鐘 望

(中共廣東省委黨校法學(xué)教研部，廣東廣州 510053)

一、區(qū)民待遇問(wèn)題的提出

推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是習(xí)近平總書(shū)記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的國(guó)家戰(zhàn)略，黨中央決定把粵港澳大灣區(qū)打造成充滿活力的世界級(jí)城市群、具有全球影響力的國(guó)際科技創(chuàng)新中心、“一帶一路”建設(shè)的重要支撐、內(nèi)地與港澳深度合作的示范區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，可見(jiàn)粵港澳大灣區(qū)使命之重大。眾所周知，灣區(qū)經(jīng)濟(jì)是一種以海港為依托、以灣區(qū)自然地理環(huán)境為特色發(fā)展形成的特殊的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)形態(tài)。當(dāng)前世界上有舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)、東京灣區(qū)以及粵港澳大灣區(qū)四大灣區(qū)，它們都具備得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)，都是在本國(guó)經(jīng)濟(jì)外向度最高，在全世界最具經(jīng)濟(jì)活力的區(qū)域之一。與世界其他三大灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)更具特色，彼此之間地緣相近、語(yǔ)言相通、商緣相連，同時(shí)又涉及三個(gè)法域，分屬不同的關(guān)稅區(qū)，這意味著既存在融合發(fā)展的基礎(chǔ)，卻又由于制度環(huán)境的復(fù)雜多元導(dǎo)致制度、觀念等壁壘阻礙著三地居民之間形成充分的合力。由此，區(qū)民待遇問(wèn)題呼之欲出。

(一)從特區(qū)居民到灣區(qū)區(qū)民

隨著粵港澳三地進(jìn)入更深層次的合作階段，三地融合發(fā)展的內(nèi)涵已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐步拓展到社會(huì)民生、治理領(lǐng)域，港澳居民實(shí)際上獲得了灣區(qū)區(qū)民的身份，擁有了與內(nèi)地珠三角九市(廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門(mén)市、肇慶市)居民同等的待遇。其中，橫琴綜合服務(wù)中心的成功實(shí)踐就是琴澳民生合作的典型范例?；浉郯娜啬芊裾嬲纬扇轿蝗诤习l(fā)展的合力，決定著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的成敗，必須清醒地認(rèn)識(shí)到三地制度銜接問(wèn)題的核心就是樹(shù)立區(qū)民身份認(rèn)同感。福利是最好的潤(rùn)滑劑，提升區(qū)民待遇就是促進(jìn)規(guī)則銜接，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)必須突破地域限制，釋放民生福利，增進(jìn)區(qū)民待遇，促使三地居民身份與大灣區(qū)區(qū)民身份相得益彰。粵港澳三地經(jīng)濟(jì)合作、政治相融的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)文化認(rèn)同的深沉力量。必須增強(qiáng)中華民族凝聚力、向心力的培養(yǎng)，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，形成我國(guó)各民族各地區(qū)“你中有我，我中有你，誰(shuí)也離不開(kāi)誰(shuí)”的命運(yùn)共同體，形成維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集體意識(shí)[1]。

