王宏波

社會(huì)保險(xiǎn)是以政府為主導(dǎo)、旨在解決人們因年老、疾病、意外傷害等情境下生活困境的一種制度安排。社會(huì)保險(xiǎn)的主要項(xiàng)目包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等?，F(xiàn)代意義的社會(huì)保險(xiǎn)起源于德國，目前已經(jīng)在世界上絕大多數(shù)國家普及。梳理和分析近代德國社會(huì)保險(xiǎn)制度的起源、特征，既具有史學(xué)價(jià)值，也具有現(xiàn)實(shí)意義。

近代德國建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的動(dòng)因

（一）近代德國社會(huì)保險(xiǎn)制度的內(nèi)容

近代德國（ 由于德國在1871 年統(tǒng)一、德意志第二帝國建立之前，在歷史上長期處于分裂狀態(tài)，不存在地理意義和政治意義上的德國，因此本文所指的近代德國社會(huì)保險(xiǎn)，指1871年至1918 年期間的德國社會(huì)保險(xiǎn)）社會(huì)保險(xiǎn)的項(xiàng)目主要包含疾病保險(xiǎn)、工傷事故保險(xiǎn)和傷殘與老年保險(xiǎn)。1883 年，德國國會(huì)通過《疾病保險(xiǎn)法》，保險(xiǎn)對(duì)象是從事工業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)工人。 保險(xiǎn)費(fèi)由雇主承擔(dān)1/3，工人承擔(dān)2/3。法案還具體規(guī)定了參加保險(xiǎn)者的權(quán)益：免費(fèi)享受醫(yī)療；患病者從第三日起可以領(lǐng)取工資的50%，最長可以領(lǐng)取13 周；產(chǎn)婦可以獲得4 周的補(bǔ)助等。保險(xiǎn)的運(yùn)行沿用了以往疾病互助組織時(shí)期實(shí)施的由工人和雇主共同管理的做法。

1884 年，德國國會(huì)通過了《工傷事故保險(xiǎn)法》，保險(xiǎn)對(duì)象是從事工業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)工人和收入在2000 帝國馬克以下的白領(lǐng)工人。保險(xiǎn)費(fèi)由雇主全額承擔(dān)。

1889 年，德國國會(huì)通過了《傷殘和老年保險(xiǎn)法》，主要的保險(xiǎn)對(duì)象是工業(yè)工人、農(nóng)業(yè)工人、 手工業(yè)雇傭者和公務(wù)員。保險(xiǎn)費(fèi)由雇主和雇工各負(fù)擔(dān)一半；年滿70 歲并繳納30 年以上養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)者可以領(lǐng)取老年保險(xiǎn)津貼；申請(qǐng)領(lǐng)取殘疾保險(xiǎn)金者必須由權(quán)威部門證明其確實(shí)失去工作能力，并繳足了5年保險(xiǎn)費(fèi)。由于國家對(duì)此項(xiàng)保險(xiǎn)給予了補(bǔ)貼并為保險(xiǎn)的運(yùn)行兜底，該項(xiàng)保險(xiǎn)法的運(yùn)行由國家管理。

德國社會(huì)保險(xiǎn)制度是由德皇威廉一世和宰相俾斯麥為代表的德意志第二帝國（1871-1918 年）的最高統(tǒng)治層主導(dǎo)實(shí)施的。1890 年，俾斯麥下臺(tái)，但德國的社會(huì)保險(xiǎn)制度不僅延續(xù)了下來，而且得到了擴(kuò)展和完善，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是保障對(duì)象進(jìn)一步擴(kuò)大。在俾斯麥時(shí)期，社會(huì)保險(xiǎn)的保障對(duì)象已經(jīng)從起初的“藍(lán)領(lǐng)”工人擴(kuò)展到公務(wù)員，到20 世紀(jì)初社會(huì)保險(xiǎn)的保障對(duì)象進(jìn)一步擴(kuò)展到幾乎所有領(lǐng)域的雇傭勞動(dòng)者。1911 年12 月20 日通過的《職員社會(huì)保險(xiǎn)法》把介于工人（藍(lán)領(lǐng)工人）和公務(wù)員之間年收入在2000—5000 馬克之間的職員（白領(lǐng)工人），自定義為“中產(chǎn)階級(jí)”的這一群體納入社會(huì)保險(xiǎn)的范圍。于是，職員保險(xiǎn)成為與工人保險(xiǎn)并列的社會(huì)保險(xiǎn)體系。二是保障水平逐步提高。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，1900 年的新規(guī)定，把領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的年齡從以前的70 歲降低到60 歲，把交納保險(xiǎn)費(fèi)的年限從30 年降到了24 年。在疾病保險(xiǎn)中，1903 年規(guī)定，患者獲得補(bǔ)助的時(shí)間從13 周延長到26 周。三是將國家對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的監(jiān)管擴(kuò)展到所有保險(xiǎn)種類。在工傷事故保險(xiǎn)法通過的同一年，帝國社會(huì)保險(xiǎn)辦公室成立。 該機(jī)構(gòu)是國家關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)決策和監(jiān)管的最高機(jī)構(gòu)，它先是對(duì)工傷事故保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管，1889 年起對(duì)殘疾和老年保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管，1913年起對(duì)被視為最具“ 自我管理”經(jīng)驗(yàn)和有長期實(shí)踐歷史的疾病保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管，以后擴(kuò)大到其他社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域。帝國社會(huì)保險(xiǎn)辦公室一直存續(xù)到1945年，當(dāng)今聯(lián)邦德國的社會(huì)保險(xiǎn)法院是其延續(xù)。

