董 飛，馮海軍，李會甫

(1.中國電建集團華東勘測設(shè)計研究院有限公司，浙江 杭州 311122；2.云南省搬遷安置辦公室，云南 昆明 650051)

1 項目概況

烏江沙沱水電站是烏江流域水電梯級開發(fā)的第9級，電站壩址位于貴州銅仁地區(qū)沿河縣的淇灘鎮(zhèn)，下距沿河縣城7 km。水庫正常蓄水位365.00 m時，庫容7.7億m3，相應(yīng)水庫面積29.96 km2。電站裝機容量1 120 MW，保證出力322.9 MW，多年平均發(fā)電量45.52億kW·h。工程開發(fā)任務(wù)以發(fā)電為主，其次為航運，兼顧防洪等綜合開發(fā)任務(wù)。

依據(jù)《烏江沙沱水電站建設(shè)征地移民安置規(guī)劃報告》《烏江沙沱水電站移民安置實施規(guī)劃報告》以及《烏江沙沱水電站建設(shè)征地移民安置規(guī)劃調(diào)整報告》，沙沱水電站建設(shè)征地涉及德江、思南、沿河3縣18個鄉(xiāng)，138個村582個村民組，影響人口13 506人，各類房屋建筑總面積47.35萬m2，各類土地2 168.31 hm2，(其中耕地1 091.59 hm2，園地16.81 hm2，林地499.85 hm2)。另外，沙陀水電站建設(shè)征地還影響涉及交通、通訊、電力、工礦企業(yè)等專業(yè)項目。

根據(jù)國家和貴州省審批的沙沱水電站建設(shè)征地移民安置有關(guān)設(shè)計文件，結(jié)合移民安置意愿及3縣實際情況，規(guī)劃搬遷安置人口13 270人。其中，集鎮(zhèn)安置5 927人、農(nóng)村集中安置點安置3 126人、分散安置4 217人；規(guī)劃生產(chǎn)安置人口11 836人，其中長效補償安置8 231人、自謀職業(yè)125人、有土安置3 480人。影響涉及專項工程，根據(jù)其在項目影響區(qū)域的地位和作用，采取遷(改)建或一次性經(jīng)濟補償?shù)姆桨高M行處理。

2 農(nóng)村移民安置實施效果

2.1 農(nóng)村移民安置規(guī)劃實施情況

截至2015年底，沙沱水電站在德江、沿河、思南等3縣共實際搬遷安置移民13 024人，其中集鎮(zhèn)安置5 076人，農(nóng)村集中安置5 758人，分散安置2 190人；實際生產(chǎn)安置人口共11 691人，其中長效補償安置8 086人、自謀職業(yè)安置125人、有土安置3 480人。從沙沱水電站移民安置實施情況來看，基本遵循了農(nóng)村移民搬遷安置方式采用集中安置和分散安置相結(jié)合的安置方式；生產(chǎn)安置方式采取長期補償為主，有土安置和自謀職業(yè)等其他安置方式為輔安置方式。

沙沱水電站庫區(qū)關(guān)鍵性控制工程“8路2橋”和集鎮(zhèn)建設(shè)均由沙沱水電站業(yè)主烏江公司代建，庫區(qū)關(guān)鍵性控制工程已完工，工程功能已基本恢復(fù)。

2.2 農(nóng)村移民安置實施效果

根據(jù)《烏江沙沱水電站2015年度移民安置獨立評估報告》，在已經(jīng)安置的農(nóng)村移民中，移民安置房屋結(jié)構(gòu)、質(zhì)量均明顯優(yōu)于原有住房；有土從農(nóng)安置農(nóng)村移民的土地調(diào)劑已到位，長期補償資金按照貴州省相關(guān)政策法規(guī)發(fā)放；庫區(qū)交通工程等專項設(shè)施以及各移民安置點水、電、路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、衛(wèi)生、文化等社會服務(wù)設(shè)施均較搬遷前明顯改善，移民就業(yè)機會和就業(yè)收入得到較大提高。

(1)生產(chǎn)條件。①沙沱水電站移民生產(chǎn)安置方式主要以長期補償安置為主。長期補償標準設(shè)計單位依據(jù)各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施長期補償?shù)母孛娣e及對應(yīng)年產(chǎn)值，按照加權(quán)平均的方法測算出統(tǒng)一的補償標準，經(jīng)相關(guān)各方共同認可并報省移民局確認，以后每3～5 a視其產(chǎn)量產(chǎn)值情況進行一次評估調(diào)整。因此移民搬遷后均獲得一定長期補償收入。②有土從農(nóng)安置移民安置前，人均耕地為0.097 hm2，均處于山區(qū)，耕地條件和配套農(nóng)田水利設(shè)施較差，質(zhì)量相對較差。移民安置后，耕地質(zhì)量、水源、交通等條件較好的區(qū)域耕地配置標準按人均0.046～0.067 hm2配置，在條件一般的區(qū)域，耕地配置標準按人均0.087 hm2配置，土地質(zhì)量較搬遷前有較大改善。③自謀職業(yè)和自謀出路等方式移民具有一定生產(chǎn)技能，同時居住地主要在縣城、城鎮(zhèn)周邊，交通便利，二、三產(chǎn)業(yè)的機會較多，移民依靠區(qū)位優(yōu)勢，從事二、三產(chǎn)業(yè)，也能獲得一定收入。