(二)區(qū)民待遇與國(guó)民待遇的關(guān)系

區(qū)民待遇是伴隨粵港澳大灣區(qū)建設(shè)新實(shí)踐必然產(chǎn)生的一個(gè)全新概念。目前，這一概念在學(xué)術(shù)界尚未得到廣泛研討和充分認(rèn)可，專門(mén)的研究并不多見(jiàn)，主要散見(jiàn)于相關(guān)學(xué)術(shù)會(huì)議的專家發(fā)言稿。國(guó)內(nèi)學(xué)者程信和較早論及區(qū)民待遇，他注意到國(guó)民待遇原則在三地的適用問(wèn)題，進(jìn)而提出區(qū)民待遇這一研究方向。毋庸置疑，這一概念具有重大意義，描述了在中國(guó)特殊國(guó)情下的粵港澳大灣區(qū)居民生活、生產(chǎn)的基本特征，深刻揭示了粵港澳大灣區(qū)發(fā)展所面臨的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題即身份認(rèn)同和待遇均等問(wèn)題。可以預(yù)見(jiàn)，這一概念必將成為中國(guó)特色話語(yǔ)體系的新成員。區(qū)民待遇這一概念來(lái)源于國(guó)民待遇，但又與國(guó)民待遇不同，國(guó)民待遇一般是指給予外國(guó)人以本國(guó)人的相等待遇，而區(qū)民待遇則是指在一國(guó)內(nèi)由不同法域聯(lián)合形成的特定區(qū)域共同體內(nèi)部重新梳理和整合各法域居民的待遇問(wèn)題，加強(qiáng)互聯(lián)互通，推進(jìn)深度融合，打破體制機(jī)制壁壘，將原屬于各法域的居民視為同一個(gè)更大的區(qū)域區(qū)民來(lái)同等對(duì)待和管理。這意味著一國(guó)內(nèi)不同法域的居民集體化為更大區(qū)域的區(qū)民，意味著最后區(qū)民之間將實(shí)現(xiàn)待遇的均等化。區(qū)民待遇是我國(guó)所特有的實(shí)踐環(huán)境與話語(yǔ)環(huán)境，世界其他灣區(qū)因內(nèi)部屬于同一法域，各地居民身份待遇本身就是一致的。中國(guó)這種特定區(qū)域合作實(shí)踐所產(chǎn)生的區(qū)民待遇除了具備區(qū)內(nèi)待遇均等化的特征以外，往往也會(huì)比區(qū)外一般的國(guó)民待遇更優(yōu)。

粵港澳之間是跨境的全方位的區(qū)域合作，是在一國(guó)內(nèi)分屬不同政治經(jīng)濟(jì)體制的區(qū)域進(jìn)行融合發(fā)展的新嘗試、新實(shí)踐，有別于國(guó)與國(guó)之間的經(jīng)貿(mào)合作，也不同于其他灣區(qū)內(nèi)部相同法域之間的經(jīng)貿(mào)合作?；浉郯拇鬄硡^(qū)區(qū)民待遇的均等化、持續(xù)化發(fā)展完全符合我國(guó)憲法、港澳基本法以及相關(guān)國(guó)際條約的規(guī)定，如WTO中關(guān)于正式成員間經(jīng)貿(mào)關(guān)系的規(guī)定以及關(guān)于最惠國(guó)待遇例外條款的規(guī)定等。要打造粵港澳大灣區(qū)利益共同體，建成宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，關(guān)鍵在于作為大灣區(qū)建設(shè)主體力量的三地居民要樹(shù)立高度的區(qū)民認(rèn)同感，在于三地制度的全面、合理對(duì)接。粵港澳大灣區(qū)區(qū)民待遇的推進(jìn)路徑是本文研究的核心問(wèn)題，面對(duì)區(qū)域內(nèi)復(fù)雜的跨境制度環(huán)境，最根本的還是要依靠法治力量保障區(qū)民待遇均等化的充分落實(shí)和解決跨境制度間的銜接問(wèn)題，本文主要從推進(jìn)區(qū)民待遇的基本原則及機(jī)制兩個(gè)層面展開(kāi)論述。

二、推進(jìn)區(qū)民待遇的基本原則

區(qū)民待遇問(wèn)題能否解決關(guān)系著粵港澳大灣區(qū)民生建設(shè)的成敗，必須立足《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，總結(jié)粵港澳合作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及世界其他三大灣區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，探索出符合中國(guó)國(guó)情的區(qū)民待遇推進(jìn)路徑。其中，在宏觀層面要處理好不同法域的居民向大灣區(qū)區(qū)民身份的轉(zhuǎn)變、區(qū)民待遇均等化、區(qū)民待遇與國(guó)民待遇的關(guān)系等問(wèn)題，必須堅(jiān)持以下原則：

