蔡海龍

當(dāng)前的基礎(chǔ)教育正面臨著前所未有的質(zhì)疑和批評(píng)。在以應(yīng)試和升學(xué)作為核心目標(biāo)的規(guī)則之下，不同學(xué)校之間展開(kāi)了激烈的競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)生了巨大的牽引效應(yīng)。家庭的文化資本、社會(huì)的教育資源等外在于學(xué)校的力量紛紛被卷入其中，并進(jìn)一步成為這種競(jìng)爭(zhēng)助力。不僅使所有學(xué)校都朝同質(zhì)化的方向發(fā)展，喪失內(nèi)在的辦學(xué)活力，更嚴(yán)重的是它裹挾了家庭、個(gè)人的利益，轉(zhuǎn)移了人們對(duì)于教育問(wèn)題的集中關(guān)注，使得教育發(fā)展偏離了正確方向。近日，教育部等八部門(mén)印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），抓住了基礎(chǔ)教育體制改革的核心問(wèn)題，回應(yīng)新時(shí)代人們對(duì)于更加優(yōu)質(zhì)和個(gè)性化教育的訴求，對(duì)基礎(chǔ)教育回歸正確的發(fā)展方向具有重要意義。從《意見(jiàn)》確立的政策目標(biāo)出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的實(shí)際情況，可以發(fā)現(xiàn)，真正意義上增強(qiáng)學(xué)校活力還面臨一些制度性的障礙，需要進(jìn)一步深化學(xué)校治理。

調(diào)整優(yōu)化政府職能，切實(shí)保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)

我國(guó)傳統(tǒng)的學(xué)校管理模式是以政府機(jī)構(gòu)為參照建立起來(lái)的，具有非常鮮明的行政化特點(diǎn)。在這種模式下，學(xué)校往往被視為政府機(jī)關(guān)的附屬物，缺少獨(dú)立的法律地位和辦學(xué)自主權(quán)。這種模式雖然有利于管理上的整齊劃一和規(guī)范辦學(xué)，但同時(shí)也造成了學(xué)校對(duì)政府的依賴(lài)。改革開(kāi)放以來(lái)，在政府簡(jiǎn)政放權(quán)和擴(kuò)大學(xué)校自主權(quán)的過(guò)程中，學(xué)校逐漸獲得了部分自主辦學(xué)權(quán)，但這些權(quán)利的行使往往會(huì)因改革的不徹底性或者政府的重新規(guī)制，而在實(shí)際上處于一種尷尬的狀態(tài)。反映到政府與學(xué)校關(guān)系上，就會(huì)出現(xiàn)政府的管理權(quán)力與學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)利之間交叉重疊的情況。一方面，政府自賦權(quán)力的情況還經(jīng)常出現(xiàn)。另一方面，政府權(quán)力越位、缺位或不到位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這不僅影響學(xué)校獨(dú)立法人地位的享有和辦學(xué)自主權(quán)的行使，還有可能誘發(fā)某些學(xué)校利用制度缺失刻意逃避政府監(jiān)管，放棄追求公益目標(biāo)等腐敗問(wèn)題。要真正激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，必須從政府自身的改革入手，通過(guò)重新定位政府的角色，調(diào)整和優(yōu)化政府職能，切實(shí)保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。

調(diào)整和優(yōu)化政府職能，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，首先要明確政府在發(fā)展和管理教育中的角色和定位。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下，一般認(rèn)為政府的功能應(yīng)當(dāng)主要集中在解決市場(chǎng)失靈和促進(jìn)社會(huì)公平兩個(gè)基本方面。在教育領(lǐng)域，政府的功能主要體現(xiàn)為：供給教育經(jīng)費(fèi)，舉辦各級(jí)各類(lèi)學(xué)校并促進(jìn)教育機(jī)會(huì)的公平分配;加強(qiáng)政策和立法，保證學(xué)校教育機(jī)構(gòu)的自主辦學(xué)地位;建立教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化教育督導(dǎo)和宏觀調(diào)控;培養(yǎng)師資并建立教師專(zhuān)業(yè)化管理的機(jī)制;鼓勵(lì)各種社會(huì)力量參與辦學(xué)等。對(duì)于學(xué)校內(nèi)部的教學(xué)管理等具體事務(wù)，不是政府履職的主要目標(biāo)。

