徐唯燊

摘要：經(jīng)過五年努力，京津冀協(xié)同發(fā)展在動力源作用發(fā)揮、非首都功能疏解、新“兩翼”建設(shè)、重點領(lǐng)域突破等方面取得積極進展，但仍面臨民生領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、協(xié)同創(chuàng)新、區(qū)域治理等方面問題。為進一步推動京津冀協(xié)同發(fā)展，必須以規(guī)劃為引領(lǐng)，共享公共資源、加強產(chǎn)業(yè)對接、發(fā)揮政府作用、推進多元共治。

關(guān)鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展 非首都功能疏解 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級 區(qū)域治理

2019年是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施五周年。經(jīng)過五年努力，京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)進入滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的階段。2020年是《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的中期目標實現(xiàn)之年，任務(wù)更艱巨、更重要，需要下更大氣力推進。本文梳理了京津冀協(xié)同發(fā)展新進展，歸納了當前仍存在的問題，并提出了一些建議，以期為京津冀協(xié)同發(fā)展走向縱深提供參考。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展取得積極進展

（一）動力源作用有效發(fā)揮

2019年京津冀區(qū)域堅持向改革創(chuàng)新要動力，發(fā)揮了引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的動力源作用。從經(jīng)濟總量看，三地GDP合計84580億元，占全國8.5%，第三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值56481億元，占全國10.6%。從增長速度看，京冀GDP增速都不低于全國平均水平，特別是河北增速亮眼，比全國平均增速高出0.7個百分點。從重點產(chǎn)業(yè)看，北京產(chǎn)業(yè)高端化趨勢明顯，規(guī)上工業(yè)中高技術(shù)制造業(yè)增加值增長率高于全國平均水平0.5個百分點;天津服務(wù)業(yè)快速提升，規(guī)以服務(wù)業(yè)中高技術(shù)服務(wù)業(yè)企業(yè)營業(yè)收入增長19.3%;河北先進制造業(yè)迅猛發(fā)展，儀器儀表制造業(yè)增加值增長達88.7%。

（二）非首都功能有序疏解

北京立足自身定位，穩(wěn)步推進非首都功能存量疏解，嚴格控制非首都功能增量。2019年退出一般制造業(yè)企業(yè)399家，疏解提升市場和物流中心66個，拆除違法建設(shè)騰退土地5706公頃;截至11月不予辦理新設(shè)立或變更登記業(yè)務(wù)累計達2.28萬件，“散亂污”企業(yè)等基本實現(xiàn)動態(tài)清零。

隨著非首都功能疏解，北京“大城市病”逐漸緩解。人口數(shù)量得到控制，2019年末常住人口2153.6萬人，比2016年末減少19.3萬人，連續(xù)三年負增長。資源環(huán)境壓力下降，2019年城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量30平方公里，單位GDP能耗和水耗分別下降4%和3%。人居環(huán)境顯著改善，“留白增綠”完成綠化1686公頃，建成區(qū)公園綠地500米服務(wù)半徑覆蓋率達到83%。

（三）新“兩翼”建設(shè)有力推進

北京城市副中心城市框架逐步構(gòu)建，規(guī)劃設(shè)計導則編制完成，城市綠心實現(xiàn)8000畝綠化造林主體栽植，三大文化設(shè)施和綜合交通樞紐開工。市級行政中心正式遷入，涉及35個部門、165家單位、1.2萬人;通州區(qū)與廊坊北三縣整合規(guī)劃編制完成，52個合作項目進展順利。

河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)穩(wěn)步推進，起步區(qū)控規(guī)和啟動區(qū)控詳規(guī)獲批，出臺金融、開放等11項配套政策;南拒馬河防洪治理工程等67個重點項目開工，中電科、清華大學智能實驗室等一批企業(yè)和科研機構(gòu)落戶;白洋淀湖心區(qū)斷面水質(zhì)提升到Ⅳ類，“千年秀林”新增造林20萬畝。

（四）重點領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)新突破

交通一體化取得成效。鐵路方面，京張高鐵、京雄城際北京段開通運營，加上前期開行的市郊列車，軌道上的京津冀初步形成。公路方面，京禮高速北京段完工，京津冀三地區(qū)域間高速公路斷頭路全部打通，環(huán)首都“半小時通勤圈”逐步擴大，京津保一小時交通圈順利實現(xiàn)。機場方面，大興國際機場建成通航，北京進入航空“雙樞紐”時代。

