)濟帶橫跨東中西部地區(qū)，地域性差異突出，東部省份的綠色發(fā)展水平明顯高于中西部省份。長江經(jīng)濟帶各地經(jīng)濟發(fā)展水平地域性差異突出，經(jīng)濟帶沿線省、市環(huán)境保護理念、環(huán)境利益訴求等方面存在諸多差異，加之長久以來行政區(qū)劃的分割，造成了長江經(jīng)濟帶省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間生產(chǎn)面臨諸多難題和挑戰(zhàn)。

2.2 空間壁壘：不同行政區(qū)劃間的競爭策略

所謂空間壁壘，意指某一空間區(qū)域的人們進入另外一個空間區(qū)域時所受到的限制。我國區(qū)域政府合作主要是在中央的縱向協(xié)調和推動下進行的，中央政府主導地方政府之間的合作。中央政府主導的地方政府間合作存在一定的合理性，但也使得地方政府在區(qū)域事項上更傾向于注重走上層路線而忽視與同級政府間的合作。同時，各地方官員之間也面臨經(jīng)濟發(fā)展的競爭態(tài)勢，因此在行政區(qū)劃的地理空間范圍內(nèi)，往往在“區(qū)劃型行政壁壘”內(nèi)塑造出新的“政策空間壁壘”，即不同行政區(qū)劃之間的地方政府及其官員往往競爭多于合作。

我國的環(huán)境保護長期以來實行的是以行政區(qū)域為主的管理體制，這種屬地管理模式已成為跨行政區(qū)環(huán)境管理面臨的主要問題。地方政府的環(huán)保責任僅限于本行政區(qū)域，各級政府只對本地的環(huán)境質量負責，這種責任體系對于跨界環(huán)境污染治理缺乏有效約束[8]81?！端ā冯m然明確了我國實行流域與行政區(qū)域相結合的體制，但目前流域弱勢、行政區(qū)域強勢的特征非常明顯，加上流域管理機構作用的局限性，這種行政區(qū)域的治理模式使得行政區(qū)域各自為政，追求行政區(qū)域局部利益優(yōu)先，對關系流域生態(tài)和河流水質的保護和治理往往選擇“搭便車”或者將環(huán)保責任和治理成本推給下游政府。有學者認為這種行政區(qū)域規(guī)則下的行政區(qū)域化流域公共治理的模式不能滿足流域公共治理的內(nèi)在需要[9]。

2.3 空間沖突：非對等的府際關系

在區(qū)域空間內(nèi)沒有隸屬關系的政府之間形成一種不對等的狀態(tài)，即非對等府際關系。非對等府際關系的存在，低行政級別、低政治地位的政府往往可能被要求出讓更多的管轄權益。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的前提是主體地位平等，在此基礎上才有可能進行磋商、合作。京津冀經(jīng)濟圈之所以沒有像珠三角、長三角那樣真正形成，主要原因可能在于京津冀地區(qū)多年來的“不平等合作”以及在此基礎上的“各自為政”。京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理空間生產(chǎn)也面臨同樣的合作困局。對于京津冀三地，經(jīng)濟發(fā)展水平、發(fā)展方向、實現(xiàn)目標存在明顯差異。作為國家政治中心的北京，天津市和河北省需要提高環(huán)境標準、完善產(chǎn)業(yè)協(xié)同治理機制，幫助其疏解部分非首都功能，這是現(xiàn)實的和政治大局的要求，也是合理的安排。但這也在一定程度上導致北京同周邊地區(qū)進行相關合作的意愿相對較弱，部分合作也就具有援助性質。而作為京津的重要生態(tài)屏障，河北省又肩負維護京津地區(qū)生態(tài)環(huán)境質量的重任，客觀上確實需要付出經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)治理的雙重成本，且京津對河北的資源還具有“虹吸效應”。