落實(shí)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，還需切實(shí)推行政校分開(kāi)、管辦分離，實(shí)現(xiàn)政府依法行政、學(xué)校依法辦學(xué)。根據(jù)法治政府的基本原則，教育行政部門(mén)和其他政府部門(mén)要嚴(yán)格依法行政，按照法律規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限與程序?qū)W(xué)校進(jìn)行管理，規(guī)范行政權(quán)力的行使;應(yīng)當(dāng)切實(shí)轉(zhuǎn)變管理學(xué)校的方式、手段，從具體的行政管理轉(zhuǎn)向依法監(jiān)管、提供服務(wù);應(yīng)當(dāng)自覺(jué)落實(shí)和尊重學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，減少過(guò)多、過(guò)細(xì)的直接管理活動(dòng)。對(duì)歸屬于學(xué)校法人權(quán)限范圍的辦學(xué)和管理的具體事務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)“應(yīng)放盡放”的原則將原本屬于學(xué)校的權(quán)力全部下放。

簡(jiǎn)政放權(quán)并不意味著政府卸責(zé)或撒手不管。在放權(quán)的同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)與責(zé)任意識(shí)，切實(shí)履行調(diào)控和監(jiān)督責(zé)任，確保質(zhì)量和公平。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的基礎(chǔ)性職能是促進(jìn)社會(huì)公平和解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題。在效率和公平之間，追求效率的目標(biāo)更多的是依靠市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)，政府對(duì)于市場(chǎng)的責(zé)任主要是解決市場(chǎng)失靈所帶來(lái)的問(wèn)題。面對(duì)社會(huì)普遍關(guān)心的社會(huì)公平和教育公平問(wèn)題，政府應(yīng)自覺(jué)地把追求教育領(lǐng)域的社會(huì)公平和教育領(lǐng)域的公共利益作為予以?xún)?yōu)先保障的基礎(chǔ)性責(zé)任。為推進(jìn)教育均衡發(fā)展和實(shí)現(xiàn)教育公平，應(yīng)通過(guò)立法和相關(guān)制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化政府的教育統(tǒng)籌能力，通過(guò)推動(dòng)校長(zhǎng)和教師流動(dòng)、探索集團(tuán)化辦學(xué)機(jī)制等教育資源的再分配機(jī)制，確保人人享有平等的受教育權(quán)。

堅(jiān)持和完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，充分發(fā)揮校長(zhǎng)的核心作用

校長(zhǎng)是一所學(xué)校的靈魂，校長(zhǎng)的辦學(xué)理念、業(yè)務(wù)水平、道德品質(zhì)決定一所學(xué)校的興衰成敗。校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施，為中小學(xué)校的治理注入了強(qiáng)大動(dòng)力，為教育家辦學(xué)提供了自由的制度空間，是經(jīng)過(guò)歷史檢驗(yàn)，適應(yīng)我國(guó)國(guó)情和中小學(xué)校辦學(xué)特點(diǎn)的學(xué)校管理制度。改革開(kāi)放以來(lái)，盡管社會(huì)形勢(shì)發(fā)生了一些新的變化，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制仍然表現(xiàn)出強(qiáng)大的適應(yīng)性和生命力。但是，如果將學(xué)校發(fā)展的責(zé)任過(guò)多地托付于校長(zhǎng)個(gè)人，難免會(huì)出現(xiàn)一些負(fù)面的問(wèn)題，在某些時(shí)候甚至?xí)蔀橐种茖W(xué)校活力的關(guān)鍵性因素。由于實(shí)施校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)的個(gè)人權(quán)力有可能得到極大地提升，學(xué)校內(nèi)部有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、教學(xué)管理、課程安排、后勤財(cái)務(wù)管理等事項(xiàng)有可能陷入依賴(lài)個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和主觀判斷而非成文制度的困境。在一些學(xué)校，由于制度建設(shè)的重要性未能引起足夠的重視，學(xué)校決策未能遵循民主和公開(kāi)的程序，致使校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制被異化為個(gè)人意志的實(shí)現(xiàn)和表達(dá)工具，未能充分尊重和反映教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等不同主體的差異性利益訴求。這些問(wèn)題都需要通過(guò)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的完善來(lái)解決。

