謝 軍 張艷紅

糧食是國家安全和人民生活的物質保障，是社會穩(wěn)定和諧的基礎。河南作為全國糧食大省、全國糧食核心生產區(qū)，在保障國家糧食安全中負有重要責任。本文通過對河南省糧食生產狀況的實地走訪調查，剖析當前制約糧食穩(wěn)定生產的因素，提出建議對策。

一、近年糧食生產基本情況

1.主要糧食平穩(wěn)增長，農民種糧積極性提高。2019年河南糧食總產量為1339億斤，占全國總量的1/10。其中，河南夏糧產量穩(wěn)居全國第一，小麥產量約占全國1/4。近年來，由于中央對糧食生產的高度重視及一系列惠農政策的推出，農業(yè)基礎設施日趨完善，對糧食生產扶持力度進一步加大，主要糧食作物平穩(wěn)增長，農民種糧積極性相對提高。

2.應急保障系統(tǒng)基本形成，糧食市場供應充足。河南省委、省政府一直高度重視糧食應急工作，經過多年努力，全省已經基本建立起布局合理、設施完備、運轉高效、保障有力的糧食應急保障體系。全省確定應急供應糧食企業(yè)2180個、應急加工企業(yè)310個、應急配送中心269個、應急運輸企業(yè)148個。2020年年初，面對新冠肺炎疫情的考驗，做到了全省人民“吃糧買得到”的基本要求，為穩(wěn)定市場、安定民心發(fā)揮了“壓艙石”的作用，有力保障了各地糧食有效供應。

3.生產條件持續(xù)改善，生產能力大幅增強。目前，全省土地流轉率達29%，發(fā)展家庭農場3810個，發(fā)展農民專業(yè)合作組織7萬個，建設高標準農田6320萬畝，先后對30座大中型水庫進行了除險加固，對19個大型灌區(qū)進行了續(xù)建配套和節(jié)水改造，大平原地區(qū)實施了井灌項目，農田有效灌溉面積達7850萬畝。“十一五”期間共改造中低產田885萬畝，農業(yè)機械總動力達11.11億千瓦。

4.連續(xù)5年糧食穩(wěn)產，農村貧困人口部分脫貧。2013年以來，河南省糧食綜合生產能力連續(xù)穩(wěn)定在1100億斤以上，2015年首次跨越1200億斤大關。按照《全國新增千億斤糧食規(guī)劃》要求，河南到2020年增產155億斤糧食這一任務，已經提前5年完成。有糧民心安，連續(xù)5年的糧食穩(wěn)產，也讓河南省部分農村貧困人口摘掉了貧困帽子。據(jù)調查，2013—2019年有577.7萬農村貧困人口穩(wěn)定脫貧，居民人均可支配收入從1.3萬元提高到2萬元；2013—2019年城鎮(zhèn)新增就業(yè)721萬人，新增農村勞動力轉移就業(yè)369萬人。2017年，國家級貧困縣蘭考縣、滑縣通過國家專項評估檢查，正式退出貧困縣，率先“摘帽”。

5.供給側結構性改革取得新進展，依法管糧能力有新提升。圍繞“四優(yōu)四化”發(fā)展戰(zhàn)略，扎實做好優(yōu)質小麥專收專儲，全省收購優(yōu)質小麥16.26億斤，平均收購價每斤1.27元，實現(xiàn)了優(yōu)質優(yōu)價。同時，積極組織省內外企業(yè)開展產銷銜接，全年舉辦政策性糧油交易130次，成交61.2億斤。成功舉辦2019中國鄭州好糧油產銷對接及設備技術博覽會，糧食交易數(shù)量累計167億斤，交易金額超過224億元。依法管糧能力有新提升，加強糧食收購資格審核管理，依法取消、注銷收購資格518家，切實加強了政策性糧食購銷活動和糧食流通監(jiān)督檢查。

二、當前河南糧食生產存在的問題

1.生產成本呈剛性上漲。2019年被調查的463戶農民每畝小麥生產成本為788.73元，較上年的每畝780.7元增長1.03%；每畝小麥的人工成本為357.4元，與上年的296.09元相比，凈增61.31元，增幅高達20.71%。種糧成本持續(xù)上升，糧食生產效益低，農民種糧積極性難以持續(xù)調動。糧食生產收益比棉花、烤煙、蔬菜、水果等經濟作物低，與養(yǎng)殖業(yè)相比差距更大。雖然2003年下半年以來糧食價格普遍大幅上漲，2004年以來國家也陸續(xù)實行了“糧食直補”“良種補貼”“購機補貼”等政策，種糧收入增長較多，但以化肥、農膜、農藥、農用柴油為主的農業(yè)生產資料價格也快速跟進，致使國家給予農民的優(yōu)惠被農業(yè)生產資料價格上漲抵消。此外，種糧不如打工掙錢，農民糧食生產的積極性后勁不足。

