蔡全玲 周冬霞 詹書(shū)航

摘要：隨著“全面二孩”政策的落地，國(guó)家大力推動(dòng)3歲以下嬰幼兒機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)，各部委的相關(guān)規(guī)定也不斷出臺(tái)。鑒于不同類型城市的機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)發(fā)展差異較大，文章以湖北省109家3歲以下嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)不同類型城市嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r及存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入地分析。整體來(lái)看，機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)供給不足，尤其是居民所期待的普惠性照護(hù)機(jī)構(gòu)供需缺口大;現(xiàn)有機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)模式單一，難以滿足家長(zhǎng)的多樣化需求。從業(yè)人員資質(zhì)普遍偏低，相關(guān)執(zhí)業(yè)資格亂象叢生，機(jī)構(gòu)留不住專業(yè)人才。在照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量快速增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，應(yīng)著力加大對(duì)普惠性照護(hù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和支持，提高相關(guān)從業(yè)人員待遇，完善中小城市照護(hù)機(jī)構(gòu)服務(wù)體系。

關(guān)鍵詞：3歲以下嬰幼兒;照護(hù)機(jī)構(gòu);普惠性服務(wù)

中圖分類號(hào)：C924.21 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ?文章編號(hào)：1672-0768（2020）04-0088-09

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

人生百年，立于幼學(xué)。3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，關(guān)乎嬰幼兒健康成長(zhǎng)，更關(guān)乎舉國(guó)人民對(duì)“幼有所育”的熱切期盼。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中也指出，增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的，必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會(huì)公平正義，在幼有所育上不斷取得新進(jìn)展[1]。

建國(guó)初期，毛主席提出“婦女能頂半邊天”的口號(hào)，婦女勞動(dòng)參與率快速提升，全國(guó)城鄉(xiāng)掀起了創(chuàng)辦托兒所和農(nóng)忙托兒組織的浪潮[2]，建立了較完善的福利性托育服務(wù)體系。1971年國(guó)家開(kāi)始推行計(jì)劃生育政策，1982年確立為我國(guó)的基本國(guó)策。三十多年來(lái)生育政策的嚴(yán)控，使得我國(guó)對(duì)于托育服務(wù)的需求逐步減少。隨著改革開(kāi)放，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的主體地位逐步被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所代替，普惠福利性的托育服務(wù)體系消失殆盡。近年來(lái)，隨著人口老齡化日趨嚴(yán)重、人口紅利逐漸下降等問(wèn)題的出現(xiàn)，從2013年開(kāi)始我國(guó)逐步實(shí)施“二孩”政策，然而實(shí)際情況是，除了2016年由于生育堆積帶來(lái)出生人口的短暫小幅度上升外，其他年份出生人口在逐年下降。生育意愿不高、二胎生育率低、總和生育率低于世界平均水平，這些現(xiàn)象背后，除了經(jīng)濟(jì)壓力大，育齡人口比例等直觀原因之外，還有嬰兒缺乏照護(hù)資源、年輕女性擔(dān)心因?yàn)樯绊懽约旱穆殬I(yè)發(fā)展、多生孩子會(huì)影響自己的生活質(zhì)量。甚至后面幾個(gè)因素的影響更大。在此背景下，國(guó)家為鼓勵(lì)生育，支持家庭發(fā)展，推出了3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策。

2019年被譽(yù)為是新時(shí)代背景下中國(guó)嬰幼兒照護(hù)發(fā)展的元年⑴。我國(guó)自1950年至2016年，以3歲為分界點(diǎn)明確劃分了托兒所和幼兒園的界限，其后逐步在工作條例、衛(wèi)生保健制度和建筑設(shè)計(jì)規(guī)范等方面規(guī)范了托兒所的相關(guān)制度，同時(shí)也完成了主管部門(mén)由教育部到衛(wèi)生部的轉(zhuǎn)變。2019年初，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》[3]為照護(hù)服務(wù)做出頂層設(shè)計(jì)。2019年3月，國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部組織有關(guān)專家頒布了《關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)員等16個(gè)國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)》[4]，其中包括保育員和育嬰員，規(guī)范了從業(yè)人員的準(zhǔn)入機(jī)制，引導(dǎo)了職業(yè)教育培訓(xùn)方向。2019年10月，國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部局部修訂了《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》[5]，特增加了關(guān)于3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)建筑的相關(guān)規(guī)定。同月，國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布了《嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）》[6]，為嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)提供了指導(dǎo)依據(jù)。2019年已然成為我國(guó)嬰幼兒托育事業(yè)發(fā)展的新起點(diǎn)。