橫向地方政府間實現(xiàn)合作更多的在于它們之間有著共同的利益，而在合作中總有處于劣勢的成員，一旦利益從劣勢方流向優(yōu)勢方，合作有可能就面臨著失敗[10]。大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中當聯(lián)防聯(lián)控的成本大于收益時，參與主體對于協(xié)同治理的積極性就比較弱[11]。在缺乏兼顧激勵與約束的利益協(xié)同機制的制度安排下，京津冀三地“被動式”聯(lián)防聯(lián)控往往容易造成整體利益中的非理性結果，可能會出現(xiàn)生態(tài)治理中的“囚徒困境”[12]，降低了區(qū)域間合作的契合度，從而導致地方政府之間的合作共治意愿不足。這是目前京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理面臨的難題。因而京津冀三地府際關系如何協(xié)調，也就關系三地在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理上的有效合作。

3 省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間失靈及其表征

所謂空間失靈，就是市場失靈和政府失靈同時存在的空間化表征。政府和市場是決定空間生產(chǎn)的兩種主要力量?？臻g生產(chǎn)機制有兩種基本類型：政府主導型和市場主導型。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間失靈是政府主導型和市場主導型失靈同時存在的空間化表征。

3.1 政府主導型空間生產(chǎn)失靈

政府主導型空間生產(chǎn)失靈主要表現(xiàn)為跨區(qū)域環(huán)境治理的行政分割，區(qū)域環(huán)境管理部門職責欠清晰，派出機構(流域機構)和區(qū)域性協(xié)調機構的協(xié)調不力，省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理協(xié)議的可信承諾不確定，政府間區(qū)域環(huán)境治理政策、法律、規(guī)劃的碎片化等現(xiàn)象。

其一，區(qū)域環(huán)境管理部門職責欠清晰。跨省域環(huán)境污染的公共性、外部性、空間外延性使得這種“復合型”污染已超越了省域地區(qū)單獨治理的能力范圍。當前我國跨省域環(huán)境污染合作治理主要是在中央的縱向協(xié)調和推動下進行的。中央的縱向協(xié)調和推動主要通過中央政府的職能部門、派出機構(流域機構)和區(qū)域性協(xié)調機構來實施，如目前跨省級協(xié)調管理長江經(jīng)濟帶發(fā)展的中央政府職能部門主要有水利部門和環(huán)保部門，派出機構(流域機構)有長江水利委員會、長江流域水資源保護局、區(qū)域環(huán)保督查中心，區(qū)域性協(xié)調機構為推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組。我國流域管理體制實行資源與環(huán)境分別管理的制度，表現(xiàn)為水資源與水環(huán)境分別由水利部門和環(huán)保部門管理，其他部門在各自領域內(nèi)協(xié)同管理。

有學者調研發(fā)現(xiàn)，目前水行政主管部門與國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等相關部門的職責劃分還比較明確，比較突出的問題就是水利部門和環(huán)保部門矛盾不斷，矛盾集中表現(xiàn)在對水功能區(qū)的劃分和對水環(huán)境功能區(qū)的劃分存在認識差別，導致兩部門各自為政，如各自設置水質標準、各自進行水質監(jiān)測，有各自的網(wǎng)絡，有些還是在同一個地方重復設置[13]59-62。為解決流域水利部門和環(huán)保部門矛盾，2007年太湖藍藻爆發(fā)并引發(fā)供水危機后，無錫市于當年8月開始了流域治理機制上的創(chuàng)新嘗試，即推行流域管理河長制。河長制是指各級政府的主要負責人擔任轄區(qū)內(nèi)重要河流的河長，以負責河道、水源地的水環(huán)境與水資源的治理和保護?！昂娱L”作為當?shù)氐狞h政主要負責人能對水污染治理中相關職能部門的資源進行整合，同時能在流域的縱橫向地方政府之間進行有力協(xié)調，這無疑是跨行政區(qū)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的一劑良藥。2017年在全國范圍內(nèi)全面推行河長制、湖長制。但“河長制”這種協(xié)調體制存在“以官僚制的手段來解決官僚制的問題”的悖論，它無法克服以權威為依托的等級制縱向協(xié)同存在的邏輯悖反?！昂娱L制”這種目前暫時有效的混合型權威依托的等級制模式很有可能越來越力不從心，這種在外力強制下的協(xié)調有可能面臨缺乏持久的動力機制而流于形式的危機[13]225-232。