對(duì)于任何正式的社會(huì)組織而言，真正的活力不是源于個(gè)人而是源于制度。構(gòu)建政府與學(xué)校的新型關(guān)系，要將校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的落實(shí)作為一個(gè)基本的價(jià)值目標(biāo)，通過(guò)立法和正式制度就校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行確認(rèn)和保障，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能賦予校長(zhǎng)在教育教學(xué)、人事調(diào)配、經(jīng)費(fèi)管理方面享有充分的自主權(quán)力。在完善學(xué)校內(nèi)部治理體系的過(guò)程中，應(yīng)以學(xué)校章程的形式明確校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在現(xiàn)代學(xué)校制度中的核心地位，通過(guò)完備的校內(nèi)制度設(shè)計(jì)確保校長(zhǎng)的權(quán)力能夠確切地施行。

堅(jiān)持和完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，還需要通過(guò)相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)規(guī)范校長(zhǎng)權(quán)力的行使，使校長(zhǎng)權(quán)力的運(yùn)行遵循民主和法治的基本原則。從實(shí)踐來(lái)看，黨的領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)和教師民主參與是中小學(xué)校治理結(jié)構(gòu)中最為重要的三種制度安排。堅(jiān)持和完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制首先需要正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)和教職工民主參與之間的相互關(guān)系。為了充分發(fā)揮校長(zhǎng)的辦學(xué)領(lǐng)導(dǎo)作用，在深化學(xué)校治理的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府的政策供給功能，通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)化的指導(dǎo)性意見(jiàn)，就這三種最為基本的制度安排的相互關(guān)系作出明確的界定。為保證校長(zhǎng)職權(quán)的規(guī)范行使，還需推動(dòng)學(xué)校重大問(wèn)題決策程序規(guī)范化。在授予校長(zhǎng)權(quán)力的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)明確的制度規(guī)范就學(xué)校重大問(wèn)題的內(nèi)容和范圍、決策機(jī)制和決策程序提出規(guī)定，形成一套既能發(fā)揮校長(zhǎng)作為學(xué)校的管理者全面負(fù)責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作，又能充分尊重基層教職員工地位和民主權(quán)利的制度安排。

增強(qiáng)民主參與和社會(huì)監(jiān)督，提升學(xué)校治理整體水平

校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制并不意味著校長(zhǎng)獨(dú)大。從建立現(xiàn)代學(xué)校制度的要求來(lái)說(shuō)，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制應(yīng)當(dāng)是一套由校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)、黨組織保證監(jiān)督和教職工民主管理三位一體的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)制度，是一種有利于學(xué)校自主辦學(xué)的制度安排。激發(fā)學(xué)?；盍Γ纫l(fā)揮校長(zhǎng)在學(xué)校治理中的核心作用，還應(yīng)建立健全有利于民主參與和社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)學(xué)校治理水平的整體提升。

教職工代表大會(huì)是教職工依法參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式，是完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的必然要求。教職工代表大會(huì)制度能否得到落實(shí)，直接關(guān)系到教師作為學(xué)校成員的主人翁精神，也影響教師在教育教學(xué)和學(xué)校管理中能否積極投入和熱情參與的關(guān)鍵性因素。要在學(xué)校內(nèi)部形成生生不息的活力源泉，必須真正落實(shí)和完善教職工代表大會(huì)制度。學(xué)校應(yīng)充分發(fā)揮教職工代表大會(huì)作為教職工參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的主渠道作用。確認(rèn)教職工代表大會(huì)在學(xué)校治理體系中的地位和職權(quán)。各中小學(xué)校應(yīng)以學(xué)校《章程》的形式，明確規(guī)定教職工代表大會(huì)依法行使聽(tīng)取學(xué)校重大事項(xiàng)和重大問(wèn)題決策方案、學(xué)校各類(lèi)工作報(bào)告并提出意見(jiàn)和建議的權(quán)利。特別是對(duì)于廣大教師普遍關(guān)心的，如學(xué)校專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘辦法、收入分配方案等與教職工切身利益相關(guān)的制度、事務(wù)，要經(jīng)教職工代表大會(huì)審議通過(guò)，對(duì)于涉及學(xué)校發(fā)展的重大事項(xiàng)要提交教職工代表大會(huì)討論。其次，為了保證教職工代表大會(huì)能夠真正代表教師利益，還應(yīng)當(dāng)詳細(xì)規(guī)定教職工代表大會(huì)代表的產(chǎn)生規(guī)則，如教代會(huì)代表的資格條件、名額構(gòu)成、產(chǎn)生規(guī)則和具體步驟等，以保證普通教師代表的多數(shù)比例。應(yīng)當(dāng)保障教職工代表大會(huì)代表發(fā)表意見(jiàn)和建議、進(jìn)行咨詢(xún)和監(jiān)督、提出申訴和控告等權(quán)利。為了確保教職工代表大會(huì)制度的運(yùn)行，教育行政部門(mén)可以積極發(fā)揮制度供給的功能，對(duì)學(xué)校教職工代表大會(huì)的組織規(guī)則和議事規(guī)則、教職工代表大會(huì)的定期會(huì)議制度和選舉表決制度等做出普遍性的要求。各中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立教職工代表大會(huì)的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，并為其開(kāi)展工作提供必要的工作條件和經(jīng)費(fèi)保障。