我們借助超星發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)輔助分析系統(tǒng)，通過(guò)對(duì)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行文獻(xiàn)篩選和分析，自2016年“全面二孩”政策落地，2017年以來(lái)相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量快速增長(zhǎng)。目前，學(xué)界對(duì)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的研究主要從四個(gè)方面展開(kāi)。一是對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的介紹，典型福利國(guó)家的照護(hù)政策已日趨完善[7]，引入質(zhì)量評(píng)估體系[8]或是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，促使托育機(jī)構(gòu)在“事前、事中和事后”都得到嚴(yán)格的控制，并形成“動(dòng)態(tài)化”的淘汰機(jī)制。二是對(duì)我國(guó)照護(hù)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀研究，有利用全國(guó)十城市和四省市需求和供給抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行照護(hù)服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r的研究[9]，也有針對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)照護(hù)服務(wù)現(xiàn)狀的介紹分析：南京從2011年開(kāi)始逐步形成了“計(jì)生主管、聯(lián)席審查、市場(chǎng)運(yùn)作、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的南京模式[10];上海2018年率先出臺(tái)全國(guó)首個(gè)照護(hù)服務(wù)地方規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)[11];南昌[12]、大連[13]照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍存在數(shù)量相對(duì)不足、從業(yè)人員魚(yú)龍混雜的問(wèn)題。三是對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)市場(chǎng)的理論分析和宏觀構(gòu)想，認(rèn)為目前中國(guó)托育服務(wù)要發(fā)展普惠而有質(zhì)量的學(xué)前教育[14]必須依托“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體、社會(huì)參與、家庭補(bǔ)充”的多元供給體系。四是從供給和需求兩方面對(duì)與嬰幼兒照護(hù)服務(wù)相關(guān)的文獻(xiàn)及資料進(jìn)行整理和歸納，并對(duì)我國(guó)嬰幼兒機(jī)構(gòu)照護(hù)的供給和需求狀況進(jìn)行描述和測(cè)度[15]。認(rèn)為目前大城市機(jī)構(gòu)照護(hù)比重較低，多扮演家庭補(bǔ)缺的角色，但是潛在需求量較大。嬰幼兒月齡較大、母親工作時(shí)間較長(zhǎng)、頻繁更換照護(hù)人且社區(qū)周邊有照護(hù)機(jī)構(gòu)的家庭更傾向于選擇機(jī)構(gòu)照護(hù)[16]。以往文獻(xiàn)為本研究分析提供了重要的理論基礎(chǔ)，但上述文獻(xiàn)多是有關(guān)托育機(jī)構(gòu)研究以往的文獻(xiàn)，多為介紹高福利國(guó)家和國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)城市照護(hù)服務(wù)和體系建設(shè)，缺乏對(duì)新政策下不同城市類型的3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的相關(guān)分析。在2019年頂層設(shè)計(jì)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、行業(yè)規(guī)范、人員資質(zhì)等方面日益規(guī)范與健全的政策背景下，早期發(fā)展起來(lái)的照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)目前狀況如何？未來(lái)發(fā)展方向如何？本研究基于湖北省不同類型城市中嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的深入訪談，分析了當(dāng)前嬰幼兒機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題，以期促進(jìn)新時(shí)代我國(guó)托育事業(yè)全面、可持續(xù)發(fā)展。

二、調(diào)查對(duì)象與方法

本文使用的數(shù)據(jù)來(lái)自于中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)人口與健康研究中心聯(lián)合武漢市衛(wèi)健委、湖北省婦幼保健協(xié)會(huì)于2019年6月至7月對(duì)湖北省3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)研采用了多階段分層整群抽樣方法，由武漢市衛(wèi)健委和湖北省婦幼保健協(xié)會(huì)提供了全市范圍內(nèi)的照護(hù)機(jī)構(gòu)名單。從中篩選出了能夠?yàn)?歲以下嬰幼兒群體提供照護(hù)服務(wù)的被訪樣本。然后由中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)人口與健康研究中心設(shè)計(jì)湖北省0-3歲嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)調(diào)查問(wèn)卷，并組織實(shí)施問(wèn)卷調(diào)研。調(diào)查范圍覆蓋湖北省的大中小城市，包括武漢市的15個(gè)轄區(qū)，咸寧、宜昌、襄陽(yáng)等地級(jí)市，以及赤壁、云夢(mèng)、陽(yáng)新等縣級(jí)區(qū)域。調(diào)查涉及湖北省109家3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。調(diào)研采用結(jié)構(gòu)式問(wèn)卷，由行業(yè)協(xié)會(huì)召集當(dāng)?shù)氐恼兆o(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)填寫(xiě)，以保證問(wèn)卷填寫(xiě)的質(zhì)量。本次機(jī)構(gòu)調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷109份，收回有效問(wèn)卷109份，有效回收率100%。本文采用了109家109份照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的有效數(shù)據(jù)進(jìn)行分析研究。

三、調(diào)查結(jié)果與分析

（一）照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)投資模式運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀

根據(jù)不同的教育理念和需求層次的差異，把多種類型的照護(hù)機(jī)構(gòu)劃分為三種主要類型。湖北省照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在總體上呈現(xiàn)出營(yíng)利性投資為主，普惠性和社會(huì)性投資為輔的運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀。整體而言，以提供私人物品和服務(wù)的營(yíng)利性投資模式占比最高，多達(dá)72.79%;以提供公共物品和服務(wù)的普惠性投資次之，占比為16.21%;而提供混合物品和服務(wù)的社會(huì)性投資占比僅為11%。照護(hù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展不均衡，更多地側(cè)重于營(yíng)利性投資模式的發(fā)展。營(yíng)利性照護(hù)機(jī)構(gòu)排名前四的依次為個(gè)人（家庭幼兒園）、連鎖早教品牌機(jī)構(gòu)、公司企業(yè)和私立幼兒園或幼教集團(tuán)。但出于經(jīng)濟(jì)水平、家庭需求的差異，不同類型城市照護(hù)機(jī)構(gòu)發(fā)展各有側(cè)重。武漢市呈現(xiàn)出均衡發(fā)展的態(tài)勢(shì);地級(jí)市更側(cè)重依托公司企業(yè)的投資;而縣級(jí)市近五成為家庭化照護(hù)模式。在選擇營(yíng)利性托育機(jī)構(gòu)的偏好中，武漢市更為多元化，不單要求嬰幼兒基本物質(zhì)需求的滿足，更傾向于保教一體化的專業(yè)服務(wù)。而縣級(jí)市更傾向于以保育照護(hù)為主的家庭式照護(hù)模式⑵。

（二）照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員資質(zhì)現(xiàn)狀

總體而言，照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員資質(zhì)參差不齊。第一，不同類型從業(yè)人員資質(zhì)呈現(xiàn)出兩極化態(tài)勢(shì)。對(duì)比園長(zhǎng)和衛(wèi)生保健人員發(fā)現(xiàn)，在園長(zhǎng)中，近七成的比例取得了兩個(gè)及以上資格證書(shū)，過(guò)一半受教育程度在本科及以上水平。在衛(wèi)生保健人員中有四成的比例沒(méi)有取得相關(guān)的資格證書(shū)，超五成的比例受教育程度低于初中（中專）學(xué)歷水平。第二，武漢市和縣級(jí)市從業(yè)人員獲得資格證書(shū)情況呈現(xiàn)出多元化和單一化的反差?？傮w來(lái)看，從業(yè)人員的差異體現(xiàn)在取得資格證書(shū)、普遍受教育程度和從事相關(guān)工作年限三方面，差異在武漢市更為明顯，而在縣級(jí)市則被弱化。

（三）機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)供需缺口現(xiàn)狀

自2016年“全面二孩”政策落地以后，2018年的新生兒比2017年減少了200萬(wàn)人⑶。造成低生育率的人口新常態(tài)的主要原因之一為高昂的撫養(yǎng)成本，對(duì)于城市雙支柱的家庭收入模式而言，托育機(jī)構(gòu)已日漸成為剛需。武漢市現(xiàn)有0-36個(gè)月的嬰幼兒237 501人，有27.79%的家庭對(duì)機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)有需求⑷。武漢市現(xiàn)有的49家照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，按照每個(gè)機(jī)構(gòu)可容納人數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，最多可以容納2 224個(gè)嬰幼兒，僅占到需求人數(shù)的3%。其中25-36月齡的嬰幼兒，供需比例僅有2%，供給缺口巨大。由此可見(jiàn)，武漢市嬰幼兒照護(hù)服務(wù)市場(chǎng)需求量巨大，市場(chǎng)容量達(dá)到現(xiàn)有照護(hù)機(jī)構(gòu)存量的近30倍。這顯然無(wú)法滿足武漢市家庭的托育需求。在對(duì)中小城市的調(diào)研中進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，有59.63%的家庭需要3歲以下的機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)，以往被忽視的中小城市需求量大。

（四）機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)和保育人員現(xiàn)狀

托育服務(wù)是指客觀條件導(dǎo)致正常的家庭照顧功能不足或者家庭照顧功能遭到破壞，3 歲以下嬰幼兒必須在每天的某個(gè)時(shí)間段離開(kāi)父母親和家庭，通過(guò)其他人或者機(jī)構(gòu)進(jìn)行替代性照料或看護(hù)的機(jī)制或制度。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民消費(fèi)水平提升，各類嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)可根據(jù)家庭的實(shí)際需求，為3歲以下嬰幼兒提供全日托、半日托、計(jì)時(shí)托、臨時(shí)托等多樣化的照護(hù)服務(wù)?？偟膩?lái)看，嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)以全日制為主，尤其是在地級(jí)市，全日制機(jī)構(gòu)占了97.3%。半日制、計(jì)時(shí)制等更為靈活的照護(hù)方式在大中小城市的分布具有顯著差異，城市越小，計(jì)時(shí)制、臨時(shí)制照護(hù)方式占比更小，嬰幼兒機(jī)構(gòu)照護(hù)的服務(wù)類型更為單一。以咸寧為例，其半日制機(jī)構(gòu)僅占32.42%，未達(dá)到武漢市的一半。