其二，派出機構(流域機構)和區(qū)域性協(xié)調機構協(xié)調不力。長江水利委員會、長江流域水資源保護局、區(qū)域環(huán)保督查中心作為國家水利部和生態(tài)環(huán)境部的派出機構，同時也是長江經(jīng)濟帶的流域管理機構，盡管從環(huán)境保護的博弈性、變化性及雙向性現(xiàn)狀來看，設置派出機構(流域機構)恰逢其時，但在水利部門和環(huán)保部門的矛盾中扮演著非常尷尬的角色，三大派出機構(流域機構)在職能上存在的重疊可能導致部門沖突問題在流域水質管理中變得更為突出。另外三大派出機構(流域機構)現(xiàn)實地位不明，其職能定位被認定為“執(zhí)法派出機構”，但其身份是“參照公務員管理的事業(yè)單位”。其主要職能是協(xié)調、監(jiān)督和管理，但是法律沒有授予它強制處罰的權力，加之存在人財物支持不夠、工作對象模糊、運行效率欠佳及自身內(nèi)部建設不足等問題[14]，導致其在承擔跨部門、跨區(qū)域的流域性問題的綜合協(xié)調和管理任務方面步履維艱。為推進長江經(jīng)濟帶協(xié)調發(fā)展，2014年成立了推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組，組長由中央政治局常委兼任，統(tǒng)籌長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略的實施。長江沿線各省市自2015年起分別成立推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組，其組長均為省委常委或直轄市市委常委。推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組不是一個正式的政府職能部門，類似于一個協(xié)調機構，盡管領導小組有著高效的組織動員能力，但綜合治理能力有限[15]。

其三，省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理協(xié)議的可信承諾不確定。雖然我國初步形成了跨界生態(tài)區(qū)域管理體系，但在這種跨界生態(tài)區(qū)域管理體系中地方政府或地方政府相關職能部門的合作多是在政府協(xié)商的基礎上達成協(xié)議或共識，從而對各個行政區(qū)進行約束[16]。這些協(xié)議或共識是一種承諾，協(xié)議各方彼此的信任程度是非常重要的。橫向省際信任可以降低達成協(xié)議和執(zhí)行協(xié)議的成本、降低合作中的不確定性并避免省際沖突。在地方政府合作法缺失、省級政府之間不存在行政隸屬關系、省際行政協(xié)議缺乏約束力的情況下，省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理協(xié)議面臨奧斯特羅姆所說的“公共池塘”資源使用中的可信承諾難題。無論是長三角、泛珠三角還是京津冀等區(qū)域合作地區(qū)，行政協(xié)議的締約機關消極不履行甚至違約的現(xiàn)象屢見不鮮?？梢姡啡眳^(qū)域性合作的制度安排和法律規(guī)定，僅靠地方政府間協(xié)調解決的辦法難以奏效，導致地方政府間相互推諉扯皮和爭議不斷[17]。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理協(xié)議是一種承諾，如何使這種承諾變得可信、如何構建可信承諾機制是當前亟須重視和研究的問題。

其四，政府間區(qū)域環(huán)境治理政策、法律、規(guī)劃的碎片化。目前地方環(huán)境治理協(xié)作大多數(shù)是在環(huán)境執(zhí)法層面，極少涉及區(qū)域規(guī)劃和地方法制的銜接。水問題涉及的利益相關方眾多，涉及流域資源開發(fā)利用和環(huán)境保護的部門很多，由于缺乏暢通的信息交流渠道，缺乏管理決策數(shù)據(jù)信息平臺與部門間和區(qū)域間信息共享平臺，流域公共治理在部門之間和不同的行政區(qū)之間沒有實現(xiàn)真正的信息共享，加之派出機構(流域機構)與區(qū)域性協(xié)調機構的協(xié)調、監(jiān)督和綜合管理能力有限，各個部門和行政區(qū)各自出臺的政策、規(guī)劃缺乏對水資源和水環(huán)境的全面考慮，從而導致國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、基礎產(chǎn)業(yè)專項發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等與流域水資源開發(fā)利用規(guī)劃、水資源節(jié)約規(guī)劃和水資源保護規(guī)劃之間缺乏融合。

