李正歡 蔡依良 段佳會

(1.天津財經(jīng)大學商學院,天津 300222; 2.華僑大學旅游學院,福建泉州 362021)

0 引 言

國家公園的發(fā)展一直是備受關(guān)注的理論與實踐問題。從理論研究看,早期研究主要集中在生物多樣性保護、社區(qū)管理、生態(tài)系統(tǒng)、發(fā)展模式等方面,2008年以后研究熱點開始轉(zhuǎn)向國家公園中的社區(qū)參與、社區(qū)沖突、游客感知、原住民生計、土地利用、資源利用、政策等方面,整體呈現(xiàn)出從宏觀單一問題研究逐漸向微觀多維度研究發(fā)展的趨勢(肖練練 等,2017)。從實踐看,由于國家公園發(fā)展對社區(qū)原住民一些利益的限制與剝奪,國家公園與社區(qū)之間的沖突成為一種普遍現(xiàn)象。Hough(1988)綜合已有研究,將國家公園與社區(qū)沖突的原因歸納為8個方面:國家公園的制度環(huán)境、國家公園管理機構(gòu)與社區(qū)居民之間缺乏信任、溝通障礙、不同利益相關(guān)者參與所帶來的沖突、擁有政府支持的國家公園與社區(qū)居民之間的權(quán)力差異、風險程度與不確定性、社區(qū)居民和政府達成協(xié)議的條件約束或協(xié)議執(zhí)行過程所產(chǎn)生的問題、各利益相關(guān)者參與的備選方案。因此,很多國家從制度層面出臺了生態(tài)保育政策、土地政策、原住民權(quán)力與生計保障政策、社區(qū)共管參與政策等來緩解沖突,以保障社區(qū)原住民的土地占有權(quán)和資源使用權(quán)(沃里克 等,2014),從而促進國家公園與社區(qū)發(fā)展之間的平衡。已有研究也開始關(guān)注制度對協(xié)調(diào)國家公園與社區(qū)之間利益沖突的管理成效(Watts,2009),但是國家公園與社區(qū)之間的沖突類型與所做出的制度安排并非線性關(guān)系,使得管理成效不僅取決于某一類型沖突與某一類型政策之間的匹配性,也取決于若干種類型的沖突與若干種政策之間的綜合配置效應(yīng)。綜上,本文擬運用定性比較分析(Qualitative Comparative Analysis,QCA)方法來探索國外國家公園管理機構(gòu)與社區(qū)居民之間的利益沖突問題。QCA最早由美國加州大學歐文分校教授查爾斯·C.·拉金提出,該方法通過對一定數(shù)量的案例進行研究,提煉出導致某一社會現(xiàn)象出現(xiàn)的多個原因的組合,分析社會現(xiàn)象之間的因果關(guān)系(里豪克斯 等,2017)。基于國外多個國家公園案例,本文運用QCA方法來研究社區(qū)利益沖突類型與制度安排之間的組合關(guān)系如何影響國家公園制度的管理成效,從中尋找共性的問題和普遍性的規(guī)律,為中國國家公園社區(qū)管理相關(guān)政策的制定與實施提供借鑒。

1 文獻評述與模型構(gòu)建

1.1 社區(qū)利益沖突類型

關(guān)于國家公園管理機構(gòu)與社區(qū)居民之間的利益沖突,國外研究者對此進行過不少數(shù)量的案例研究。例如:波蘭比亞沃維耶扎(Bialowieza)國家公園的管理者考慮到邊界過小影響生態(tài)系統(tǒng)的完整性,故決定擴大公園邊界,但這一決策遭到社區(qū)居民的強烈反對(Niedzialkowski et al.,2014);南非金門高地(Golden Gate Highlands)國家公園為保護生態(tài)系統(tǒng)的完整性和更好地發(fā)展旅游業(yè),決定對公園內(nèi)的社區(qū)居民進行搬遷驅(qū)逐,并限制社區(qū)獲取公園內(nèi)資源(如禁止公園內(nèi)放牧),這項決策引起了公園與社區(qū)之間的沖突(Mukwada et al.,2016);馬來西亞彭亨(Pahang)國家公園的大象和老虎常常在保護區(qū)漫游,破壞當?shù)厣鐓^(qū)的農(nóng)作物和家養(yǎng)牲畜,當?shù)厣鐓^(qū)遭受巨額經(jīng)濟損失卻沒有獲得相應(yīng)補償,由此引發(fā)了社區(qū)的強烈不滿(Daim et al.,2012);南非克魯格(Kruger)國家公園由于把旅游業(yè)與當?shù)厣鐓^(qū)分離,造成了嚴重的經(jīng)濟漏損,使得社區(qū)居民覺得他們并沒有公平享受到國家公園的旅游收益及就業(yè)福利,由此引發(fā)了利益分配沖突(Strickland-Munro et al.,2010)。針對這些沖突,有研究者對沖突類型進行了分類。Peters(1999)根據(jù)國家公園與社區(qū)沖突的三大源頭,即搬遷安置、限制資源利用、影響傳統(tǒng)社會組織和產(chǎn)權(quán)制度,對沖突進行了分類。高燕等(2017)將國家公園與社區(qū)的沖突劃分為公園定界沖突、生態(tài)保育政策沖突和公園開發(fā)利用沖突三類。Soliku等(2018)則將國家公園與社區(qū)的沖突劃分為八類:人與野生動物的沖突、限制進入沖突、農(nóng)業(yè)與土地利用沖突、社區(qū)參與和信息獲取受限沖突、當?shù)厣鐓^(qū)土著的信仰和權(quán)力被公園管理機構(gòu)限制或踐踏沖突、人口驅(qū)逐與搬遷安置沖突、收入分配沖突、國家公園法律政策與社區(qū)利益訴求之間的沖突。