（二）近代德國建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的動(dòng)因

1.傳統(tǒng)的社會(huì)保障方式失靈

圖/中新社

德國從1830 年代開始工業(yè)革命，和其他已經(jīng)開始或者完成工業(yè)革命的國家一樣，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)者中出現(xiàn)了依靠出賣勞動(dòng)力、以工資為主要甚至唯一收入來源的工業(yè)雇傭勞動(dòng)者。他們?cè)谝蚣膊　⑺ダ系蕊L(fēng)險(xiǎn)暫時(shí)或永久失去勞動(dòng)能力后的風(fēng)險(xiǎn)問題的性質(zhì)發(fā)生質(zhì)的變化，由農(nóng)業(yè)社會(huì)的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。這些雇傭勞動(dòng)者同樣也面臨著只有工業(yè)社會(huì)才有的工傷事故風(fēng)險(xiǎn)。不同于英法等國，其工業(yè)革命主要集中于紡織部門，德國工業(yè)革命主要集中在礦產(chǎn)業(yè)和冶金業(yè)等重工業(yè)部門，德國工人的風(fēng)險(xiǎn)尤其是工傷事故的風(fēng)險(xiǎn)突出。比如，在1871 年德國統(tǒng)一之前，在普魯士的采掘領(lǐng)域，1851—1860 年間，采掘工人因不幸事故而喪命者占0.177‰，1861—1870年間上升到0.227‰。煤礦工人的死亡率更高，在1861—1870年，因不幸事故而喪命者高達(dá)0.282‰。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)需要社會(huì)保障成為德國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需求。

但是，除個(gè)別企業(yè)為工人提供維持其基本生存水平的救濟(jì)性質(zhì)的保障措施的特例外，以追逐利潤為最高原則的企業(yè)主、資本家并不會(huì)主動(dòng)出面為工業(yè)雇傭者提供風(fēng)險(xiǎn)保障。例如，在疾病保障領(lǐng)域，到1874 年只有5%的人口有保障。德意志工人曾自發(fā)地建立起多種行業(yè)互助組織，向組織內(nèi)的成員提供風(fēng)險(xiǎn)保障。但是，只有規(guī)模比較大的工礦企業(yè)才能夠建立互助組織，而且行業(yè)組織的參與人數(shù)不穩(wěn)定、保障水平低又不穩(wěn)定。上述情況客觀上要求建立一個(gè)由政府強(qiáng)制推行的社會(huì)保險(xiǎn)制度，以替代傳統(tǒng)的以家庭保障為主、以教會(huì)或社區(qū)救濟(jì)為輔的保障方式。

2.維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

在德國工業(yè)革命時(shí)期，勞資關(guān)系緊張，工人的風(fēng)險(xiǎn)保障問題被看作社會(huì)問題和政治問題。雇傭工人通過建立政治組織來維護(hù)自身的權(quán)益。相關(guān)資料顯示，在德意志第二帝國的國會(huì)選舉中，工人政黨所得的選票1871年為102000張，1874年猛增到352000 張。1875 年，成立于1863 年的德國第一個(gè)工人政黨全德工人聯(lián)合會(huì)和成立于1869 年的德國第一個(gè)馬克思主義政黨德國社會(huì)民主工人黨兩黨合并，成立德國社會(huì)主義工人黨（1890 年以后稱為德國社會(huì)民主黨）。統(tǒng)一后的德國工人政黨在帝國國會(huì)選舉中的選票數(shù)量和在國會(huì)中的議員數(shù)量快速增長。在1877 年議會(huì)選舉中，社會(huì)民主黨選票增加40%，達(dá)49 萬3千張，有12名議員。