(一)以待遇一致為常態(tài)，適度差別為例外

粵港澳三地的社會(huì)制度、法律制度不同，分屬不同的關(guān)稅區(qū)，但這并不是孤立發(fā)展的借口，港澳需要拓展內(nèi)地市場(chǎng)以鞏固和提升自身的經(jīng)濟(jì)地位，內(nèi)地需要港澳的經(jīng)驗(yàn)和平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與走出去，這一切都必然指引著粵港澳形成區(qū)域利益共同體。為打破三地的猜忌，維系這一利益共同體最根本的舉措還是實(shí)現(xiàn)區(qū)民待遇均等化，合理兼顧三地利益。如香港可能擔(dān)心在融合發(fā)展中會(huì)失去自身在粵港澳地區(qū)中的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，淪為珠三角九城經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階梯與跳板，擔(dān)心互聯(lián)互通與要素便捷流通會(huì)對(duì)“一國(guó)兩制”造成破壞，人民生活水平不能獲得提升[2]。因此，灣區(qū)只是融合發(fā)展的載體，灣區(qū)民生才是關(guān)鍵，必須不斷突破體制機(jī)制的障礙，在更高層面上推動(dòng)不同法域居民的待遇盡量一致化，實(shí)現(xiàn)區(qū)民待遇均等化。當(dāng)前特別要先保障好大灣區(qū)建設(shè)者在崗期間享受平等的區(qū)民待遇，在粵港澳各地都能充分享受作為當(dāng)?shù)鼐用竦谋憷?wù)和待遇，這一點(diǎn)在粵港澳系列合作協(xié)議及《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中均有體現(xiàn)，如《粵澳合作框架協(xié)議》就明確指出內(nèi)地支援中小企業(yè)融資的政策原則上適用于澳門(mén)的中小企業(yè)。

同時(shí)也要允許適當(dāng)?shù)拇霾顒e存在。由于各地法律制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，在推進(jìn)區(qū)民待遇一致的過(guò)程中需要充分吸納各方政府、智庫(kù)及民眾代表的意見(jiàn)，充分調(diào)查論證，不能搞一刀切、生搬硬套，必須尊重地區(qū)差異、兩制現(xiàn)狀，合理搭建促進(jìn)區(qū)民待遇一致的制度平臺(tái)，不斷促使人民利益最大化。如根據(jù)《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》《中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》，只有港澳居民才可以擔(dān)任港澳某些公權(quán)力部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，這種當(dāng)?shù)匾婪í?dú)享的居民待遇就不能夠上升為大灣區(qū)區(qū)民待遇，否則將違反“一國(guó)兩制”原則。

(二)堅(jiān)持區(qū)民待遇與國(guó)民待遇相統(tǒng)一

粵港澳大灣區(qū)作為新時(shí)代改革開(kāi)放的前沿陣地、體制機(jī)制的特別試驗(yàn)田，必然意味著風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，作為第一個(gè)吃螃蟹的先行者，也必然享受率先嘗到螃蟹美味的待遇。因此，區(qū)內(nèi)居民必然會(huì)率先享有區(qū)外一般國(guó)民所不具有的改革紅利如所得稅優(yōu)惠以及先進(jìn)性技術(shù)、制度、福利等，這就涉及區(qū)民待遇與國(guó)民待遇的關(guān)系問(wèn)題，即部分國(guó)民差別化待遇與全體國(guó)民平等原則沖突的問(wèn)題?，F(xiàn)階段首先要推動(dòng)和保障區(qū)域內(nèi)三地居民享受對(duì)方居民所享有的一般國(guó)民待遇，進(jìn)而可以適度整合提升三地居民待遇為更高水平的區(qū)民待遇。

區(qū)民待遇的提升是與更重的責(zé)任、更大的挑戰(zhàn)相伴隨的，處理好區(qū)內(nèi)待遇與區(qū)外待遇的差別化問(wèn)題，其根本是要處理好區(qū)民待遇與國(guó)民待遇的關(guān)系，核心是待遇與合法、公平的關(guān)系問(wèn)題。因此，必須明確待遇的邊界，堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一、待遇與責(zé)任相統(tǒng)一的原則；堅(jiān)持區(qū)民待遇服務(wù)于粵港澳大灣區(qū)的目的；堅(jiān)持共享原則，一切探索成果歸根到底需推廣至全民共享，以人民為中心的根本立場(chǎng)決不能動(dòng)搖；堅(jiān)持推動(dòng)區(qū)民待遇的共享，使其成為未來(lái)的普遍的國(guó)民待遇。差別化待遇僅意味著一時(shí)的試點(diǎn)，是為了創(chuàng)新發(fā)展模式進(jìn)而發(fā)展民生，惠及全民。從某種意義上說(shuō)，區(qū)民待遇也意味著搭建更好的平臺(tái)去迎接挑戰(zhàn)，這關(guān)系到戰(zhàn)略實(shí)踐的成敗，但也是暫時(shí)性、階段性的，實(shí)踐一旦成功，在社會(huì)主義條件下，更優(yōu)越的區(qū)民待遇未來(lái)將迅速推廣開(kāi)來(lái)，成為更普遍的國(guó)民待遇。可見(jiàn)，區(qū)民待遇與國(guó)民待遇完全是動(dòng)態(tài)統(tǒng)一的。