(2)居住條件。農(nóng)村移民搬遷前人均房屋居住面積為20～32 m2之間，房屋磚混結(jié)構(gòu)比例僅為46.81%，同時存在不少磚木和板木結(jié)構(gòu)房屋。移民搬遷征地搬遷后(2015年)，人均房屋居住面積達移民人均住房面積達到46.42 m2，房屋磚混結(jié)構(gòu)比例超過84.55%。因此，移民住房從質(zhì)量到人均居住面積較搬遷前均有了較大程度的提高。

(3)環(huán)境衛(wèi)生條件。移民搬遷前移民家庭生活污水、垃圾處理均為分散自流、分散處理，環(huán)境衛(wèi)生條件總體較差，環(huán)境衛(wèi)生處理措施較為落后。移民搬遷后，移民生活污水集中排放比例和生活垃圾集中處理比例分別達到47.36%和54.30%。移民環(huán)境衛(wèi)生條件較征地搬遷前得到了明顯改善。

(4)基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)設(shè)施。移民搬遷前，居住在山區(qū)，山高地少，基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)設(shè)施相對落后；搬遷后，隨著庫區(qū)集鎮(zhèn)和農(nóng)村安置點基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)設(shè)施逐步完工并投入運營，移民基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)設(shè)施條件較搬遷前有了明顯改善和提高，其服務(wù)等級和服務(wù)輻射范圍明顯擴大，其中移民距文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、商品集貿(mào)設(shè)施距離較搬遷前分別縮短10.82%、14.29%和10.40%。

(5)生活水平。移民搬遷后，移民勞動力就業(yè)比例穩(wěn)步提升，增幅比例為5.19%。其中，非農(nóng)就業(yè)比例增長明顯，增長比例為9.70%，從事產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要為建筑業(yè)和工業(yè)。因此，除了能獲得一定長補收入外，農(nóng)村剩余勞動力基本上以外出務(wù)工為主。征地搬遷后(2015年)移民人均純收入已達6 566.29元，與逐步恢復(fù)或超過征地搬遷前水平。

3 經(jīng)驗體會

3.1 以耕地為基礎(chǔ)的長期補償政策

沙沱水電站庫區(qū)按照有政策依據(jù)、符合相關(guān)征地政策規(guī)定、便于操作、實施方便、不引發(fā)攀比、有利于庫區(qū)社會穩(wěn)定等原則要求，積極開展了以移民淹沒耕地為基礎(chǔ)的逐年補償安置方式的探索，一致確定了同庫同策標準，庫區(qū)3縣采取統(tǒng)一標準處理。具體方法是2013年的長期補償標準以銅仁市政府下發(fā)《銅仁市人民政府關(guān)于實施征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價的公告》([2013]199號)文件公布的年產(chǎn)值標準為依據(jù)進行測算，由設(shè)計單位依據(jù)各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施長期補償?shù)母孛娣e及對應(yīng)年產(chǎn)值，按照加權(quán)平均的方法測算出統(tǒng)一的補償標準，經(jīng)相關(guān)各方共同認可并報省移民局確認，并且確定一般情況下5年調(diào)整1次。

(1)充分尊重移民意愿。在充分尊重移民意愿的基礎(chǔ)上，根據(jù)《烏江沙沱水電站移民長期補償有關(guān)問題協(xié)商會議紀要》相關(guān)文件要求，沙沱水電站在耕地補償方式上實行長期補償和一次性補償相結(jié)合，重點引導移民群眾選擇長期補償，移民可根據(jù)自己實際情況，選擇利于自己的補償方式。從生產(chǎn)安置措施實施效果分析，約95%的農(nóng)村移民戶都愿意選擇長期補償安置方式，為移民提供了一個較為穩(wěn)定的收入來源。

(2)銜接新、舊征地補償政策。2010年征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和征地區(qū)綜合地價實施后，沙沱水電站長期補償標準不再區(qū)分水田和旱地，采取統(tǒng)一補償標準，有效做好了新、舊征地補償政策統(tǒng)一，無形中提高了旱地的補償標準；同時，維護移民的合法權(quán)益，調(diào)動了移民選擇長期補償?shù)姆e極性，促進了移民安置工作順利開展。