現(xiàn)行《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《立法法》等憲法性法律對地方政府組織間合作以及跨界污染治理合作未做明確規(guī)定。從嚴格意義上講，我國地方政府之間的合作在根本法層面遭遇無法可依的尷尬?，F(xiàn)行《環(huán)境保護法》也只是對縱向的環(huán)境治理主體做出了規(guī)定，對地方各級政府間如何展開環(huán)境合作并沒有提出有建設性的規(guī)定?，F(xiàn)行《大氣污染防治法》《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)僅僅在宏觀層面對聯(lián)防聯(lián)控提出了目標，具體制度的細化交給地方“下位法”去完成。但在實際的地方環(huán)境立法工作中，沒有因地制宜地考慮本地實際的立法需求，只是機械地追求與中央有關立法的對應一致[18]。區(qū)域內(nèi)地方政府間立法協(xié)調經(jīng)驗匱乏，在環(huán)境與地理問題上休戚相關的省市在下位制度上存在沖突，比如排放物標準、污染監(jiān)測標準、行政許可審批標準等方面難以達成聯(lián)動、聯(lián)防。另外，有關成本-利益分擔的立法協(xié)調機制的缺失是聯(lián)防聯(lián)控機制的首要問題，中央立法只是宏觀指導，卻并未細化為成本—利益上的合理分配制度，地方政府的“下位法”制定的配套實施細則不健全，導致《大氣污染防治法》對區(qū)域內(nèi)行政主體共同責任的強調只有宣示意義，在涉及環(huán)境利益分配以及治理成本分擔的問題上協(xié)調不力，導致區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控治理在某種程度上流于形式，難以達到治理良效[19]。

3.2 市場主導型空間生產(chǎn)失靈

市場主導型空間生產(chǎn)失靈主要體現(xiàn)在基于市場激勵的利益協(xié)同失靈。環(huán)境區(qū)域合作的關鍵問題是各個合作主體如何基于市場激勵進行利益協(xié)同。環(huán)境區(qū)域合作中基于市場激勵進行利益協(xié)同主要通過利益補償機制平衡主體間利益關系，實現(xiàn)環(huán)境公平，提高多元主體治理的積極性。

利益補償在環(huán)境治理中直接體現(xiàn)為生態(tài)(保護)補償。2015年以來《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》《關于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》等系列頂層設計文件頒布后，多省市先后通過制定實施辦法或方案進行了流域生態(tài)補償探索。流域生態(tài)補償包含省內(nèi)補償和跨省補償。目前，我國已有20多個省份實現(xiàn)了省內(nèi)全流域生態(tài)保護補償。跨省流域生態(tài)補償形成了兩種模式：一種是新安江流域補償模式，即在中央政府的居中協(xié)調和統(tǒng)籌下，上下游省級政府達成合意簽訂流域生態(tài)保護補償協(xié)議；一種是渭河流域補償模式，即上下游省級政府自發(fā)簽訂流域生態(tài)補償協(xié)議。

2017年7月出臺的《關于加強長江經(jīng)濟帶工業(yè)綠色發(fā)展的指導意見》對優(yōu)化長江經(jīng)濟帶的工業(yè)布局、調整產(chǎn)業(yè)結構等方面做了安排。長江經(jīng)濟帶上、中、下游產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃、科學布局能否落地的關鍵是生態(tài)補償?！吧鷳B(tài)補償機制有沒有？能不能落地？這些問題不解決，很多設想很難實現(xiàn)?！盵20]2018年2月，財政部印發(fā)和實施了《關于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導意見》，要求長江流域相關省份和市縣積極推動流域保護的共商共建，中央財政將視機制建立的進度給予梯級獎勵，將極大地調動地方政府簽訂補償協(xié)議的積極性。但由于我國在國家層面缺乏對流域開展生態(tài)保護補償?shù)耐暾贫瓤蚣?，不僅流域上下游之間的補償依據(jù)、補償標準難以做到合理定量，而且環(huán)境責任如何劃分、水體超標造成的損害如何賠償、上下游之間如何協(xié)商以及建立怎樣的約束和協(xié)調機制等都缺乏有效的法律和政策支持[21]，使得“流域生態(tài)補償常常陷入‘只說不做’、‘知易行難’的困局，特別是跨省、市的生態(tài)補償難以落實，目前全靠地方自覺”[22]。“當前，由于缺乏國家層面協(xié)調、監(jiān)管與激勵的跨省補償辦法，一些地方對長江流域治污積極性不高，甚至不愿參加聯(lián)席會議，跨省治理水污染的責任落實、加大保護力度、避免落后產(chǎn)業(yè)轉移等意向多停留在口頭上、紙面上?！盵23]