托育機(jī)構(gòu)一般設(shè)置乳兒班（6-12個(gè)月，10人以下）、托小班（12-24個(gè)月，15人以下）、托大班（24-36個(gè)月，20人以下）三種班型⑹。保育人員與嬰幼兒的比例應(yīng)當(dāng)不低于以下標(biāo)準(zhǔn)：乳兒班1∶3;托小班1∶5;托大班1∶7⑺。對(duì)于乳兒班，武漢市、地級(jí)市和縣級(jí)市的班容不合規(guī)率分別為14.28%、13.52%和17.39%;明顯高于托小班和托大班。在乳兒班⑻內(nèi)，武漢市、地級(jí)市和縣級(jí)市的人員配比的不合規(guī)率分別為36.73%、27.03%和39.13%，這與托小班和托大班的100%的合規(guī)率形成強(qiáng)烈的反差。整體來(lái)看，嬰幼兒月齡越小，嬰幼兒設(shè)立的班型的班容合規(guī)率越低，有三成的照護(hù)機(jī)構(gòu)在乳兒班中存在保育人員配比不合規(guī)的問(wèn)題。

（五）從業(yè)人員相關(guān)執(zhí)業(yè)資格證書(shū)現(xiàn)狀

從業(yè)人員相關(guān)資格認(rèn)證亂象叢生，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)自辦自發(fā)證書(shū)。首先，相關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、早教機(jī)構(gòu)紛紛辦班開(kāi)課，在短平快的培訓(xùn)下，早教師、蒙氏教育資格證等花樣繁多證書(shū)的含金量值得商榷。其次，在《國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)》目錄中列明的如保育員、育嬰員、教師從業(yè)資格證書(shū)等卻鮮有人考。第三，水育早教師資格、水育師雖在相關(guān)網(wǎng)站上標(biāo)明其頒發(fā)機(jī)構(gòu)為全國(guó)的職業(yè)能力測(cè)評(píng)中心，但在全國(guó)和各省市的職業(yè)測(cè)評(píng)中心的官網(wǎng)中卻查詢不到任何相關(guān)信息，同時(shí)有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)詞條存在假引證⑼。目前關(guān)于照護(hù)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的資格證書(shū)紛繁復(fù)雜，相關(guān)部門(mén)亟需規(guī)范相關(guān)證書(shū)的認(rèn)定這一亂象。

（六）機(jī)構(gòu)辦園資質(zhì)證明和硬件設(shè)施現(xiàn)狀

托育機(jī)構(gòu)調(diào)查中，整體而言，有七成以上的托育機(jī)構(gòu)無(wú)法出示縣級(jí)以上衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)指定的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)出具符合相關(guān)要求的《托幼機(jī)構(gòu)衛(wèi)生評(píng)價(jià)報(bào)告》;有六成以上的托育機(jī)構(gòu)無(wú)法出示由具有中國(guó)計(jì)量認(rèn)證（CMA）資質(zhì)的監(jiān)測(cè)單位出具的環(huán)境安全證明和《3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)備案表》;有四成以上的托育機(jī)構(gòu)無(wú)法提供縣級(jí)以上市場(chǎng)監(jiān)督管理（食品藥品監(jiān)管）部門(mén)出具的《餐飲服務(wù)許可證》，其中地級(jí)市和縣級(jí)市缺失相關(guān)證明文件的情況尤為突出。從照護(hù)機(jī)構(gòu)辦園缺失證明文件情況最嚴(yán)重的地級(jí)市和縣級(jí)市來(lái)看：九成以上的照護(hù)機(jī)構(gòu)缺失托幼機(jī)構(gòu)衛(wèi)生評(píng)價(jià)報(bào)告;三成左右的照護(hù)機(jī)構(gòu)缺失消防審批合格意見(jiàn)或消防檢查合格證明和餐飲服務(wù)許可證;六成以上的托育機(jī)構(gòu)缺失環(huán)境安全證明。而環(huán)境、衛(wèi)生以及餐飲安全都是辦園資質(zhì)的最低紅線，也是提供嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的重中之重，但相關(guān)證明文件卻普遍有著四成到六成的缺失。

不同類型城市照護(hù)機(jī)構(gòu)建筑規(guī)范難以達(dá)到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)⒀，在縣級(jí)市和地級(jí)市中問(wèn)題更為明顯。一是從照護(hù)機(jī)構(gòu)的總體建筑面積來(lái)看：整體有23.85%的照護(hù)機(jī)構(gòu)建筑面積不足60平米，僅有24.77%達(dá)到國(guó)家建筑規(guī)定的適宜標(biāo)準(zhǔn)（建筑面積在300平米以上），地級(jí)市和縣級(jí)市的建筑面積明顯不合規(guī)率過(guò)高。二是從照護(hù)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)場(chǎng)地來(lái)看：有三成以上的托育機(jī)構(gòu)專用室外活動(dòng)場(chǎng)地不足60平米或人均面積小于2平米，地級(jí)市和縣級(jí)市明顯低于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情況尤為突出。三是在綠地建設(shè)方面，綠化率小于30%的的托育機(jī)構(gòu)多集中在縣級(jí)市。四是在日照時(shí)長(zhǎng)方面，有三成左右的照護(hù)機(jī)構(gòu)存在日照時(shí)間不充足的問(wèn)題。五是在建筑布局方面，有近一半的照護(hù)機(jī)構(gòu)未把托兒所建在第一層位置。六是從機(jī)構(gòu)的功能房設(shè)置來(lái)看：有三成的嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)受建筑面積所限沒(méi)有配備嬰幼兒專門(mén)的寢室，縣級(jí)市的情況更為嚴(yán)重，高達(dá)47.83%。有兩成的照護(hù)機(jī)構(gòu)沒(méi)有配備嬰幼兒獨(dú)立的盥洗室，地級(jí)市和縣級(jí)市的占比分別高達(dá)24.32%和39.13%。綜上所述，照護(hù)機(jī)構(gòu)無(wú)論是在建筑面積、綠化率還是樓層布局和功能房設(shè)置上普遍不達(dá)標(biāo)，在中小城市尤為突出。