綜合現(xiàn)有文獻與實踐,本文將國家公園管理機構(gòu)與社區(qū)之間的利益沖突歸納為4種類型:土地沖突、資源獲取沖突、利益補償沖突和旅游收益分配沖突。土地沖突主要涉及土地權(quán)屬及土地利用方式問題,包括對公園范圍內(nèi)土地所有權(quán)的變更、使用權(quán)的變更、土地利用方式或強度的限制等方面,這些均與社區(qū)生計息息相關(guān),如處理不當會成為引發(fā)社區(qū)沖突的源頭(Strickland-Munro et al.,2010)。資源獲取沖突是指國家公園通過對社區(qū)居民的禁止和限制,盡可能地減少社區(qū)對國家公園資源的需求壓力,但是如果管理機構(gòu)處理不當,會影響資源依賴型社區(qū)的生計,使得居民采用偷獵、盜伐、放牧、非法占用土地、破壞森林資源等方式進行對抗,進而引發(fā)社區(qū)沖突(楊佳 等,2007)。利益補償沖突是指國家公園為防止高強度人類活動對自然生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生負面影響,通過實施生態(tài)保護政策來改變和限制當?shù)厣鐓^(qū)居民的傳統(tǒng)生存方式和社會文化實踐活動,與此同時,管理機構(gòu)需要對國家公園建設(shè)過程中利益受損的社區(qū)居民進行一定的補償,如確保搬遷安置,提供就業(yè)機會,保障經(jīng)濟福利等。如果利益補償無法彌補社區(qū)居民的利益損失,則會引發(fā)利益補償沖突。旅游收益分配沖突是指國家公園為促進經(jīng)濟發(fā)展與資源保護,在社區(qū)利益得到有效保障的基礎(chǔ)上發(fā)展生態(tài)旅游,在這一過程中受益者需要將旅游收益分配一部分給旅游開發(fā)所依賴的社區(qū),如果社區(qū)居民部分資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和為資源與環(huán)境保護所做出的努力和貢獻無法得到補償,也會引發(fā)沖突(莫延芬,2010)。

1.2 制度

制度被界定為工作規(guī)則的組合,它通常用來決定誰有資格在某個領(lǐng)域制定決策,允許或不允許提供何種信息,應(yīng)該使用何種規(guī)則,遵循何種程序,如何根據(jù)個人的行動給予回報等。所有的規(guī)則都包含著禁止、允許或要求某些行動或結(jié)果的規(guī)定,即人們在選擇采取何種行動時實際使用的、需要監(jiān)督的和強制實施的規(guī)則(奧斯特羅姆,2012)。

沃里克等(2014)將國家公園與社區(qū)的關(guān)系分為4個階段(見表1),通過表1可以看出,國家公園社區(qū)管理過程可概括為“利益沖突—協(xié)商談判—制度安排—實施發(fā)展”。綜合現(xiàn)有文獻,國家公園對社區(qū)所做的制度安排主要包括土地政策、生態(tài)保育政策和社區(qū)參與政策,而這些制度安排的效果可能是積極的,也可能是消極的。印度尼西亞的卡里蒙群島(Karimunjawa)國家公園實施生態(tài)保育政策,引發(fā)了資源獲取沖突,但公園管理機構(gòu)同時向居民提供生態(tài)保育服務(wù),如配備基礎(chǔ)設(shè)施,培訓飼養(yǎng)技能,提供石斑魚苗補助金等,從而有效地緩和了資源獲取沖突(Campbell et al.,2013)。此處制度安排的效果是偏積極的。南非齊齊卡馬(Tsitsikamma)國家公園為保護海洋漁業(yè)資源而實施了嚴格的“no-take”政策,但社區(qū)大部分居民認為自己有權(quán)使用公園的漁業(yè)資源,因而對這一政策極其不滿,產(chǎn)生了強烈的沖突(Faasen et al.,2007)。此處制度安排的效果是消極的。另外,同一國家公園會面對多種類型的沖突,也可能會同時出臺多種政策。馬來西亞彭亨(Pahang)國家公園與社區(qū)之間存在土地沖突與利益補償沖突,公園所實施的社區(qū)參與政策(鼓勵社區(qū)參與和加強社區(qū)自我賦權(quán))有效地緩解了利益補償沖突,但所出臺的土地政策(聯(lián)邦土地開發(fā)局計劃)則加劇了公園與社區(qū)之間的土地沖突(Daim et al.,2012)?？梢?政策對利益沖突的影響并非線性關(guān)系,而沖突類型與政策之間的不同組合會對最終的管理成效產(chǎn)生一個綜合效應(yīng)。因此,本文針對國家公園社區(qū)利益沖突類型、制度安排與管理成效之間的關(guān)系,構(gòu)建出概念模型,如圖1所示。