京津冀三地政府在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理過程中建立了一系列具體運行機制，推進了三地在大氣污染治理上的協(xié)同行動，但對于協(xié)同最為本質的問題——“利益問題”未真正涉及[24]。京津冀大氣污染府際橫向協(xié)同過程，本質上是三地政府在大氣環(huán)境利益上不斷博弈和調和的過程，協(xié)調好三地的利益關系是實現(xiàn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理的關鍵。京津冀三地發(fā)展階段的差異，使得如何確定治霾成本和收益成為建立成本分擔和收益共享機制的難點。三地協(xié)同治理大氣污染的成本和代價存在不平衡。三地聯(lián)防聯(lián)控治理大氣污染的成本如何分擔，聯(lián)防聯(lián)控治理資金是由中央政府下?lián)苓€是由地方政府承擔，區(qū)域內(nèi)三地政府均攤出資還是比例出資等系列涉及區(qū)域利益平衡的問題，現(xiàn)有的法律和政策文件均未給出答案。由于京津冀在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理中并未建立起基于市場激勵的利益協(xié)同機制，三地協(xié)同治理大氣污染的內(nèi)生動力不足，阻礙了區(qū)域內(nèi)地方政府參與大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理的熱情與力度。

4 省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間再生產(chǎn)優(yōu)化

通過對空間進行規(guī)劃、管理和控制來建構社會秩序，是國家治理的基本手段[25]。為破解省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間生產(chǎn)難題，推進省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理，需要優(yōu)化空間再生產(chǎn)，調整空間生產(chǎn)的行動、機制、節(jié)奏和布局來促進省際環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控治理結構的平衡和社會關系的和諧。

4.1 尺度空間權力的橫縱協(xié)調，實現(xiàn)尺度空間生產(chǎn)銜接

為治理政府主導型空間生產(chǎn)失靈，推進宏觀、中觀到微觀尺度空間縱向政府治理主體層次的和諧，需橫縱協(xié)調尺度空間權力，實現(xiàn)尺度空間生產(chǎn)銜接。具體來說，這可從以下方面著手。

第一，培育地方政府環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的價值共識。如果說全球化、后工業(yè)化意味著人類歷史的一個新的階段的開啟，也就必然會要求終結競爭政治，并建構起一種新型的政治模式——合作政治[26]。合作共識的缺失與不足是制約區(qū)域地方政府協(xié)作行動的關鍵因素。為培育地方政府環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的價值共識，應轉變各省市“GDP至上”的發(fā)展觀，切實貫徹落實新發(fā)展理念，將生態(tài)文明建設指標作為黨政領導干部考核的重要內(nèi)容，尤其是在生態(tài)保護考核方面應建立區(qū)域統(tǒng)一的綠色考核指標體系，從制度上完善“河長制”的考評機制，讓“河長”的問責落到實處。

第二，完善跨區(qū)域環(huán)境治理地方政府合作的法制體系。一是應制定《政府間關系協(xié)調法》或《政府間合作法》。規(guī)范央地間的財權和事權，加快央地關系法治化。同時規(guī)范地方政府間的合作，并注重對地方政府間惡性競爭和違約責任的監(jiān)督和懲罰。二是應盡快制定實施《長江保護法》并出臺可操作性的配套政策法規(guī)，使其能落地實施。三是應全面分析和梳理《水法》《環(huán)境保護法》《水污染防治法》等現(xiàn)行法律法規(guī)，對相互沖突、不協(xié)調的法律法規(guī)進行修訂或予以廢止，對競爭行為進行規(guī)制。四是盡快出臺《水資源補償條例》，在條例的基礎上進一步出臺《水資源生態(tài)補償法》。五是需要建立政府內(nèi)在的誠信自覺制度、建立健全區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議條款規(guī)范制度、完善區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議履行糾紛解決制度和完善區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議履行監(jiān)督約束機制，增強聯(lián)防聯(lián)控治理中所形成的規(guī)則、共識、約定、協(xié)議等軟法的效力，解決省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理協(xié)議的可信承諾難題。