2.農業(yè)勞動力短缺，耕地粗放經營。由于人多地少，全省人均耕地僅1.12畝。在有限的耕地上，不僅難以形成規(guī)模效益，而且也制約了現(xiàn)代農業(yè)生產技術的廣泛應用，使土地產出率受到限制。同時，傳統(tǒng)的農業(yè)種植生產周期長、獲益慢，而務工收入效益高、見效快，使得1000多萬有知識、有技術、思維靈活、年富力強的農村青壯年紛紛進入城市或工廠就業(yè)，從事農業(yè)生產活動的大多為老、弱、病、殘，僅能維持簡單耕作，糧食經營粗放，單產降低，效益低下。務農人員逐年減少，勞動力呈現(xiàn)快速下降趨勢，農業(yè)用工越來越貴、越來越難找。農業(yè)勞動力的嚴重短缺勢必影響現(xiàn)代農業(yè)生產的健康發(fā)展。

3.國際國內糧食價格倒掛。由于連續(xù)多年提高糧食最低收購價格，我國主要糧價已高于國際市場價格，出現(xiàn)國際國內價格倒掛現(xiàn)象。如2019年8月，泰國大米到岸價每50公斤為171元，比國內晚秈米批發(fā)價低35元。由于國際糧價低，導致進口糧大增、庫存大增。2019年我國共進口2500億斤糧食，遠遠超過國內的500—600億斤缺口，河南省玉米等農產品出現(xiàn)“賣糧難”情況。一方面糧食連年豐收和進口量增加，庫存飽和；另一方面由于價格倒掛，造成輪庫虧損大，財政壓力重。現(xiàn)在糧食庫存大多壓在國有糧食部門，民間儲備相對較少，僅靠國有糧食部門保障市場供應，成本高、效率低。

4.庫存高企，銷售不暢。2019年河南省夏糧總產量達到710.8億斤，比上年增產15.5億斤，增幅2.2%。夏糧總產量及畝產量均超過2015年的生產水平，再創(chuàng)歷史新高，這為我國糧食安全夯實了基礎。當前河南糧食生產和流通表現(xiàn)為“三高”：產量高、庫存高、進口量高。調查發(fā)現(xiàn)，當前糧食流通環(huán)節(jié)主要存在庫存高企與銷售不暢、價格倒掛問題，表現(xiàn)為玉米、小麥、秈米庫存多、難消化，矛盾比較突出。

5.產量提高，訂單不足。近年來河南省圍繞國家糧食生產核心區(qū)規(guī)劃，建成6369萬畝高標準糧田、總糧食生產能力超過1300億斤糧食生產目標任務，強化糧食安全責任制考核，實現(xiàn)了“糧多倉滿”。國有糧食收儲企業(yè)是糧食儲備、托底收購的主渠道，面臨倉容緊張、庫存壓力大等問題。同時，種糧農民希望國家多一些訂單收購，既可以有穩(wěn)定的銷售價格，又可以拿到訂單補貼。調研發(fā)現(xiàn)，種糧大戶強烈要求國家增加訂單，特別是要增加小麥的訂單量。調研也發(fā)現(xiàn)，由于種植面積和補貼掛鉤，少數(shù)地方工作簡單化，沒有認真核實種糧面積，不管種不種糧，都按承包田畝分配訂單量，這是種糧大戶反映訂單量少的一個主要問題。

6.農業(yè)基礎建設滯后，旱澇保收土地少。一是地力普遍下降。近80%的農田屬開發(fā)難度大、改造周期長、抵御自然災害能力差的中低產田，且部分農田毀壞失修，有機質含量大幅下降。二是水澆地面積少，連續(xù)干旱時保澆面積更少，在大旱面前，真正能發(fā)揮水利效益、旱澇保收的土地不多，“十年九旱，靠天吃飯”依然是制約河南部分地方糧食生產發(fā)展的難題。三是生態(tài)環(huán)境惡化。由于過度使用化肥，土壤結構遭到破壞，板結嚴重，通透性與保水性明顯下降，同時，化學肥料、農藥的濫用也給人民的生命健康帶來危害。

7.土地流轉總量不大，規(guī)?；Z食生產占比小。土地流轉量不能滿足農業(yè)經營業(yè)主的需求：一是部分干部群眾對土地經營權流轉缺乏必要的認識，存在一定的疑慮，擔心流轉不好引發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。二是當前農民的戀土觀念仍比較強，對土地流轉持猶豫心態(tài)，以至于不愿流轉。三是支農惠農政策力度加大導致農民不愿意放棄土地。四是城市化不斷推進，對農民承包地征用政策比較優(yōu)越，農民看到了土地的潛在效益，怕土地流轉后影響政策帶來的收益。五是經營業(yè)主害怕承包經營風險大，不敢大規(guī)模經營和開發(fā)。據(jù)調查，有的地方種糧大戶準備在承包期滿后，縮小種糧規(guī)模退回流轉地，如新野縣種糧大戶從2015年的123戶減少到2019年的64戶。