表1 國家公園與社區(qū)關(guān)系的階段劃分

圖1 國家公園社區(qū)利益沖突類型-制度安排-管理成效關(guān)系的概念模型

2 研究設(shè)計

2.1 研究方法:定性比較分析(QCA)

定性比較分析借助集合論的思想考察復雜社會現(xiàn)象的原因組合及其影響方式,它整合了傳統(tǒng)定量研究和定性研究方法各自的優(yōu)勢,力圖開辟一種混合取向的方法路徑(毛湛文,2016)。定性比較分析同時也是一種多案例的比較分析方法,適用于十幾個至數(shù)百個數(shù)量的樣本,該方法運用布爾代數(shù)規(guī)則識別出特定結(jié)果的充分條件和必要條件,其關(guān)注重點不在于單個解釋變量如何影響被解釋變量,而在于多個不同的解釋變量如何以組合的形式來影響被解釋變量。換言之,通過QCA方法能夠解決的問題是:導致結(jié)果發(fā)生的諸多復雜原因變量存在著哪些排列組合,這些原因變量的組合如何影響最終的結(jié)果,以及哪一種組合起到的作用更大?；谏衔臉?gòu)建的概念模型,本文采用清晰集定性比較分析(csQCA)法作為主要的研究方法,具體步驟包括:構(gòu)建二分數(shù)據(jù)表;構(gòu)造真值表(Truth Table);解決矛盾組態(tài);布爾最小化;結(jié)果解釋(里豪克斯 等,2017)。值得一提的是,QCA最后一步需要根據(jù)布爾最小化結(jié)果“返回案例”,通過了解案例的事實來分析產(chǎn)生結(jié)果的成分與機制(里豪克斯 等,2017)。

2.2 案例選取

相較于常規(guī)的量化研究和質(zhì)性研究,QCA對樣本量和數(shù)據(jù)來源的要求較低(張弛 等,2017)。QCA作為定量研究與定性研究相結(jié)合的產(chǎn)物,突破了數(shù)據(jù)量限制的問題,適用于處理對質(zhì)性研究而言樣本量太大但對量化研究而言樣本量又太小的中間情況。張弛等(2017)對國內(nèi)外使用QCA方法的文獻進行了統(tǒng)計,發(fā)現(xiàn)研究者使用的樣本量從9個到6611個不等,有數(shù)據(jù)來源的92篇文獻中,42篇使用了一手數(shù)據(jù),3篇結(jié)合使用了一手數(shù)據(jù)與二手數(shù)據(jù),其余47篇僅使用了二手數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)來源包括各類數(shù)據(jù)庫、既往研究文獻、檔案等。鑒于國外國家公園一手資料較難獲得,本文也嘗試使用現(xiàn)有研究文獻作為數(shù)據(jù)來源,以題目、摘要或關(guān)鍵詞中含有“national park”(國家公園)、“community”(社區(qū))、“conflict”(沖突)作為檢索條件,分別在Science Direct數(shù)據(jù)庫、Taylor數(shù)據(jù)庫中進行檢索(檢索時間至2018年12月),共獲得相關(guān)案例研究文獻86篇。QCA在案例選擇上有兩個基本要求:一是案例之間要存在某種程度的相似性,即所選擇的案例能夠進行比較;二是案例類型多樣化,核心標準是在最少數(shù)量的案例中實現(xiàn)最大程度的案例間異質(zhì)性,即所選擇的案例要覆蓋盡可能多的條件組合,并同時包含具有“負面”和“正面”的結(jié)果(里豪克斯 等,2017),因此本文對86篇文獻進行了整理和遴選。遴選的標準是:文獻中的國家公園與社區(qū)至少存在一種利益沖突;文獻中的國家公園至少出臺了土地政策、生態(tài)保育政策和社區(qū)參與政策中的一種;從文獻中必須能看出出臺政策對利益沖突管理的正面效應(yīng)或負面效應(yīng)。最終根據(jù)“相似性”與“多樣化”原則,遴選出符合條件的案例46個,地域涵蓋了歐洲、非洲、亞洲、北美洲和南美洲。