第三，明確界定部門權限，建立部際協(xié)調機制。依行政合法原則，要求行政主體的行政行為都必須符合法律與法規(guī)的規(guī)定[27]33，其核心要求是行政主體必須在其行政權限的范圍內(nèi)開展行動。然而，環(huán)境立法中關于部門之間職責范圍的規(guī)定是不清晰的，尤其是關于部門之間如何開展協(xié)作的規(guī)定更是語焉不詳。如前所述，針對流域公共治理的部門分割問題，應進一步梳理水利部門、環(huán)保部門及其他部門的職責分工，并明確統(tǒng)管部門與分管部門之間的職責劃分，在職責明晰的基礎上建立部際協(xié)調機制[28]。

第四，明晰界定派出機構職能定位，提升派出機構的區(qū)域協(xié)調力?；谀壳罢蟛恐聘母锏男枰?，對于中央政府的派出機構，如長江水利委員會、長江流域水資源保護局、區(qū)域環(huán)保督查中心等派出機構，為提升其區(qū)域協(xié)調力，需進一步明晰其職能定位，同時可采用類似于規(guī)劃局、審計局、環(huán)保局等一類的行政編制與事業(yè)編制相互配合的體制，以解決其編制限額及結構比例問題。當然，由于區(qū)域性特征，對于具體工作人員的職責以及職位的具體分配應當依據(jù)當?shù)貙嶋H合理設計。

第五，建立制度化、平等化的非政府區(qū)域環(huán)境合作組織。長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟一體化近40年的發(fā)展經(jīng)驗和教訓告訴我們，期待用行政手段，由中央政府出面和協(xié)調，組建跨區(qū)域、超省級的政府行政機構，集中解決長三角地區(qū)各行政區(qū)與整個經(jīng)濟區(qū)域不統(tǒng)一而帶來的各種問題，已證明行不通。長三角地區(qū)各城市政府借助于非政府組織形式——長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調會，建立制度化的、平等化的自發(fā)聯(lián)合與合作，以專題合作、項目帶動、政策聯(lián)動的形式進行運作，長三角地區(qū)各城市政府最終從惡性的競爭和被動的合作走向了全面、主動、自覺的合作[29]108-110。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理離不開中央政府的協(xié)調和推動，但中央政府切忌過度介入或介入缺位，應轉變好自身的職能，進行適度介入。省域政府間最終應通過建立非政府區(qū)域環(huán)境合作組織，運用市場機制來有效配置資源，可借鑒長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調會的成功做法，采取專題合作、項目帶動、政策聯(lián)動的形式實現(xiàn)省域政府間制度化、平等化的自發(fā)聯(lián)合與合作。

4.2 空間結構的整合和優(yōu)化，實現(xiàn)多中心區(qū)域治理

我國現(xiàn)有的省際環(huán)境污染合作治理僅限于行政體系內(nèi)部，主要采取中央政府發(fā)號施令、省級政府貫徹執(zhí)行的中央政府權威主義治理模式。如長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略提出后，成立了推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組，《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》《關于加強長江經(jīng)濟帶工業(yè)綠色發(fā)展的指導意見》相繼出臺，沿岸各省市達成的環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治協(xié)議、區(qū)域通關一體化等所有合作協(xié)議均由國家發(fā)改委提出并負責推動。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理理應由政府、區(qū)域性協(xié)調機構、社會組織、企業(yè)以及公民個體共同構成的行動者系統(tǒng)，但在絕大多數(shù)地區(qū)，區(qū)域政策的決策與執(zhí)行完全由政府主導，社會組織基本被排除在外，從而導致區(qū)域治理的高成本和低效率[30]。比如，長三角區(qū)域水污染防治協(xié)作小組由三省一市和環(huán)境保護部(現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部)等12個部委組成，其中并無環(huán)保組織參與。