(3)構(gòu)建長期補償標準調(diào)整機制。按照貴州省移民局《烏江沙沱水電站移民長期補償有關(guān)問題協(xié)商會議紀要》相關(guān)文件要求，每3～5年視其產(chǎn)量產(chǎn)值情況對長期補償標準進行一次評估調(diào)整進行長期補償安置，具體調(diào)整方法設(shè)計單位依據(jù)每個時期各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施長期補償?shù)母孛娣e及對應(yīng)年產(chǎn)值，按照加權(quán)平均的方法測算出統(tǒng)一的補償標準，經(jīng)相關(guān)各方共同認可并報省移民局確認，構(gòu)建起長期補償標準調(diào)整機制，建立起長期補償增長機制。

(4)產(chǎn)生大量農(nóng)村剩余勞動力。選擇長期補償安置后，庫區(qū)將產(chǎn)生大量原從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力剩余，特別是年齡較大無任何生產(chǎn)技能的農(nóng)民，只能賦閑在家；而轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)的移民勞動力，只能從事簡單的體力勞動，存在隱性失業(yè)的隱患，一定程度上會對庫區(qū)社會穩(wěn)定產(chǎn)生影響。

3.2 專項工程實行“返包業(yè)主代建制”

移民安置規(guī)劃報告中的專業(yè)項目、移民安置點基礎(chǔ)設(shè)施等移民工程的建設(shè)是移民搬遷安置工作的重要組成部分。根據(jù)我國現(xiàn)行移民管理體制，移民工程的建設(shè)主體或權(quán)屬單位是縣級政府。而縣級政府及其移民管理部門主要精力用于組織移民搬遷安置和有關(guān)問題的協(xié)調(diào)處理，缺乏工程建設(shè)管理經(jīng)驗，因而組織和管理移民工程建設(shè)進度往往比較緩慢，工程質(zhì)量和安全控制比較困難，可能影響工程建設(shè)的正常推進。

根據(jù)沙沱水電站移民工作面臨異常艱巨的任務(wù)，為加快移民工程建設(shè)進度，確保工程質(zhì)量和安全，貴州省政府對沙沱水電站工程庫區(qū)移民復(fù)建專項工程的建設(shè)進行了機制創(chuàng)新，確立了“地方政府管民生，電站業(yè)主管工程”的工作原則，實施移民復(fù)建專項工程返包業(yè)主代建制。在省移民局支持下，烏江公司積極主動挑起了移民工程建設(shè)的重任，充分發(fā)揮電站業(yè)主在工程建設(shè)中管理經(jīng)驗豐富、技術(shù)設(shè)備先進的優(yōu)勢，按照審定的設(shè)計方案，返包代建了沙沱水電站庫區(qū)共“8橋2路”、3個集鎮(zhèn)和2個中心村安置點新址基礎(chǔ)設(shè)施以及思南縣城防護工程的建設(shè)。

(1)降低移民前期工作協(xié)調(diào)難度。由于移民專業(yè)項目投資由電站業(yè)主承擔，在項目審查時，只要按照條例規(guī)定確定項目的標準和規(guī)模，地方政府和電站業(yè)主均避免了為項目投資概算扯皮現(xiàn)象，避免了一些項目由于投資不足委托不出去的問題，降低了移民前期工作協(xié)調(diào)難度，加快了前期工作進度。

(2)有利于電站建設(shè)和移民項目建設(shè)進度協(xié)調(diào)推進。電站業(yè)主將項目完成工期作為控制工期安排電站建設(shè)進度，避免了許多庫區(qū)專業(yè)項目建設(shè)滯后于電站建設(shè)進度；避免了下閘蓄水時，只好采取臨時應(yīng)急措施或強制搬遷或臨時過渡安置，而可能激發(fā)的庫區(qū)矛盾，影響庫區(qū)社會穩(wěn)定。這減輕了地方政府移民搬遷安置工作的壓力和負擔。

(3)有利于地方政府抓好做實移民搬遷安置工作。由于地方政府作為移民安置實施工作主體、實施主體和責任主體，將較大人力和物力主要傾注在移民搬遷安置工作上。因此，地方政府騰出更多的精力來抓好、做實移民搬遷安置工作，回歸了地方政府和移民部門的職能本位，確保了移民搬遷安置的進度和質(zhì)量。