(三)漸進(jìn)性推進(jìn)與突破性推行相結(jié)合

要打造宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，必須深入推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)在教育、文化、旅游、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域的深度合作，鼓勵(lì)三地積極探索促進(jìn)區(qū)民待遇均等化的舉措。中央政府要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和宏觀指導(dǎo)，支持三地辦事機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織進(jìn)行有效溝通對(duì)接，率先在深圳、廣州、香港、澳門(mén)這四大中心城市試點(diǎn)并取得重點(diǎn)突破，珠三角其他七市以配套的改革措施及根據(jù)自身特點(diǎn)制定的舉措同步推進(jìn)。借鑒舊金山灣區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，打造中國(guó)版的多中心發(fā)展格局，需要通過(guò)發(fā)揮中心城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用和周邊區(qū)域的產(chǎn)業(yè)對(duì)接，促進(jìn)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)體的共同繁榮[3]。要堅(jiān)持前瞻性與現(xiàn)實(shí)性相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)性推進(jìn)與突破性推行相結(jié)合，以推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目工作落地為突破口，從中心城市試點(diǎn)逐步鋪展到節(jié)點(diǎn)城市，通過(guò)大膽改革體制機(jī)制發(fā)揮廣東兩個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)(深圳、珠海)和廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)三個(gè)片區(qū)(南沙、前海、橫琴)的特別作用，總結(jié)漸進(jìn)性推進(jìn)的成功經(jīng)驗(yàn)，將其升華為可以普遍推行的方針政策。如《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出在深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴建立港澳創(chuàng)業(yè)就業(yè)試驗(yàn)區(qū)，開(kāi)展試點(diǎn)，讓具有港澳相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)和專業(yè)人士為內(nèi)地提供服務(wù)，未來(lái)將擴(kuò)展到整個(gè)大灣區(qū)。深圳市政府也發(fā)布了關(guān)于復(fù)制推廣中國(guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)深圳前海蛇口片區(qū)第四批改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的文件。

(四)尊重現(xiàn)有法律體制與適度適時(shí)改革相結(jié)合

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確“一國(guó)兩制”、依法辦事是推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的基本原則。在推進(jìn)區(qū)民待遇問(wèn)題上，尊重三地現(xiàn)有法律體制是三地合作的根本前提，也是確?！耙粐?guó)兩制”方針不變形、不走樣的重要體現(xiàn)。三地居民要堅(jiān)信將堅(jiān)守“一國(guó)”原則與尊重“兩制”差異相結(jié)合，是現(xiàn)階段充分發(fā)揮粵港澳三地優(yōu)勢(shì)并補(bǔ)足各自短板、實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的最佳路徑。對(duì)于在協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中遇到的體制機(jī)制阻礙，必須在“一國(guó)兩制”的框架下，在嚴(yán)格按照憲法、基本法辦事的基礎(chǔ)上，以更大的政治勇氣協(xié)調(diào)規(guī)劃、合理對(duì)接、共同編制、積極調(diào)整與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的體制機(jī)制，全力支持適度、適時(shí)改革。三地要凝聚改革共識(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的主導(dǎo)作用以及三地政府間協(xié)商機(jī)制的指導(dǎo)作用，促進(jìn)三地居民在大灣區(qū)內(nèi)生活、生產(chǎn)的便利化、平等化。當(dāng)前，內(nèi)地正在積極改革，推進(jìn)與港澳制度的銜接，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌，例如《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》指出要支持香港私募基金參與大灣區(qū)創(chuàng)新型科技企業(yè)融資等；香港也在積極創(chuàng)新通關(guān)模式，如最近推行的一地兩檢制度。另外，港澳新通道青茂口岸的建設(shè)也是《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的一大亮點(diǎn)，未來(lái)居民在粵港澳三地跨境流動(dòng)將能享受一票式聯(lián)程和一卡通服務(wù)。