3 研究結(jié)果

3.1 構(gòu)建QCA分析的真值表

根據(jù)慣例,中小程度的樣本規(guī)模,原因變量的數(shù)量最好為4～7個(毛湛文,2016)。本文的樣本量為46,符合中小程度的樣本規(guī)模。依據(jù)圖1的概念模型,將“利益沖突類型”和“制度安排”分解為7個原因變量(土地沖突、資源獲取沖突、利益補償沖突、旅游收益分配沖突、土地政策、生態(tài)保育政策、社區(qū)參與政策),符合慣例要求。另外,我們將“管理成效”作為結(jié)果變量。對各變量進行賦值,構(gòu)建二分數(shù)據(jù)表,即將原因變量和結(jié)果變量用二分法表示為1或0,某條件發(fā)生或存在就取值為1,某條件不發(fā)生或不存在則取值為0。變量與賦值說明如表2所示。

表2 變量與賦值說明

將二分數(shù)據(jù)表導入fsQCA 3.0軟件(1)fsQCA 3.0軟件的詳細介紹和使用手冊的下載地址參見:http://www.socsci.uci.edu/～cragin/fsQCA/software.shtml。,形成真值表,具體結(jié)果如表3所示。真值表將46個案例轉(zhuǎn)換成了26個組態(tài),從結(jié)果(管理成效)的值看,14個不同組態(tài)的結(jié)果為1,對應(yīng)的樣本量為29個,12個不同組態(tài)的結(jié)果為0,對應(yīng)的樣本量為17個,沒有出現(xiàn)“無關(guān)結(jié)果的組態(tài)”(即結(jié)果不確定)和“矛盾組態(tài)”(即同一組態(tài)對于一些案例的結(jié)果為0,對其他案例結(jié)果為1),因此可以直接做進一步分析。

那語氣像是剛才什么都沒有發(fā)生似的，我心里七上八下地坐在了萍萍的身邊，然后看著林孟拿著一張白紙和一支筆走過來，他和我們坐在了一起，他對萍萍說：“你做了對不起我的事……”

3.2 QCA計算結(jié)果

3.2.1 單變量必要性分析

單變量必要性分析(Necessary Conditions)可以用來判斷每個原因變量能否作為結(jié)果變量的充分條件或必要條件,即判斷單個原因變量和結(jié)果變量之間關(guān)系的緊密性。在QCA方法中,主要通過一致性指標(Consistency)來進行判斷。當一致性指標大于0.8時,表示該原因變量為結(jié)果變量的充分條件,而當一致性大于0.9時,則說明該原因變量是結(jié)果變量的必要條件。本文的單變量必要性分析結(jié)果如表4所示,可以發(fā)現(xiàn),原因變量“社區(qū)參與政策”的一致性在0.9以上,而其他原因變量的一致性均低于0.8,說明如果單獨看每個原因變量對結(jié)果變量的影響,只有“社區(qū)參與政策”是“管理成效”的必要條件,能較好地解釋結(jié)果變量的發(fā)生。

表3 各案例變量組合的真值表

表4 單變量必要性分析

3.2.2 利益沖突類型與制度安排的組合分析

在fsQCA 3.0軟件中,利用布爾最小化算法對真值表進行最小化。根據(jù)“布爾最簡化”原則,QCA最終要找的是導致結(jié)果發(fā)生的最典型、最精簡、最核心的原因組合。在結(jié)果上,我們選取1和0,使用最小化1組態(tài)(沒有邏輯余項)、最小化1組態(tài)(有邏輯余項)、最小化0組態(tài)(沒有邏輯余項)、最小化0組態(tài)(有邏輯余項)做布爾最簡化,分別代表“管理有效的復雜解”“管理有效的簡單解”“管理無效的復雜解”“管理無效的簡單解”。最小化0組態(tài)(沒有邏輯余項)和最小化0組態(tài)(有邏輯余項)均沒有出現(xiàn)一致性高于0.8的原因組合,說明計算出來的每種原因組合均不是充分條件,不能對管理無效做出充分解釋。最小化1組態(tài)(沒有邏輯余項)和最小化1組態(tài)(有邏輯余項)計算出來的結(jié)果相同,如表5所示,可以發(fā)現(xiàn),46個案例中有6種組合是具有管理成效的,總覆蓋率為0.80,總一致性為0.89。每種組合的一致性均在0.8至1之間,說明每種組合的原因變量都是管理有效的充分條件。其中社區(qū)參與政策出現(xiàn)在4種組合中,且覆蓋率均在0.5至0.8之間,表明社區(qū)參與政策提升管理成效。土地政策出現(xiàn)在3種組合中,但均有“～”符號,表明土地政策抑制管理成效。