工人政黨力量的增強(qiáng)，引起以帝國宰相馮·俾斯麥為代表的帝國統(tǒng)治階層的恐懼。他們把社會(huì)民主黨問題看作國內(nèi)戰(zhàn)爭問題和政權(quán)問題。他們一方面使用國家暴力機(jī)器鎮(zhèn)壓工人政黨，例如，1878 年開始實(shí)施《反對(duì)社會(huì)民主黨企圖危害治安的法令》，即“非常法”，限制工人政黨的發(fā)展。另一方面也考慮通過建立社會(huì)保險(xiǎn)制度來緩解社會(huì)矛盾。俾斯麥認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)制度可以使社會(huì)民主黨失去基礎(chǔ)，可以使工人忠于政府。他曾直言：要是沒有社會(huì)民主黨，要不是大批的人害怕它，我們迄今在社會(huì)改革上所做的有限進(jìn)展也就不復(fù)存在了。

3.促進(jìn)社會(huì)融合

1871 年德意志第二帝國建立之前，德國歷史上長期處于分裂狀態(tài)，其境內(nèi)大大小小的獨(dú)立政治實(shí)體曾經(jīng)達(dá)1000 多個(gè)，在1805年時(shí)還存在300多個(gè)。德意志第二帝國的建立是由普魯士王國對(duì)外通過王朝戰(zhàn)爭，排除阻礙統(tǒng)一的外部力量，對(duì)內(nèi)通過顯示其強(qiáng)大的統(tǒng)一意志和力量達(dá)到不戰(zhàn)而屈人之兵，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一之后建立的。帝國實(shí)行的是聯(lián)邦制，其境內(nèi)存在4 個(gè)王國、6 個(gè)大公國、5個(gè)公國、7 個(gè)親王國、4 個(gè)自由市、1 個(gè)帝國直轄區(qū)。這些帝國成員政體不一，不僅具有較充分的自主組織權(quán)，而且還具有相當(dāng)大的獨(dú)立性。在這種情況之下，促進(jìn)德意志第二帝國的民族融合和社會(huì)融合，鞏固新建立國家的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)國家的認(rèn)同感就顯得尤為重要。而社會(huì)保險(xiǎn)不論繳費(fèi)者的身份、民族、地位、性別的做法，社會(huì)保險(xiǎn)本身的互助功能，社會(huì)保險(xiǎn)的國家兜底原則，不僅使不同種族、身份、地位、區(qū)域的人之間實(shí)現(xiàn)互助，把社會(huì)“粘合”在一起，而且可以增強(qiáng)國家的認(rèn)同感。在這種情況下，德國政府把社會(huì)保險(xiǎn)視作促進(jìn)新民族國家融合和爭取工人階級(jí)支持的工具。

近代德國社會(huì)保險(xiǎn)制度的主要特征

（一）以較好的經(jīng)濟(jì)條件為支撐

社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立與運(yùn)行，需要具備政府財(cái)力的支撐。1870—1871年，在德國統(tǒng)一前的最后一場王朝戰(zhàn)爭——普法戰(zhàn)爭中，法國戰(zhàn)敗，德國從法國獲取了50 億法郎的戰(zhàn)爭賠款。這為社會(huì)保險(xiǎn)制度提供了啟動(dòng)資金和運(yùn)行管理費(fèi)。從德意志第二帝國建立到第一次世界大戰(zhàn)前，德國工業(yè)化迅猛發(fā)展，在“大約三十年的時(shí)間內(nèi)，德國經(jīng)歷了英國用一百多年才完成的事情——將一個(gè)農(nóng)業(yè)占統(tǒng)治地位的落后國家轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)現(xiàn)代高效率的工業(yè)技術(shù)國家”，工業(yè)生產(chǎn)提高了4.7倍，在世界工業(yè)總產(chǎn)量中的比重達(dá)到15.7%，僅次于美國，居世界第二位。同時(shí)，國家積累起較為雄厚的財(cái)富。從1880 年到第一次世界大戰(zhàn)前夕，帝國儲(chǔ)蓄銀行的存款增長了9 倍，達(dá)168 億馬克。到1913 年，整個(gè)帝國已有60%的人口達(dá)到了應(yīng)繳納個(gè)人收入所得稅的最低收入。這些無疑為社會(huì)保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定運(yùn)行提供了最重要的物質(zhì)保障。