四、結(jié)論與建議

整體來(lái)看，照護(hù)機(jī)構(gòu)服務(wù)供給不足，家長(zhǎng)所期待的普惠性照護(hù)機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺失;機(jī)構(gòu)照護(hù)方式難以滿足家庭多樣化需求，乳兒班保育配比失衡;從業(yè)人員資質(zhì)普遍偏低，近五成衛(wèi)生保健員學(xué)歷在初中以下;硬件設(shè)施不達(dá)標(biāo)率高，辦園資質(zhì)普遍缺失。從不同城市類型來(lái)看，經(jīng)濟(jì)水平越欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，機(jī)構(gòu)的發(fā)展越單一化和不規(guī)范化。針對(duì)上文的現(xiàn)象和問(wèn)題，本文提出以下對(duì)策和建議。

（一）高收費(fèi)機(jī)構(gòu)與普惠性照護(hù)機(jī)構(gòu)比例失調(diào)，需要政策的有效支持

普惠性照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)以兜底服務(wù)，提供公共物品或服務(wù)為價(jià)值取向。湖北省普惠性照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的占比僅為16.21%，分為單位自建、公立幼兒園或幼教集團(tuán)和社區(qū)服務(wù)中心三大類。單位自建照護(hù)模式占比僅為6.42%;公立幼兒園或幼教集團(tuán)提供的托育機(jī)構(gòu)占比僅為9.79%，而社區(qū)服務(wù)中心照護(hù)為空白區(qū)域，存在托育沙漠現(xiàn)象⒁。社區(qū)服務(wù)中心作為天然的家庭托育點(diǎn)，距離家長(zhǎng)最近，服務(wù)可獲得性最強(qiáng)。在全國(guó)十城市調(diào)查⒂中，有高達(dá)79.87%的家庭希望照護(hù)機(jī)構(gòu)在居住社區(qū)或附近社區(qū)。然而，社區(qū)服務(wù)中心作為基礎(chǔ)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有提供社區(qū)托育這一功能。

有13%的照護(hù)機(jī)構(gòu)表示未接受過(guò)任何社會(huì)力量的支持。另外，根據(jù)社會(huì)支持對(duì)服務(wù)質(zhì)量影響的機(jī)構(gòu)意向數(shù)據(jù)顯示，絕大多數(shù)嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)認(rèn)為，社會(huì)力量的關(guān)注和支持可能會(huì)有利于機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的提升。由此可見(jiàn)，3歲以下嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)對(duì)于社會(huì)力量支持的需求很大，但供給明顯不足。目前，社會(huì)支持力量供給處于政府缺位狀態(tài)，部門(mén)職責(zé)不清，相應(yīng)的法律法規(guī)和規(guī)章制度缺失。雖然國(guó)家出臺(tái)了托育機(jī)構(gòu)建立指導(dǎo)意見(jiàn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但是尚未有關(guān)于鼓勵(lì)和扶持社會(huì)力量參與辦園的具體實(shí)施意見(jiàn)和落實(shí)細(xì)則，社會(huì)力量參與托育服務(wù)的積極性受到極大遏制。

（二）尊重3歲以下嬰幼兒發(fā)展規(guī)律，吸引高質(zhì)量人才投身于照護(hù)服務(wù)

目前，大城市家庭對(duì)照護(hù)服務(wù)的需求不但是保育，更多的是雙語(yǔ)教育和智力的開(kāi)發(fā)。這本來(lái)無(wú)可厚非，但大城市家庭對(duì)機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)的需求已遠(yuǎn)超越理性的范疇[17]。調(diào)研中我們進(jìn)一步了解到，早教并非是出自家長(zhǎng)的自愿行為，更多的是由于過(guò)度社會(huì)風(fēng)氣造成的攀比行為。過(guò)度育兒的行為給家庭和孩子都帶來(lái)了巨大的壓力和負(fù)擔(dān)。盡管如此，單個(gè)家庭的行為依然會(huì)受整個(gè)社會(huì)環(huán)境的影響，父母往往基于“對(duì)得起”孩子，不輸在起跑線上的責(zé)任感，不得已隨波逐流。3歲以下的嬰幼兒，有其科學(xué)自然的身心發(fā)展規(guī)律，過(guò)早的教育和干預(yù)，會(huì)抑制甚至扼殺嬰幼兒天生的生命力、好奇心和創(chuàng)造力，就其長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展來(lái)看是不利的[18]。國(guó)務(wù)院辦公廳也在指導(dǎo)意見(jiàn)中指出，照護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循嬰幼兒發(fā)展規(guī)律，認(rèn)真貫徹保育為主、保教結(jié)合的工作方針。但在現(xiàn)有的照護(hù)機(jī)構(gòu)中，出于不同的辦學(xué)理念和經(jīng)營(yíng)模式，五成以上的營(yíng)利性照護(hù)機(jī)構(gòu)卻以早期教育為辦園的特色和亮點(diǎn)，顛覆了原本以提供托育和照護(hù)服務(wù)為主、以早期教育功能為輔的辦園宗旨。為扭轉(zhuǎn)過(guò)度育兒的現(xiàn)狀，相關(guān)部門(mén)應(yīng)利用好互聯(lián)網(wǎng)，結(jié)合線上和線下的力量，倡導(dǎo)保育為主的自然養(yǎng)育方式，指導(dǎo)托育家庭不要盲從偏聽(tīng)于開(kāi)發(fā)嬰兒智力的過(guò)度教育。