表5 利益沖突類型與制度安排的組合

注:*表示并且,～表示此要素不出現(xiàn),總覆蓋率表示必要性水平,總一致性表示充分性水平。

對上述6種組合進行合并,可以得到以下結(jié)果:

管理成效=(旅游收益分配沖突+資源獲取沖突+利益補償沖突)*社區(qū)參與政策+(資源獲取沖突+利益補償沖突)*～土地政策+土地沖突*～土地政策*社區(qū)參與政策(2)表達式中的“+”表示“或”,“*”表示“并”,“～”表示“不出現(xiàn)”。

(1) 組合1:(旅游收益分配沖突+資源獲取沖突+利益補償沖突)*社區(qū)參與政策

該組合表明,當國家公園出現(xiàn)旅游收益分配沖突、資源獲取沖突或利益補償沖突時,社區(qū)參與政策能夠有效地緩解沖突并提升管理成效,對應(yīng)的案例如南非的克魯格國家公園(Strickland-Munro et al.,2010)和金門高地國家公園(Mukwada et al.,2016)、尼泊爾的巴迪亞(Bardia)國家公園(Karki et al.,2015)和奇特旺(Chitwan)國家公園(Dhungana et al.,2016)、印度尼西亞的卡里蒙爪哇(Karimun jawa)國家公園(Gandiwa et al.,2013)、津巴布韋的哥納瑞州(Gonarezhou)國家公園(Mombeshora et al.,2009)、巴基斯坦的德奧賽(Deosai)國家公園(Nawaz et al.,2008)和印度的吉爾(Gir)國家公園(Mukherjee et al.,2004)等。印度的吉爾國家公園為了保護亞洲獅,出臺了野生動物保護法和森林保護法,強制遷出保護區(qū)內(nèi)的居民,且限制他們使用保護區(qū)內(nèi)的自然資源,由此出現(xiàn)了資源獲取沖突與利益補償沖突,國家公園管理機構(gòu)通過實施社區(qū)參與政策,如將當?shù)厣鐓^(qū)納入保護區(qū)管理,由不同村莊的積極人士和森林部門代表共同組建森林保護委員會,制定農(nóng)作物補償和牲畜損失補償計劃等,有效地緩和了沖突(Mukherjee et al.,2004)。

(2) 組合2:(資源獲取沖突+利益補償沖突)*～土地政策

該組合表明,當出現(xiàn)資源獲取沖突或利益補償沖突時,只要不出現(xiàn)土地政策,其他政策都能有效地緩解沖突并提升管理成效,對應(yīng)的典型案例如馬達加斯加的安卡拉凡茲卡(Ankarafantsika)國家公園(Aymoz et al.,2013)和波蘭的比亞沃維耶扎(Biaowieza)國家公園(Niedzialkowski et al.,2014)等。馬達加斯加由于獨特的生物多樣性,其生態(tài)保護工作一直被作為優(yōu)先事項,但由于馬達加斯加超過70%的人口都屬于世界銀行所描述的“極端貧困人口”(World Bank,2004),當?shù)刭Y源成了當?shù)厝说闹饕媮碓?由此引發(fā)了資源獲取沖突。安卡拉凡茲卡國家公園也面臨同樣的困境,該公園出臺了嚴格的土地政策來限制居民對公園資源的獲取,但并沒有為當?shù)鼐用裉峁┫鄳?yīng)的補償或收益分配方案。2000年—2001年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,安卡拉凡茲卡國家公園72.3%的村民無法為家庭提供基本的食物需求,村民只能通過非法采集野生山藥、使用有害和不可持續(xù)的方法捕獵叢林動物等方式來從國家公園獲取資源(Garcia et al.,2003)。為了平衡公園生態(tài)保育與當?shù)卮迕窭嫘枨笾g的沖突關(guān)系,該公園根據(jù)聯(lián)合國教科文組織提出的“生物圈保護區(qū)”戰(zhàn)略,取消了之前嚴格強調(diào)土地保育、限制村民資源獲取的土地政策,制定了分區(qū)管理的生態(tài)保育政策和強調(diào)激勵的“自下而上”的社區(qū)參與政策。新政策不僅有效地緩和了資源獲取沖突,也使村民認識到生態(tài)保護對國家公園發(fā)展的重要性(Aymoz et al.,2013)。