(4)促進移民安置專項工程順利實施。貴州烏江水電開發(fā)有限責任公司(以下簡稱“烏江公司”)通過組建高效復(fù)建工程管理機構(gòu)，組建了隸屬于沙沱水電站建設(shè)公司的德江移民復(fù)建工程項目部專門負責庫區(qū)德江縣境內(nèi)的移民復(fù)建工程管理。同時，按照業(yè)主負責制、招投標制、工程監(jiān)理制和合同管理制要求，快速建章立制，完善管理流程，加強移民安置專項工程檢查監(jiān)督和現(xiàn)場管理，強化安全和質(zhì)量管理，加強技術(shù)把關(guān)，開展設(shè)計、施工優(yōu)化，構(gòu)建與當?shù)鼗バ呕ブ臋C制，為工程施工創(chuàng)造和諧安定的施工環(huán)境。烏江公司對工程安全、質(zhì)量、進度、投資實行全面管理，充分發(fā)揮了電站業(yè)主在工程管理方面的技術(shù)優(yōu)勢和經(jīng)驗優(yōu)勢；因此移民安置專項工程順利完成，工程的質(zhì)量、安全、進度、投資都得到了有效控制，為沙沱水電站移民安置工作順利實施奠定了堅實的基礎(chǔ)。

(5)項目業(yè)主在項目前期推進、后期竣工移交工作中風險較大。由于運用代建制，移民專項工程組織實施工作由項目管理公司來完成，移民專項工程征占地或房屋拆遷存在不可控風險。過去這些工作往往依靠政府強有力的行政推動，并適時制定相關(guān)政策來保證工作進度，表現(xiàn)的是政府行為；而運用代建制以后，企業(yè)行為往往舉步維艱，工程前期征地拆遷工作存在較大的風險。移民專項工程建成以后對工程質(zhì)量和使用功能缺陷的投訴等情況普遍存在。移民專項工程責任風險不能因為代建而轉(zhuǎn)移，同時在移民專項工程建設(shè)過程中，政府相關(guān)行業(yè)主管部門往往深入?yún)⑴c其中；因此，待竣工驗收或開展移交工作時，當?shù)卣幱谧陨硪?guī)避風險的考慮，往往對工程竣工、移交、維護等工作不積極。

3.3 外遷安置移民后期遺留問題較為突出

在沙沱水電站移民安置工作實施過程中，德江縣少部分移民強烈要求外遷至縣城或中心鎮(zhèn)附近集中安置。因此地方政府根據(jù)該部分移民意愿，在理解移民向往便利、舒適城市生活的基礎(chǔ)上，為順利推進移民安置工作，調(diào)整該部分移民移民安置方案，由原先后靠集中安置調(diào)整到外遷集中安置，分別在德江縣城和煎茶鎮(zhèn)附近分別建設(shè)楠木園安置點和煎茶金三角安置點，分別安置移民232戶964人和262戶1 190人。采取外遷移民安置方式促進移民搬遷安置工作順利開展，外遷移民居住條件、基礎(chǔ)設(shè)施條件等生活條件較搬遷前得到較大改善；但是，外遷安置移民后期遺留問題不容忽視。

(1)移民需經(jīng)歷漫長經(jīng)濟適應(yīng)期。由于沙沱水電站建設(shè)征地影響區(qū)域多屬經(jīng)濟、文化、教育落后貧困地區(qū)，庫區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，庫區(qū)主要以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，農(nóng)業(yè)職能明顯，耕地依存度大，移民多以從事傳統(tǒng)種植業(yè)為主，非農(nóng)就業(yè)率較低，就業(yè)渠道不多，生產(chǎn)技術(shù)水平較落后、文化素質(zhì)較低，經(jīng)濟社會自我發(fā)展能力較弱；同時，由于外遷安置移民生產(chǎn)安置方式均采取以耕地為標準長效補償安置方式，又遠離森林、草地、草坡等自然資源，該部分移民傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植技能無用武之地，特別是生產(chǎn)技能較弱的老弱群體，存在隱性失業(yè)風險；該部分移民也由于集中安置而容易抱團，普遍存在等、靠、要等消極意識。

(2)移民需重建社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。移民從原先熟悉社會環(huán)境外遷至陌生環(huán)境，一定程度上擾亂了移民原有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使社區(qū)關(guān)系分解、裂化、重建、磨合，社會組織和人際關(guān)系的平臺被破壞，親屬關(guān)系淡化。生產(chǎn)生活初期肯定會有不習慣、不適應(yīng)，有的還會感到受歧視、受冷落，甚至感到安全受到威脅，外遷移民與當?shù)鼐用衩苋菀准せ?/p>

4 結(jié) 語

沙沱水電站為促進移民搬遷安置工作順利開展，研究探索“長效逐年補償”的安置方式創(chuàng)新地破解了移民安置難題；移民工程由項目法人代為建設(shè)的“返包代建”方式的推行，則為移民工程的順利實施提供了新思路；同時，外遷安置移民，導致一些遺留問題?？傮w而言，沙沱水電站移民安置工作始終堅持以人為本、關(guān)注民生、心系移民的基本思想，以現(xiàn)行水電法規(guī)和政策為支撐，兼顧了政府、移民、業(yè)主三方的利益，基本上取得了三方都滿意的結(jié)果，贏得了水電工程順利推進與庫區(qū)移民“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的和諧共贏良好局面。