（二）保障水平適度

德意志第二帝國的社會(huì)保險(xiǎn)制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平基本相適應(yīng)。也就是說，在不對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成消極影響的情況下，雇傭工人、雇主、政府三方都能夠承擔(dān)實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)制度所需的負(fù)擔(dān)和成本。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是社會(huì)保險(xiǎn)的保障水平限于生存保障。以國家唯一為之提供補(bǔ)貼的殘疾與老年保險(xiǎn)為例，雖然法律規(guī)定國家為每位參保者提供50 帝國馬克的補(bǔ)助，但是到1900 年德國人的平均預(yù)期壽命仍然在50 歲以下，在1900—1910 年間只有27%的男性能夠活到法律規(guī)定的可以領(lǐng)取保險(xiǎn)金的年齡70 歲。這意味著超過三分之二的參保者不到領(lǐng)取保險(xiǎn)金的年齡就去世了，國家等于只為不到三分之一的參保者提供補(bǔ)貼。而且，該保險(xiǎn)對(duì)每一個(gè)參加者年平均待遇支出較低，僅為155 帝國馬克。這種保障待遇根本不能補(bǔ)償工資的虧損，而僅僅是對(duì)生存安全提供的保障。再以疾病保險(xiǎn)為例，起初對(duì)參加者的待遇是每年每人平均11.2 帝國馬克，而且參加者不到總?cè)丝诘?0%。同樣，該保險(xiǎn)的保障水平也是以提供生存安全保障為標(biāo)準(zhǔn)。這樣的保障水平對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政不構(gòu)成大的負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，德國社會(huì)保險(xiǎn)支出在國民生產(chǎn)總值中的比例，1885 年為0.3%，1890 年為0.5%，1895年為0.9%，1900 年為1.2%。社會(huì)保險(xiǎn)支出占政府總支出的比例，1890 年為1.13%，1895年為2.08%，1900年為3.39%。

（三）社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋群體、保險(xiǎn)種類逐步擴(kuò)展

近代德國社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋的群體先是產(chǎn)業(yè)工人，即藍(lán)領(lǐng)工人，繼而推廣到白領(lǐng)工人，后來推廣到其他行業(yè)的雇傭勞動(dòng)者。相應(yīng)地，社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)施對(duì)象的類別和人數(shù)都經(jīng)歷了一個(gè)從小到大的過程。例如，工傷事故保險(xiǎn)實(shí)施的第一年，即1885年，該保險(xiǎn)覆蓋率在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口中的比例只有 18%，1890 是66%，1895 達(dá)到76%，1910 年才到達(dá)87%。從三大社會(huì)保險(xiǎn)總覆蓋人口在總?cè)丝谥兴嫉谋壤矗?1885 年，參加三大社會(huì)保險(xiǎn)的人數(shù)在總?cè)丝谥械谋壤挥?.8%，30年后的1915年才發(fā)展到42.8%，不到人口一半。而且，三大保險(xiǎn)不是在同一時(shí)間開始實(shí)施的，而是如前文所述經(jīng)歷了逐步擴(kuò)展的過程。最先實(shí)施的是疾病保險(xiǎn)（1884 年），繼而是工傷事故保險(xiǎn)（1885年），然后是殘疾和老年保險(xiǎn)（1891 年）。第一個(gè)險(xiǎn)種的實(shí)施時(shí)間與最后一個(gè)險(xiǎn)種的實(shí)施時(shí)間間隔了7 年。德國社會(huì)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種及覆蓋人群的漸進(jìn)式推進(jìn)方式，與不同社會(huì)群體的差異性風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)需求相適應(yīng)，也可以降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)及企業(yè)主的壓力。