(3) 組合3:土地沖突*～土地政策*社區(qū)參與政策

該組合表明,當出現(xiàn)土地沖突時,只要不出臺土地政策,社區(qū)參與政策就能夠有效地緩解土地沖突并提升管理成效,對應(yīng)的典型案例如希臘的普雷斯湖(Prespes Lakes)國家公園(Trakolis,2001)和貝寧的彭賈里(Pendjari)國家公園(Idrissou et al.,2013)等。希臘的普雷斯湖自1974年被列為國家公園之后,公園與社區(qū)之間的沖突主要表現(xiàn)為土地沖突和資源獲取沖突:第一是公園內(nèi)有些私人農(nóng)業(yè)用地被征用或必須與公園外的國有農(nóng)業(yè)用地交換,引起社區(qū)居民的不滿;第二是由于當?shù)厣鐓^(qū)農(nóng)民使用殺蟲劑和化肥、抽水灌溉、偷獵、非法采伐木材、放牧和捕魚、拆除籬笆、燒毀湖泊中的蘆葦、非法利用國有土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等行為,使得該國家公園出臺了兩項關(guān)于土地和資源的管理計劃來限制社區(qū)居民對國家公園內(nèi)資源的使用,但這兩項管理計劃并未獲得當?shù)厣鐓^(qū)及當?shù)剞r(nóng)業(yè)局、漁業(yè)局等機構(gòu)的同意,使得國家公園與社區(qū)之間的沖突不斷。直到十年后政府才廢止了原來的土地管理計劃,并出臺了新的社區(qū)參與政策,包括經(jīng)濟激勵措施、培訓農(nóng)民使用知識技術(shù)、在未來公園管理計劃中保持社區(qū)與其他機構(gòu)平等的合作伙伴關(guān)系等,使得土地沖突得以緩和(Trakolis,2001)。

4 結(jié)論與討論

由上述分析可知,在國家公園社區(qū)沖突管理中,土地問題最為棘手,而社區(qū)參與政策是國家公園社區(qū)管理的必要條件,能有效緩解國家公園管理機構(gòu)與社區(qū)的利益沖突。

4.1 土地問題在眾多國家公園社區(qū)管理問題中最為棘手

上述組合3顯示,針對土地沖突,有效的緩解路徑是出臺社區(qū)參與政策并且不要出臺相應(yīng)的土地政策,組合2和組合3也顯示出土地政策往往是失靈的。因此,在國家公園的土地管理中,首先需要厘清土地沖突緣由、土地權(quán)屬變化情況、土地管理途徑、土地沖突表現(xiàn)形式。綜合現(xiàn)有文獻來看,可歸納為表6。由表6可知,土地沖突除了出現(xiàn)在土地權(quán)屬改變或土地利用方式改變的情形中,還出現(xiàn)在邊界線沒有明確劃分的地區(qū)。由于公園與社區(qū)的權(quán)力重疊,常常導致競爭性需求、地權(quán)不穩(wěn)定、模棱兩可的政策和法律框架、多重治理等問題(Patel et al.,2013),這些都成為國家公園社區(qū)土地沖突的根源。在國家公園土地管理上,除了要關(guān)注由土地權(quán)屬所引起的直接沖突外,還要特別關(guān)注由土地沖突所引發(fā)的資源獲取沖突、利益補償沖突和旅游收益分配沖突。這主要是因為國家公園大部分都位于社區(qū)原住民的土地上,當?shù)厣鐓^(qū)往往高度依賴自然資源,如通過放牧、狩獵、伐木、捕魚、采摘或其他傳統(tǒng)手段來獲得生計,土地權(quán)屬或土地利用方式的改變使得社區(qū)傳統(tǒng)生計模式被迫改變,從而引發(fā)土地沖突和資源獲取沖突,如果相應(yīng)的利益補償制度或旅游收益分配制度不合理,則很容易引發(fā)新的利益補償沖突或旅游收益分配沖突。

Kalabamu(2019)將土地沖突劃分為微觀、中觀和宏觀3個層次,微觀層次的土地沖突指的是家庭、社區(qū)內(nèi)的私人財產(chǎn)沖突,中觀層次的土地沖突指的是部落和村莊的邊界沖突,宏觀層次的土地沖突指的是土地在私人所有和公共使用之間的沖突。國家公園與社區(qū)的土地沖突一般屬于宏觀層次,需要借助政策和法律干預(yù)。但本文研究結(jié)果也表明土地政策對于緩和國家公園社區(qū)沖突往往是失靈的,因此,針對土地沖突及由土地沖突引致的資源獲取沖突、利益補償沖突和旅游收益分配沖突,單純的土地政策基本都是失效的,可持續(xù)且有效的土地管理需要兼顧土地保護、生態(tài)保育與社區(qū)發(fā)展等多方面。Rahman等(2014)以孟加拉馬度普爾(Madhupur)國家公園為案例來分析政府應(yīng)如何處理土地沖突,政府如果試圖通過頒布法律或使用強制措施來確認土地所有權(quán),將破壞正式機構(gòu)和非正式機構(gòu)之間的信任和互惠關(guān)系,而政府對社區(qū)土地權(quán)力的剝奪也將導致社區(qū)/非正式組織的消極對抗。泰國政府則通過出臺《1998內(nèi)閣解決方案》(1998 Cabinet Solution)來解決國家公園的土地沖突,具體包括土地普查、財產(chǎn)識別、保障居民土地權(quán)力、清楚劃分保護區(qū)邊界、保障居民生計來源等方案(Phromma et al.,2019)。而美國作為“國家公園的發(fā)明者”,在建設(shè)國家公園的過程中較早意識到土地之于國家公園體系建設(shè)的重要性,其在用地配額、土地征收經(jīng)費、原住民補償與安置等方面采取的具體措施均值得借鑒(郭萍 等,2015)。