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著改善。大氣污染方面，三地空氣質(zhì)量有效改善，2019年京冀兩地PM2.5年均濃度分別同比下降17.6%和5.8%，為六年來最好水平，天津重污染天數(shù)由2013年的49天減少到15天。生態(tài)建設(shè)方面，三地繼續(xù)推進各項生態(tài)工程，2019年1至11月京津風沙源治理二期造林1.76萬畝、封山育林23萬畝。

產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移取得進展。轉(zhuǎn)移方面，河北承接非首都功能取得新成效，12家中關(guān)村企業(yè)進駐雄安中關(guān)村科技產(chǎn)業(yè)基地，目前雄安新區(qū)本級注冊登記企業(yè)3190家，多數(shù)來自北京。升級方面，北京高精尖產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，燕東集成電路生產(chǎn)線等一批項目落地，發(fā)布首批10項重大應(yīng)用場景和20項央企應(yīng)用場景。天津戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，國家新一代人工智能創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)獲批，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級，汽車產(chǎn)量逆勢突破120萬輛。

三地協(xié)同創(chuàng)新加速推進。北京輻射帶動作用有效發(fā)揮，一批創(chuàng)新成果在京津冀轉(zhuǎn)化應(yīng)用。2019年1至11月，北京輸出津冀技術(shù)合同成交額超210億元，累計超990億元;中關(guān)村企業(yè)在津冀設(shè)立分支機構(gòu)累計超8000家。河北協(xié)同創(chuàng)新步伐加快，2019年共建省級以上創(chuàng)新平臺98家，吸納北京技術(shù)合同成交額200億元以上。

公共服務(wù)共享取得進展。醫(yī)療方面，京津冀醫(yī)學臨床檢驗結(jié)果互認項目增至36項，133家河北省內(nèi)醫(yī)療機構(gòu)與278家京津醫(yī)院實現(xiàn)檢驗結(jié)果互認。教育方面，北京對口支持雄安新區(qū)4所學校全部掛牌。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展存在的問題

（一）疏解過程中民生領(lǐng)域的困難

疏解對居民生活造成影響。北京疏解非首都功能的舉措之一是關(guān)閉部分對內(nèi)銷售的市場和商店，這類疏解對象很多與生活關(guān)系密切，搬遷和拆除勢必會影響到居民日常生活，且這類疏解是在政府強力推動下實現(xiàn)的，未來很可能會變相恢復。事實上，疏解是復雜的系統(tǒng)工程，只有以不影響城市生活便利性為前提，才能真正實現(xiàn)吐故納新。

公共服務(wù)難以向津冀疏解。北京疏解非首都功能的難點之一是怎樣疏解部分服務(wù)全國的公共服務(wù)。鑒于一些在京高校、醫(yī)院等屬國家部委直接管轄，且利益關(guān)系復雜，北京協(xié)調(diào)難度大。加之這類機構(gòu)多為事業(yè)單位，職工多具有北京戶口，通常不愿意遷出北京，即便是疏解也多是從核心區(qū)遷入郊區(qū)，或在津冀辦分校、分院，整建制遷入津冀的情況并不多見。

（二）產(chǎn)業(yè)協(xié)同中轉(zhuǎn)移升級的問題

承接平臺布局分散，部分承接能力偏低，有同質(zhì)化競爭傾向。目前，京津冀共同確定了“2+4+46”的產(chǎn)業(yè)承接平臺，天津提出了構(gòu)建“1+16”承接格局，河北明確了5個協(xié)同協(xié)作平臺、4個特色專業(yè)平臺、33個個性化平臺的承接平臺體系，盡管津冀兩地承接平臺數(shù)量眾多，但不乏功能相似的平臺。一些承接平臺設(shè)置在城市開發(fā)不充分的區(qū)域，周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)配套不完善，范圍經(jīng)濟優(yōu)勢不強，公共服務(wù)難以適應(yīng)落地企業(yè)的要求，仍有企業(yè)留不住、難發(fā)展的問題。