近代德國社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行效果及啟示借鑒

從總體上看，近代德國的社會(huì)保險(xiǎn)制度基本實(shí)現(xiàn)了制度設(shè)立者的初衷：在一定程度上緩解了以雇傭勞動(dòng)者的風(fēng)險(xiǎn)保障問題為核心的社會(huì)問題和社會(huì)矛盾， 國家意識(shí)得到強(qiáng)化， 政權(quán)和政治制度維持了大體的穩(wěn)定； 大體避免了德國在由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)劇烈轉(zhuǎn)型過程中可能引起的社會(huì)和帝國的劇烈動(dòng)蕩， 在一定程度上協(xié)調(diào)了工業(yè)革命后社會(huì)兩大對(duì)立階級(jí)—— 資產(chǎn)階級(jí)與無產(chǎn)階級(jí)之間的對(duì)立關(guān)系，德國境內(nèi)階級(jí)矛盾相對(duì)趨于緩和，社會(huì)總體在表面上達(dá)到了“和諧”狀態(tài)。

目前，我國已經(jīng)建成了覆蓋城鄉(xiāng)不同群體、防范多種生存風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)體系，但仍存在著許多亟待改進(jìn)和完善之處。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。盡管近代德國與我國建立社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí)的環(huán)境及制度安排存在著差異，但其做法和成果經(jīng)驗(yàn)仍能夠?yàn)橥晟莆覈纳鐣?huì)保險(xiǎn)制度提供諸多啟示和借鑒。

一是應(yīng)從社會(huì)保險(xiǎn)制度的多功能性的視角，理解社會(huì)保險(xiǎn)制度的價(jià)值與意義。目前，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好，人民生活狀況明顯改善，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立， 社會(huì)大局保持穩(wěn)定。但同時(shí)應(yīng)該看到， 人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾仍然突出，社會(huì)矛盾和問題交織疊加，一些人尤其是社會(huì)脆弱群體覺得沒有充分分享到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。德國的經(jīng)驗(yàn)顯示，運(yùn)行良好的社會(huì)保險(xiǎn)制度能夠在很大程度上緩解及解決這些問題。我國有必要吸取這一經(jīng)驗(yàn)，充分認(rèn)識(shí)社會(huì)保險(xiǎn)制度的多功能價(jià)值，把建立和完善社會(huì)保險(xiǎn)制度作為解決目前諸多社會(huì)問題的基礎(chǔ)政策工具之一。

二是應(yīng)著力提高社會(huì)保險(xiǎn)制度的覆蓋面。社會(huì)保險(xiǎn)是勞動(dòng)者的法定權(quán)益，是防范和化解年老、疾病等風(fēng)險(xiǎn)的重要制度。衡量社會(huì)保險(xiǎn)制度成功與否的一個(gè)重要指標(biāo)是制度的覆蓋面。 近代德國社會(huì)保險(xiǎn)制度的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)就是逐步提高覆蓋面。例如，在1885—1910 年的25 年期間，德國工傷事故保險(xiǎn)的參保率從18 %提高到87 % ； 疾病保險(xiǎn)的參保率從7 % 提高到51 % 。 從總的情況看， 我國各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大， 基本實(shí)現(xiàn)了“ 應(yīng)保盡?！?。 但一些特殊群體的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率較低， 其中最典型的是進(jìn)城農(nóng)民工。 目前我國農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例不足20 % ， 其中高齡農(nóng)民工、 低收入農(nóng)民工、 靈活就業(yè)農(nóng)民工、 個(gè)體工商戶、 私營企業(yè)農(nóng)民工的參保率更低。 他們?cè)诔鞘泄ぷ鳎?失去了農(nóng)村保障，面臨著工業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，卻不能享受社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利。在今后的改革中，應(yīng)加強(qiáng)政策的執(zhí)行力度并著力解決農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難等影響農(nóng)民工參保的制度因素。

三是應(yīng)建立與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)水平。

社會(huì)保險(xiǎn)制度的效果，取決于保障水平的高低。但是，社會(huì)保險(xiǎn)制度的保障水平并不是越高越好，如果超過了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，就很難持續(xù)，也不利于激勵(lì)人們努力工作。近代德國在建立社會(huì)保險(xiǎn)制度過程中覆蓋范圍的漸進(jìn)性擴(kuò)展和保障水平的適度性與漸進(jìn)提高的方式，符合社會(huì)保險(xiǎn)制度的規(guī)律，值得我們借鑒。目前，我國的突出問題是農(nóng)村居民社會(huì)保險(xiǎn)水平太低。我國農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平不足100 元，難以保障他們的老年生活，而且因?yàn)榕c城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金及機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的巨大差異，農(nóng)民覺得受到了不公平對(duì)待。在今后的改革發(fā)展中，應(yīng)建立城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的正常增長機(jī)制，可以采取每年或每兩年對(duì)中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整的幅度既要依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)的情況，也應(yīng)不低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的增長幅度。