表6 國家公園土地沖突類型及特征

4.2 可持續(xù)的社區(qū)參與政策是緩解國家公園社區(qū)沖突的有效途徑

國家公園建設(shè)過程中除了有“地”的約束,還有“人”的約束(蘇楊 等,2018)。早期國家公園管理機構(gòu)傾向于用法律手段來保護國家公園的土地及那些對土地依賴的生境與物種,但卻常常忽略依賴土地生存的原住民。原住民的土地利用實踐和文化知識保障了生物的多樣性,但國家公園的發(fā)展卻常常需要原住民為國家公園的生態(tài)保育和旅游開發(fā)讓道,很少讓原住民從中獲益(Colchester,2003)。因此,自20世紀80年代以來,越來越多的國際組織與國家主張應(yīng)該在法理上維護社區(qū)原住民對國家公園土地的所有權(quán)或占有權(quán)、自然資源的使用權(quán)(Zeppel,2007),鼓勵社區(qū)參與共管國家公園。國際自然保護聯(lián)盟(IUCN)從2000年開始制定工作指南,重點關(guān)注原住民在法律上的土地權(quán)力保障、社區(qū)共管的保護區(qū)政策、社區(qū)保育與資源管理等。2002年的可持續(xù)發(fā)展世界峰會及2003年在南非德班(Durban)舉辦的第五屆世界公園大會都包含了有關(guān)原住民權(quán)力、國家公園生物多樣性保育的解決方案的議題,并產(chǎn)生了《德班倡議與行動計劃》(Durban Accord and Action Plan),認可了原住民權(quán)力(Brosius,2004)。2007年聯(lián)合國批準了《原住民權(quán)力宣言》,連同各國政府針對原住民的賦權(quán),共同推進了社區(qū)參與國家公園建設(shè)的過程(沃里克 等,2014),并開始關(guān)注社區(qū)居民分享國家公園的成果和長遠收益。