從湖北省目前的情況來(lái)看，提升從業(yè)人員整體素質(zhì)，首先，最直接的手段是提高相關(guān)從業(yè)者的薪資水平[19]。提高整體的待遇福利能否吸引更多高素質(zhì)有能力的人員進(jìn)入照護(hù)服務(wù)領(lǐng)域，雖然該對(duì)策的效果我們尚未驗(yàn)證，但可以確定的是，低水平的待遇必將不能吸引高質(zhì)量的專業(yè)人員投身于這一職業(yè)。其次，需要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)從業(yè)人員的準(zhǔn)入機(jī)制，規(guī)范相關(guān)從業(yè)人員的培訓(xùn)體系。嚴(yán)格按照2019年國(guó)家人社部頒布的《國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)》中關(guān)于保育員⒃和育嬰員⒄的相關(guān)規(guī)定，做到從業(yè)人員均須持證上崗。最后，建立相關(guān)從業(yè)人員的長(zhǎng)效化供給體系，鼓勵(lì)職業(yè)技術(shù)學(xué)校開(kāi)設(shè)相關(guān)專業(yè)，為照護(hù)機(jī)構(gòu)提供人才儲(chǔ)備;倡導(dǎo)家政服務(wù)、保姆月嫂等相關(guān)從業(yè)人員參加培訓(xùn)轉(zhuǎn)崗，為照護(hù)機(jī)構(gòu)提供人力供給。

（三）中小城市探索建立以社區(qū)服務(wù)中心為依托，靈活化彈性制照護(hù)服務(wù)體系

湖北省3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在武漢市、地級(jí)市和縣級(jí)市的分布呈現(xiàn)出逐級(jí)遞減趨勢(shì)。武漢市的機(jī)構(gòu)數(shù)占比高達(dá)47.70%;咸寧等地級(jí)市次之，占比為33.94%;陽(yáng)新、云夢(mèng)等周邊縣級(jí)市占比為18.36%。照護(hù)服務(wù)行業(yè)在湖北省屬于新興產(chǎn)業(yè)，在省內(nèi)較發(fā)達(dá)地區(qū)分布較為密集，開(kāi)辦時(shí)間較早;在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)普及率較低。整體而言，湖北省照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)選址多集中在住宅小區(qū)和臨街商鋪，占比高達(dá)75.23%。分別而言，其中武漢市、地級(jí)市和縣級(jí)市選址為住宅小區(qū)和臨街商鋪的占比分別為79.59%、81.09%和56.52%。調(diào)查研究中我們進(jìn)一步了解到，在縣級(jí)市照護(hù)機(jī)構(gòu)中，選址在幼兒園內(nèi)的占比為30.43%，部分存在著托幼機(jī)構(gòu)一體化⒅的現(xiàn)狀。

目前，中小城市的機(jī)構(gòu)照護(hù)需求相對(duì)不足。不同家庭基于經(jīng)濟(jì)條件的差異，對(duì)照護(hù)機(jī)構(gòu)的需求不一而足。在中小城市，主要表現(xiàn)為兜底型、免費(fèi)型的托育機(jī)構(gòu)的匱乏。社區(qū)服務(wù)中心的存在，有效地填補(bǔ)了中小城市普惠性照護(hù)機(jī)構(gòu)的不足。應(yīng)借助其貼近百姓、就近便利的公共服務(wù)特性，給有需要的家庭提供“半日制”“計(jì)時(shí)制”的臨時(shí)性多樣化“喘息服務(wù)”，以滿足不同類型嬰幼兒家庭的多層次、多樣化托育服務(wù)需求[20]。應(yīng)明確將照護(hù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)納入新舊小區(qū)規(guī)劃和改造的重點(diǎn)項(xiàng)目中來(lái)，作為民生工程的重要考核指標(biāo)，切實(shí)做到符合《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》（2019年修訂版）的相關(guān)規(guī)定。政府應(yīng)在規(guī)劃用地時(shí)優(yōu)先考慮社區(qū)托育中心，積極向普惠型照護(hù)機(jī)構(gòu)提供規(guī)范安全的場(chǎng)地，為居民提供便民就近的公共服務(wù)。