增強(qiáng)學(xué)校與社會(huì)的聯(lián)系，擴(kuò)大社會(huì)對(duì)學(xué)校辦學(xué)和管理的參與。各級(jí)各類(lèi)學(xué)校要積極探索擴(kuò)大社會(huì)參與學(xué)校辦學(xué)與管理的渠道與方式。中小學(xué)要加強(qiáng)與所在社區(qū)的合作，積極開(kāi)展社區(qū)服務(wù)，創(chuàng)造條件開(kāi)放教育資源和公共設(shè)施，參與社區(qū)建設(shè)，完善與社區(qū)、有關(guān)企事業(yè)組織合作共建的體制機(jī)制。教育行政部門(mén)應(yīng)充分發(fā)揮其立法規(guī)劃政策引導(dǎo)職能，大力培育專(zhuān)業(yè)化社會(huì)中介組織，發(fā)揮其在課程教學(xué)和質(zhì)量評(píng)估中的監(jiān)督作用。在擴(kuò)大社會(huì)參與的過(guò)程中，要特別注意建立和完善中小學(xué)家長(zhǎng)委員會(huì)制度，引導(dǎo)社區(qū)和有關(guān)專(zhuān)業(yè)人士參與學(xué)校管理和監(jiān)督。在深化學(xué)校治理的過(guò)程中，應(yīng)以正式制度規(guī)范家長(zhǎng)委員會(huì)的地位、職能和權(quán)責(zé)，明確家長(zhǎng)委員會(huì)承擔(dān)支持教育教學(xué)工作，參與和監(jiān)督學(xué)校管理，促進(jìn)學(xué)校與家庭溝通、合作等職責(zé)。應(yīng)當(dāng)明確家長(zhǎng)委員會(huì)的組織和運(yùn)行規(guī)則，采取有力措施，不斷擴(kuò)大家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)和管理行為的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。學(xué)校應(yīng)當(dāng)提供必要條件，保障家長(zhǎng)委員會(huì)對(duì)學(xué)校、教師的教育教學(xué)、管理活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，提出意見(jiàn)和建議;應(yīng)當(dāng)定期與家長(zhǎng)委員會(huì)成員進(jìn)行溝通，聽(tīng)取意見(jiàn)。學(xué)校實(shí)施直接涉及學(xué)生個(gè)體利益的活動(dòng)，一般應(yīng)由學(xué)校或者教師提出建議和選擇方案，并作出相應(yīng)說(shuō)明，提交家長(zhǎng)委員會(huì)討論，由家長(zhǎng)自主選擇、作出決定。

活力源于制度，激發(fā)中小學(xué)校的辦學(xué)活力，要求各學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)要素基本完備，學(xué)校辦學(xué)理念、辦學(xué)特色清晰;要求學(xué)校依法治校、民主管理和自主發(fā)展制度體系趨于完善;要求形成政府加強(qiáng)統(tǒng)籌、宏觀管理、依法行政，學(xué)校依法按章辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的治理體系。激發(fā)學(xué)校活力，需不斷深化學(xué)校治理。