關(guān)于社區(qū)參與政策的具體內(nèi)容,Soliku等(2018)總結(jié)主要有增加社區(qū)參與、與社區(qū)協(xié)同管理、社區(qū)公共教育、給予社區(qū)居民獎勵、學習社區(qū)土著知識、調(diào)整政策和法律以適用于當?shù)厣鐓^(qū)并加強治安和警戒等方面。在增加社區(qū)參與方面,Watts等(2009)對南非國家公園周圍社區(qū)進行調(diào)查后發(fā)現(xiàn),為社區(qū)創(chuàng)造更多的就業(yè)機會、讓社區(qū)參與決策將使社區(qū)放棄非法獲取公園的資源。國家公園管理的重點不應(yīng)僅僅是改變?nèi)藗儗ΡＷo的態(tài)度,更要為社區(qū)居民提供切實可行的生計替代方案。Aymoz等(2013)則認為應(yīng)該使居民充分了解公園各個分區(qū)的重要性,重新劃分區(qū)域,使用更新、更先進的農(nóng)業(yè)技術(shù),為農(nóng)民提供更多設(shè)備,只有在保護資源的同時讓社區(qū)居民獲益,才能改變社區(qū)居民對國家公園保護項目的態(tài)度,進而積極參與到國家公園的建設(shè)中。在協(xié)同管理方面,Sembiring等(2010)認為可以通過與當?shù)厣鐓^(qū)建立合作關(guān)系、向當?shù)卣蜕鐓^(qū)提供信息咨詢服務(wù)等協(xié)同管理方式來解決國家公園社區(qū)沖突。烏干達埃爾貢山(Mount Elgon)國家公園則通過擬定協(xié)作資源管理協(xié)議來改善社區(qū)與國家公園的關(guān)系,協(xié)議賦予了社區(qū)利用公園資源的特殊權(quán)力,如可進行采集藥用植物、竹筍或養(yǎng)蜂等特定活動,但這一協(xié)議是在社區(qū)對資源依賴程度不高、與管理機構(gòu)沖突程度較低的情況下簽訂的(Nakakaawa et al.,2015)。哥斯達黎加卡烏伊塔(Cahuita)國家公園也由社區(qū)和國家共同管理,從集中的、自上而下的自然資源管理政策轉(zhuǎn)向分散的、民主化的政策,讓當?shù)厣鐓^(qū)參與保護區(qū)決策,削減政府工作人員,使國家公園的主要受益人是當?shù)厣鐓^(qū),由此實現(xiàn)了與社區(qū)從沖突到合作的關(guān)系轉(zhuǎn)變(Weitzner,2000)。委內(nèi)瑞拉非政府組織則使用伙伴關(guān)系協(xié)議來解決卡奈依馬(Canaima)國家公園與社區(qū)之間的沖突,認為沖突并不一定源于資源使用的矛盾或利益的相悖,也有可能源自管理機構(gòu)與社區(qū)之間的溝通障礙,因此需加強國家公園管理機構(gòu)與社區(qū)之間的溝通協(xié)商(Rodríguez,1998)。在社區(qū)公共教育方面,Infield等(2001)以烏干達的姆布羅湖(Lake Mbur)國家公園為案例,發(fā)現(xiàn)其通過一個社區(qū)保護項目來減緩社區(qū)與國家公園間的沖突,具體措施包括加強社區(qū)間的溝通,為當?shù)貙W校和社區(qū)居民安排野生動物保護課程,減少社區(qū)居民的作物損失,開放部分資源采集權(quán)等。在學習社區(qū)土著知識方面,Phromma等(2019)通過總結(jié)泰國經(jīng)驗發(fā)現(xiàn),當社區(qū)居民依靠國家公園來維持生計時,即使利用法律手段也難以規(guī)范居民違法獲取資源的行為,可嘗試利用社區(qū)(community-based)傳統(tǒng)文化和宗教信仰來進行森林管理活動,如泰國的森林管理機構(gòu)與當?shù)刈诮探M織合作,為樹木綁上黃絲帶,寓意神圣而不可侵犯,村民們因此自發(fā)地參與到國家公園的森林保護之中。同時,也有研究者提出國家公園中的社區(qū)參與應(yīng)該因地制宜,Shova等(2011)針對社區(qū)非法采集國家公園內(nèi)的資源提出了一些解決思路,他們認為社區(qū)不是同質(zhì)的,在地理上具有不同的需求,“一刀切”的方法不足以滿足社區(qū)需求和最大限度地減少非法資源的獲取,因此需適當調(diào)整政策、法律和管理手段以適用于當?shù)厣鐓^(qū)情況。Soliku等(2018)對比發(fā)達國家和發(fā)展中國家的公園-社區(qū)沖突類型、原因和管理戰(zhàn)略的差異后發(fā)現(xiàn),對于發(fā)展中國家的社區(qū)應(yīng)提供經(jīng)濟激勵措施以幫助社區(qū)居民維持生計,而不應(yīng)采取威懾、警告等方式,以避免沖突升級,對于發(fā)達國家的社區(qū)則應(yīng)鼓勵社區(qū)居民參與公園管理,以滿足居民的情感需求。

本文通過對國外46個國家公園案例的QCA分析,試圖發(fā)現(xiàn)國家公園與社區(qū)的利益沖突與制度安排之間的有效組合關(guān)系。研究表明,國家公園與社區(qū)之間的利益沖突類型與相應(yīng)的制度安排之間為非線性關(guān)系,制度的管理成效不僅取決于某一類型沖突與某一類型政策之間的匹配性,也取決于若干種類型的沖突與若干種政策之間的綜合配置效應(yīng)。盡管不同國家的國情不同,但國家公園社區(qū)管理中仍然可以解析出相似的路徑。土地問題在眾多國家公園社區(qū)管理問題中最為棘手,單一的土地政策對于解決土地沖突往往是失靈的,需要兼顧土地保護、生態(tài)保育與社區(qū)發(fā)展多方面內(nèi)容。而可持續(xù)的社區(qū)參與政策是緩解國家社區(qū)沖突的有效途徑。因此,國家公園的社區(qū)管理首先需要因地制宜地分析利益沖突產(chǎn)生的制度環(huán)境,解析利益沖突與政策之間的組合關(guān)系,從單一平行的政策運用向統(tǒng)籌運營的機制轉(zhuǎn)變,綜合制定一個關(guān)涉土地政策、生態(tài)保育政策、社區(qū)參與政策和可持續(xù)生計的資源管理體制。出于獲取國外國家公園管理實踐案例一手資料的難度,本文選擇現(xiàn)有國家公園案例研究文獻作為資料來源具有明顯的研究局限性,但作為一項探索性研究,利用QCA方法來發(fā)現(xiàn)各國國家公園社區(qū)管理中的共性問題和普遍規(guī)律,也能為我國國家公園體制的建立提供借鑒。