京冀創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈對接不暢。北京在基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新方面具有優(yōu)勢，但推動河北傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的創(chuàng)新供給還很不夠。北京科研主體更多是高校和科研院所，研發(fā)經(jīng)費更多來自政府，而政府資金支持的創(chuàng)新多是研究導向，對成果轉(zhuǎn)化不夠重視，容易產(chǎn)生創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的對接不緊密，這使北京的創(chuàng)新供給與河北的技術(shù)需求出現(xiàn)錯位，阻礙了北京對周邊貧困落后地區(qū)輻射帶動作用的發(fā)揮。

（三）協(xié)同創(chuàng)新中效益釋放的瓶頸

京津冀區(qū)域創(chuàng)新資源共享不足，三地創(chuàng)新主體間聯(lián)系還不夠緊密。北京是全國科技創(chuàng)新中心，擁有眾多國家級科技創(chuàng)新平臺。河北平臺偏少，僅有國家重點實驗室12家、國家企業(yè)技術(shù)中心51家，在全國只處于中游。雖然三地通過創(chuàng)新券合作實現(xiàn)了部分平臺共享和設(shè)備共用，但其支持范圍和便捷性等仍有改進空間。雖然三地為解決京津創(chuàng)新資源閑置與河北技術(shù)需求難以滿足并存的情況，設(shè)立了京津冀基礎(chǔ)研究合作專項，但經(jīng)費數(shù)量無法有效滿足區(qū)域產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)需求。此外，河北有時在人才支撐、營商環(huán)境等方面難以符合京津技術(shù)轉(zhuǎn)移方要求，使得部分創(chuàng)新資源跳過河北向長三角和珠三角轉(zhuǎn)移。

（四）區(qū)域治理中政策協(xié)同的問題

京津冀區(qū)域治理主體主要是各級政府，企業(yè)、居民和非政府組織還不是完全意義上的治理主體。盡管近幾年企業(yè)和非政府組織參與意愿增強，相關(guān)活動增多，但多元主體共同治理的格局尚未形成，仍缺少參與治理的途徑，難以對政府治理活動、結(jié)果形成壓力，這與國外成功的大都市圈治理形成鮮明對照。

京津冀區(qū)域還未實現(xiàn)治理上的協(xié)同高效。現(xiàn)有文件在權(quán)責關(guān)系、約束體系、監(jiān)督機制等方面還不健全，總體上是引導作用大于統(tǒng)籌作用。由于缺少相關(guān)規(guī)則規(guī)范政府行為、調(diào)節(jié)政府關(guān)系，導致地方政府在政策執(zhí)行時具有主觀性，進而釀成一定程度的區(qū)域沖突。此外，京津冀三地還未就一些領(lǐng)域的政策協(xié)同達成一致意見。如在環(huán)境治理方面缺少統(tǒng)一的規(guī)劃，政策執(zhí)行上也存在差異，執(zhí)行標準和力度不一致，影響最終治理效果。

三、推動京津冀協(xié)同發(fā)展的建議

（一）堅持民生為本，共享公共資源

疏解非首都功能對居民的影響主要在購物、就餐、居住等方面，必須妥善解決，提高居民生活的便利性。應(yīng)“特事特辦”，在社區(qū)劃出專門區(qū)域發(fā)展小型服務(wù)業(yè)，努力形成品牌化、連鎖化的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，可以根據(jù)社區(qū)年限、規(guī)模、檔次等的差別，創(chuàng)造特色服務(wù)模式。對已經(jīng)疏解的區(qū)域性批發(fā)市場，如果確有對內(nèi)銷售，可在近郊補充高質(zhì)量專業(yè)市場（如花卉、裝飾等），滿足居民基本需要。應(yīng)在發(fā)展新區(qū)加大居住用地投入，探索通過多種途徑提供針對就業(yè)人口的住房，打造可以就近工作生活的組團。

應(yīng)繼續(xù)探索三地公共服務(wù)的合作，把公共服務(wù)的疏解放在協(xié)同的大框架中，逐步培養(yǎng)承接和發(fā)展優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的節(jié)點城市。北京可選擇這些城市作為試點，投資其醫(yī)院、學校、養(yǎng)老等公共服務(wù)機構(gòu)，改善其服務(wù)水平，而不是簡單地把疏解等同于搬遷，并制定政策支持其優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)延伸到周邊地區(qū)，以快速提高這些地區(qū)的服務(wù)質(zhì)量。