（四）降低硬件準(zhǔn)入門(mén)檻，助力家庭式照護(hù)機(jī)構(gòu)走出困境

薄弱的免疫系統(tǒng)和缺失的防護(hù)意識(shí)，決定了3歲以下嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)建筑規(guī)范需要高水準(zhǔn)的衛(wèi)生安全要求。我國(guó)的托育機(jī)構(gòu)有關(guān)工程建筑的規(guī)定——《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》從1987年到2019年經(jīng)歷了三次修訂與完善，這些條文的變遷，一方面說(shuō)明了我國(guó)對(duì)嬰幼兒健康成長(zhǎng)的關(guān)注力度是不斷提高的，另一方面也說(shuō)明了相關(guān)部門(mén)對(duì)托育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門(mén)檻的標(biāo)準(zhǔn)是不斷嚴(yán)苛的。2019年修訂版中增加的關(guān)于3歲以下嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)建筑的相關(guān)規(guī)定中，明確要求了托育機(jī)構(gòu)的建筑、綠化、室內(nèi)室外和各功能室的總面積和人均面積，對(duì)消防安全、環(huán)保材料、房屋朝向、日照時(shí)間、通風(fēng)設(shè)計(jì)等等都做出了細(xì)致而又全面的要求。

家庭式照護(hù)機(jī)構(gòu)多集中分布在住宅小區(qū)，依托其費(fèi)用較低、服務(wù)可達(dá)性較強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)資源。但是，該選址不論是建筑面積還是綠化光照，都難以達(dá)到托兒所建筑的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。這進(jìn)一步導(dǎo)致無(wú)法辦理場(chǎng)地證明文件、消防審批合格文件等辦園資質(zhì)證明文件。辦園資質(zhì)的缺失繼而限制了高資質(zhì)相關(guān)從業(yè)人員的流入，無(wú)證上崗現(xiàn)象普遍存在。家庭式照護(hù)機(jī)構(gòu)硬件和軟件雙缺失，使得來(lái)自高收入家庭利潤(rùn)份額的市場(chǎng)空間不斷被連鎖品牌和大型照護(hù)機(jī)構(gòu)所擠占，同時(shí)也讓家庭式照護(hù)機(jī)構(gòu)“廉價(jià)、低水準(zhǔn)”這一市場(chǎng)定位形象不斷固化，周而復(fù)始，成為循環(huán)困境。目前，照護(hù)機(jī)構(gòu)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于家庭式照護(hù)機(jī)構(gòu)而言是過(guò)于嚴(yán)苛的，相關(guān)部門(mén)應(yīng)在保證嬰幼兒安全的前提下降低家庭式照護(hù)機(jī)構(gòu)硬件準(zhǔn)入門(mén)檻，放寬建筑面積、綠化率、光照條件、功能房設(shè)置等硬性設(shè)施要求，幫助其走出困境，為多元化的照護(hù)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)注入新活力。

（五）完善準(zhǔn)入—退出機(jī)制，探索建立普惠型照護(hù)機(jī)構(gòu)示范點(diǎn)

相關(guān)政府主管部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該讓照護(hù)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員“進(jìn)得來(lái)”的同時(shí)“退得去”，實(shí)行“事前、事中、事后”動(dòng)態(tài)化管理，建立完善準(zhǔn)入—退出機(jī)制，明確準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和退出程序。一是政府要建立“黑名單”懲處機(jī)制，對(duì)質(zhì)量安全和惡性事件零容忍，對(duì)于硬件設(shè)施嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)的照護(hù)機(jī)構(gòu)限期不整改或是整改不到位的，應(yīng)清出托育市場(chǎng)。對(duì)于有發(fā)現(xiàn)虐嬰、辱嬰等惡性事件的人員和機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)者應(yīng)實(shí)行嚴(yán)厲懲處，終生禁入相關(guān)行業(yè)，從而對(duì)其他照護(hù)機(jī)構(gòu)起到警示作用，減少甚至杜絕類似事件的發(fā)生。二是引入第三方評(píng)估監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立動(dòng)態(tài)化長(zhǎng)效化評(píng)估機(jī)制，不定期對(duì)照護(hù)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員進(jìn)行抽樣評(píng)估。設(shè)立年檢制度，定期對(duì)照護(hù)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員予以等級(jí)評(píng)定，確保托育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量和從業(yè)人員資質(zhì)。三是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等信用技術(shù)強(qiáng)化托育機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)監(jiān)測(cè)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體、家長(zhǎng)群體等的社會(huì)監(jiān)督作用，做到讓家庭放心，社會(huì)安心。