環(huán)境無疑是典型的公共物品，其“搭便車”和“外部性”問題通過“私有化—市場化”方式來解決是很困難的。理論和實踐都已證明，“私有化—市場化”“中央集權—利維坦”等作為環(huán)境問題的解決方案均已遭遇失敗，從而產(chǎn)生對多中心環(huán)境治理的制度需求。推進省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理，解決空間政治問題，防范空間失靈，必須加強政府與公民的互動，大力發(fā)揮社會組織的作用，形成一種多中心、多主體的區(qū)域治理格局。如何推進公眾參與，提高公眾參與績效成為目前環(huán)境治理的熱議話題[31]。公眾參與在“河長制”治理模式中體現(xiàn)了一種自下而上與自上而下的有機結合，可以從根本上解決“河長制”這種協(xié)調體制存在的行政弊端。

4.3 空間利益的博弈和平衡，實現(xiàn)空間的均衡和正義

利益是區(qū)域合作的原動力，利益關系是區(qū)域內(nèi)地方政府間關系的核心問題。利益調節(jié)的重點在于彌合相對收益的差異，實現(xiàn)空間的均衡和正義。當前，破解省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的“利益差”，構建“互惠”的利益協(xié)同機制是實現(xiàn)省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理成敗的關鍵。

首先，應明確各省級政府在聯(lián)防聯(lián)控治理中的職責范圍，可通過區(qū)域行政協(xié)議或立法的形式，實行共同但有區(qū)別的責任原則，明確各省級政府在聯(lián)防聯(lián)控治理中的權力和義務。明晰公權力主體的權力和義務不僅可以降低聯(lián)防聯(lián)控的運行成本，還可以優(yōu)化配置社會資源、提高治理效率。其次，應在各省級政府平等協(xié)商的基礎上實現(xiàn)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理成本的公平分擔。各省級政府可通過區(qū)域性協(xié)調機構客觀評估治理成本，結合地方經(jīng)濟發(fā)展水平及環(huán)境污染占比程度、自身經(jīng)濟承受能力、利益受損情況等因素，量化分攤相應的治理成本。再次，完善區(qū)域生態(tài)補償機制。除了通過政府轉移支付、財政補貼、稅收優(yōu)惠等手段外，還應發(fā)揮市場機制在生態(tài)補償中的作用，探索碳匯交易、排污權交易、水權交易等市場化補償方式，構建政府、社會、市場協(xié)同的多元融資機制和生態(tài)補償基金制度。最后，構建環(huán)境污染治理成果的利益分配和共享機制。應建立科學的環(huán)境評價體系，根據(jù)可評價、可量化、可監(jiān)督的環(huán)境評價體系設立污染治理成果獎懲機制、考核機制和監(jiān)督機制，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)治理主體污染治理成果的利益分配和利益共享。

4.4 空間信息共享機制的構建和完善，增強跨域治理的政府信任度

省際政府間互不隸屬，但行政等級分明、經(jīng)濟實力各異。政治、經(jīng)濟地位的差異加大了平等對話和有效協(xié)調的難度，進而影響到合作過程中的互信水平。構建一個平等互信的溝通協(xié)調機制為地方政府之間交流信息提供了便利，而信息共享往往被看做是進一步合作的重要前提。當前我國在跨行政區(qū)流域環(huán)境信息共享方面取得了一定進展，但仍存在排污標準的不統(tǒng)一、排污信息的不一致、突發(fā)性水污染事件聯(lián)合執(zhí)法信息互通和共享不夠、企業(yè)環(huán)境信息公開的進展比較緩慢等問題。2016年環(huán)境保護部發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺建設方案》，跨行政區(qū)地方政府應貫徹落實這一方案。推進我國環(huán)境數(shù)據(jù)信息共享平臺的建設，應在充分考慮地區(qū)發(fā)展不平衡的基礎上逐步實現(xiàn)統(tǒng)一的排污標準。完善流域跨區(qū)斷面水質、水文、廢污水排放的聯(lián)合監(jiān)測和信息互通，尤其需建立突發(fā)性水污染事件聯(lián)合執(zhí)法的信息互通和共享。對于屬于環(huán)保部門確定的重點排污企業(yè)應嚴格執(zhí)行環(huán)境信息披露，通過激勵約束機制規(guī)范引導企業(yè)自覺主動披露環(huán)境信息。