8.政府持續(xù)加大糧食扶持政策，客觀上造成財政負擔重。近年來，河南不斷加大財政對農業(yè)和糧食的投入，每年扶持糧食生產的資金增幅在20%以上。從2004年起實施最低收購價政策，其后又啟動了臨時收儲備政策。出臺了訂單獎勵、種糧大戶貼息貸款、購買農機具補貼等一系列惠農扶糧政策，并從2016年起推行“三項補貼”政策改革，將良種補貼、種糧直補和農資綜合補貼統(tǒng)一整合為耕地地力保護補貼，在有效保護農民種糧積極性的同時，也導致了財政負擔過重。

三、對策與建議

1.切實加強農業(yè)基礎設施建設。水利是農業(yè)的命脈，要充分利用一切有利條件，從根本上加大農田抗旱能力，使更多耕地擺脫靠天吃飯的困境，為糧食增產、精準扶貧、農民致富增收創(chuàng)造良好條件。一要切實加強農田水利工程建設，調動農民參與水利設施建設的積極性；二要推行滲透、滴灌等節(jié)水農業(yè)，延伸灌溉溝渠；三要搞好廢水利用，擴大水澆地面積。

2.進一步完善糧食生產支持政策。多年來，河南實行的糧食直接補貼政策是調動農民種糧積極性、穩(wěn)定糧食生產、確保糧食安全的一項行之有效措施。要進一步完善耕地地力保護補貼和規(guī)模種糧補貼，調整耕地地力保護補貼的發(fā)放對象為實際種糧的農民，不搞普惠化補貼，保障糧食播種面積。

3.積極探索建立耕地輪作休耕制度。耕地輪作休耕制度既有利于耕地休養(yǎng)生息和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農民收入、減輕財政壓力。建議要確定合理補助標準，因地制宜采取直接發(fā)放現(xiàn)金或折糧實物補助的方式，確保輪作的農戶收益不減少、休耕的農戶收入有保障。

4.合理調整河南省糧食庫存結構。鑒于小麥、玉米易保管、占用資金相對少、輪庫周期相對較長等特點，全省應對糧食庫存結構進行調整。建議在當前東北等地玉米脹庫、價格持續(xù)下跌的情況下，減少玉米儲備，減輕玉米儲備虧損和財政負擔。

5.大力推進糧食供給側結構性改革。糧食屬于國家戰(zhàn)略物資，要積極引導農民調整種植結構，鼓勵農民生產口感好、適銷對路的優(yōu)質糧食，滿足居民對優(yōu)質化、多樣性糧食的需求。

6.發(fā)展糧食加工業(yè)，提高糧食加工轉化率。建議進一步加大對重點農產品加工企業(yè)的扶持力度，提高農產品的國內外市場份額，特別是提高農產品的出口創(chuàng)匯能力。首先，要大力發(fā)展龍頭企業(yè)。其次，要廣泛開展龍頭企業(yè)與購銷企業(yè)的對接雙贏，合理利用糧食資源，促進糧食產銷銜接，降低市場經營風險，努力實現(xiàn)農業(yè)增效、農民增收。

7.控制耕地下降幅度，推進農地合理流轉。要堅決貫徹執(zhí)行《土地管理法》和國務院《基本農田保護條例》，執(zhí)行最嚴格的耕地保護制度，確保省內確定的耕地保有量、永久基本農田面積和糧食生產功能區(qū)面積。

8.創(chuàng)新科技下鄉(xiāng)活動，提高科技信息服務方式。一是增強科技下鄉(xiāng)的針對性。經常性開展農業(yè)技術培訓進田、指導到地活動，面對面輔導、普及農業(yè)技術知識，提高農民科學種田水平。二是推廣科技成果。要把高效農業(yè)、綠色農業(yè)、有機農業(yè)和高產豐收等科技方面的成果傳到農村和農民手里，提高農民的農業(yè)生產綜合技能。三是創(chuàng)新科技信息服務方式。運用大數(shù)據(jù)、云計算構建農業(yè)信息發(fā)布平臺，在提供技術服務同時，還要提供農資服務、市場服務、銷售服務、價格服務等多種服務信息，幫助農民了解、掌握市場變化情況，及時按照市場需求進行結構調整，減輕市場風險，提高農民的市場能力、科技水平。