發(fā)展多元化多層次的照護(hù)服務(wù)體系，探索建立普惠型照護(hù)機(jī)構(gòu)示范點(diǎn)。一是建議將幼兒入托年齡提前一年。24-36個(gè)月齡的嬰幼兒，基本能獨(dú)立吃飯、入廁，能表達(dá)自己的喜惡和需求，提前一年入托，有助于培養(yǎng)其獨(dú)立探索、自主思考、社交自信等較好的性格特質(zhì)。二是鼓勵(lì)早教機(jī)構(gòu)開(kāi)展普惠性照護(hù)服務(wù)。目前，湖北省已有部分品牌連鎖早教機(jī)構(gòu)逐步開(kāi)設(shè)普惠性照護(hù)服務(wù)站點(diǎn)，如咸寧市衛(wèi)健委、計(jì)生協(xié)聯(lián)合東方愛(ài)嬰開(kāi)辦托育聯(lián)合服務(wù)店，在有政府公信力的支持下，該站點(diǎn)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，成為了當(dāng)?shù)厥着痉饵c(diǎn)，達(dá)到了政府與機(jī)構(gòu)共贏惠及民生的初衷。三是疏通信息渠道，搭建政府—機(jī)構(gòu)—家庭三者之間信息溝通橋梁，讓有托育需求的家庭能找到周圍三公里范圍內(nèi)的機(jī)構(gòu)，讓機(jī)構(gòu)及時(shí)準(zhǔn)確地了解政策規(guī)范并掌握家庭托育的需求動(dòng)向，讓政府能宏觀準(zhǔn)確把控當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)的情況和民生的訴求。

注釋：

（1） 國(guó)家衛(wèi)健委人口監(jiān)測(cè)與家庭發(fā)展司司長(zhǎng)楊文莊在北京師范大學(xué)的托育服務(wù)發(fā)展論壇中提出。

（2） 家庭式照護(hù)模式：在小縣城這種相對(duì)封閉的環(huán)境中，“熟人社會(huì)”效應(yīng)強(qiáng)，照護(hù)機(jī)構(gòu)私人興辦、熟人托管、家長(zhǎng)放心。而在鄰里關(guān)系日益疏離、家庭規(guī)模不斷小型化的大城市中，卻鮮有人選擇該模式來(lái)照護(hù)幼兒。

（3） 數(shù)據(jù)來(lái)源于2018年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)。

（4） 數(shù)據(jù)來(lái)源自中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)人口與健康研究中心課題組2019年6月家庭調(diào)查，下同。

（5） 供需比例=現(xiàn)有照護(hù)機(jī)構(gòu)最多容納人數(shù)/有照護(hù)服務(wù)需求人數(shù)。

（6） 《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》第四章人員規(guī)模第十九條明文要求。

（7） 《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》第四章人員規(guī)模第二十條明文要求。

（8） 保育人員和嬰幼兒配比不合規(guī)現(xiàn)象僅在乳兒班中出現(xiàn)，故未列表說(shuō)明。

（9） 該網(wǎng)絡(luò)詞條的參考官方資料網(wǎng)址為404且不存在中國(guó)教育網(wǎng)。

（10） 該表根據(jù)查詢國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部政府公開(kāi)信息和網(wǎng)絡(luò)資訊整理得出。

（11） 主流的有美國(guó)蒙特梭利教師資格證、英國(guó)蒙特梭利教師資格證、臺(tái)灣蒙特梭利教師資格證三大類。

（12） 包括早教指導(dǎo)師資格證、早教班TESOL認(rèn)證教師、早期教育測(cè)評(píng)師等。

（13） 具體標(biāo)準(zhǔn)詳見(jiàn)國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》JGJ39-2016局部修訂條文（2019年版）。

（14） 托育沙漠（Child Card Desert）一詞來(lái)源于美國(guó)。這一術(shù)語(yǔ)包括兩層涵義，一是指在至少有50名5歲以下兒童的社區(qū)中卻沒(méi)有一家托育機(jī)構(gòu)的地區(qū);二是指雖然有托育機(jī)構(gòu)，但師幼比高于1：3的地區(qū)。在這里我們重點(diǎn)分析第一種情況。

（15） 數(shù)據(jù)來(lái)源自2016年國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委十城市（N=10004人）有關(guān)托育服務(wù)的問(wèn)卷調(diào)查。

（16） 根據(jù)2019年新頒布的《國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)》中把保育員分為三個(gè)等級(jí)：初級(jí)工/五級(jí)、中級(jí)工/四級(jí)、高級(jí)工/三級(jí)。資格證書(shū)的取得在申報(bào)方面對(duì)于學(xué)歷、專業(yè)、相關(guān)工作服務(wù)年限要求均很低。職業(yè)定義為在托幼園所、社會(huì)福利及其他保育機(jī)構(gòu)中，從事兒童基本生活照料、保健、自理能力培養(yǎng)和輔助教育工作的人員。

（17） 根據(jù)2019年新頒布的《國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)》中把育嬰師分為三個(gè)等級(jí)：初級(jí)工/五級(jí)、中級(jí)工/四級(jí)、高級(jí)工/三級(jí)。資格證書(shū)的取得在申報(bào)方面對(duì)于學(xué)歷、專業(yè)、相關(guān)工作服務(wù)年限要求均很低。職業(yè)定義為在0-3歲嬰幼兒家庭從事嬰幼兒日常生活照料、護(hù)理和輔助早期成長(zhǎng)的人員。

（18） 托幼機(jī)構(gòu)一體化是托兒所和幼兒園管理體制一體化并把6歲以下學(xué)齡前教育視為一個(gè)系統(tǒng)的整體。

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