（二）堅持需求導向，加強產(chǎn)業(yè)對接

北京應(yīng)堅持科技創(chuàng)新應(yīng)與河北傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、環(huán)境保護、冬（殘）奧會籌辦等技術(shù)需求相適應(yīng)的原則，盡快解決北京創(chuàng)新供給與河北技術(shù)需求錯位的問題。發(fā)揮北京原始創(chuàng)新、河北研發(fā)轉(zhuǎn)化的互補性，使京冀創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈緊密對接。三地可圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)，合作突破阻礙技術(shù)發(fā)展和成果轉(zhuǎn)化的難點和堵點。

三地應(yīng)以“2+4+46”個產(chǎn)業(yè)承接平臺為支撐，探索京津冀區(qū)域“眾創(chuàng)空間-孵化器-加速器-產(chǎn)業(yè)園區(qū)”無縫對接機制，打造特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，避免同質(zhì)化競爭。承接地應(yīng)完善對轉(zhuǎn)移企業(yè)的保護政策，在土地、資源、用工等方面予以保障，降低企業(yè)生產(chǎn)成本;應(yīng)加強區(qū)域產(chǎn)業(yè)配套，主動做好服務(wù)，營造良好環(huán)境，加強區(qū)域內(nèi)同類企業(yè)的生產(chǎn)聯(lián)系，提高協(xié)作水平，促進集群發(fā)展。

（三）堅持市場選擇，發(fā)揮政府作用

京津冀三地應(yīng)完善市場機制，推動高質(zhì)量協(xié)同創(chuàng)新。積極推動創(chuàng)新資源優(yōu)化配置，通過新一代信息技術(shù)，構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新的市場機制，實現(xiàn)三地創(chuàng)新資源的自由流動、創(chuàng)新人才的優(yōu)化布局和創(chuàng)新成果的有效對接。形成三地統(tǒng)一的要素市場和技術(shù)交易服務(wù)標準，推動人員資質(zhì)、專業(yè)技能、創(chuàng)新成果等互認，享受同等優(yōu)惠待遇。建立京津冀科技中介服務(wù)機構(gòu)聯(lián)盟，提高跨區(qū)域資金和技術(shù)的對接效率，加速成果轉(zhuǎn)化。

京津冀三地應(yīng)完善政府層面的資金投入機制，可設(shè)立京津冀協(xié)同創(chuàng)新投資基金，由三地財政從研發(fā)資金中劃出專項支持協(xié)同創(chuàng)新，重點用于聯(lián)合科技創(chuàng)新、搭建創(chuàng)新平臺、優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境等。應(yīng)做實協(xié)同創(chuàng)新政策對接，建立完善區(qū)域統(tǒng)一社會保障制度、重大課題聯(lián)合申報共同承擔制度、科技合作成果獎勵制度等，為協(xié)同創(chuàng)新提供全面有力的制度保障。

（四）協(xié)調(diào)各方利益，推進多元共治

京津冀協(xié)同發(fā)展最大的困難在于利益不平衡。在協(xié)調(diào)三地關(guān)系上，應(yīng)明確政策協(xié)同中的權(quán)責利，將利益協(xié)調(diào)機制內(nèi)化到政府功能中。要關(guān)注河北的利益表達，建立合理的利益分享機制，如跨區(qū)域項目、企業(yè)轉(zhuǎn)移、“飛地經(jīng)濟”財稅分享機制，把三地維系在公平分享利益的體系中。中央和京津應(yīng)通過財政補貼、稅收返還等方式，對處于弱勢地位的河北進行傾斜性利益轉(zhuǎn)移，以平衡各方利益。

京津冀協(xié)同發(fā)展涉及方方面面，只依靠政府難以實現(xiàn)整體性治理，需要主動尋求企業(yè)、居民和非政府組織參與治理，增加互動、增進互信。應(yīng)培育京津冀區(qū)域的行業(yè)協(xié)會、戰(zhàn)略聯(lián)盟、商會等，健全完善社會團體管理辦法，提高非政府組織的公信力，使其成為京津冀協(xié)同發(fā)展的重要載體。要開辟居民參與治理的途徑，通過咨詢、論壇等形式，豐富政府與民間的交流。

責任編輯：代建明