三、推進(jìn)區(qū)民待遇的機(jī)制

建立高效統(tǒng)一、協(xié)商共建的區(qū)民待遇推進(jìn)機(jī)制，是落實(shí)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020)》《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》和內(nèi)地與香港、澳門(mén)《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》及其系列協(xié)議的應(yīng)有之義?；浉郯暮献鞯母黜?xiàng)協(xié)議、舉措應(yīng)致力于服務(wù)大灣區(qū)的民生建設(shè)，提升大灣區(qū)的民生水平，不斷推進(jìn)區(qū)民待遇均等化和促進(jìn)區(qū)民待遇的持續(xù)發(fā)展。

(一)建立不同法域居民統(tǒng)合為大灣區(qū)區(qū)民的推進(jìn)機(jī)制

隨著大灣區(qū)快速交通網(wǎng)絡(luò)的建成，大灣區(qū)內(nèi)主要城市之間實(shí)現(xiàn)了一小時(shí)通達(dá)，區(qū)內(nèi)三地居民的交往將更加緊密，區(qū)域要素流動(dòng)將更加明顯，三地一體化格局日漸形成。這就意味著不能再以孤立的三地居民視野去對(duì)接、制定和推行各項(xiàng)制度，而必須立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，促使各項(xiàng)制度以區(qū)民身份為第一視角去享受便利化、均等化的服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)三地居民身份區(qū)民化、區(qū)民待遇均等化。這并不意味著要去消解、取締居民的原屬地身份，而是要以原屬地居民身份為基礎(chǔ)，整合升華為新的區(qū)民身份，促使居民身份與區(qū)民身份在灣區(qū)內(nèi)部各方面相得益彰。

其一，要在通關(guān)、居住、就業(yè)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、交易、競(jìng)爭(zhēng)等方面建立統(tǒng)一制度，能一致則一致，不能一致則先實(shí)現(xiàn)互認(rèn)。同時(shí)，大力推動(dòng)粵港澳三地建立資源要素自由流動(dòng)機(jī)制和完善三地融通的基礎(chǔ)設(shè)施，覆蓋人力流、物品流、服務(wù)流、資金流、技術(shù)流、信息流、管理流、文化流等各個(gè)方面，夯實(shí)區(qū)民身份的事實(shí)基礎(chǔ)，確保三地在軟硬件設(shè)施上的全面融通。

其二，支持三地互相派駐民政機(jī)構(gòu)并率先實(shí)現(xiàn)合署辦公，在民生領(lǐng)域率先統(tǒng)一區(qū)民待遇標(biāo)準(zhǔn)，促使三地居民以區(qū)民身份享受民生福利。具體而言，包括依法逐步實(shí)現(xiàn)在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)民生領(lǐng)域服務(wù)流程、手續(xù)的同質(zhì)化，在灣區(qū)推行高標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等。此外，還應(yīng)抓住時(shí)機(jī)，適時(shí)設(shè)立并推行三地通行的區(qū)民一卡通、區(qū)民身份證等，使三地居民憑借統(tǒng)一的民生卡能便利享受大灣區(qū)內(nèi)各地的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

其三，打造區(qū)民待遇提升的長(zhǎng)效機(jī)制，確保區(qū)民待遇均等化、持續(xù)化發(fā)展?；浉郯拇鬄硡^(qū)的建設(shè)要在對(duì)接國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上打造具有灣區(qū)特色的更高標(biāo)準(zhǔn)，打造以區(qū)民身份為核心的優(yōu)質(zhì)生活圈，讓區(qū)民身份成為區(qū)域內(nèi)居民的最大福利，成為令人羨慕的身份標(biāo)識(shí)。同時(shí)，還需大力建設(shè)大灣區(qū)文化，加強(qiáng)宣傳工作，打造三地居民共同的精神家園，營(yíng)造兩岸一家親的發(fā)展氛圍，以文脈相通凝聚共識(shí)形成共振，以實(shí)實(shí)在在的福利待遇和振奮人心的文化氛圍為區(qū)民身份的認(rèn)同強(qiáng)基固本。

其四，加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)工作，大力發(fā)展文化教育宣傳，傳播大灣區(qū)之聲，固中華民族共同體之本，認(rèn)同粵港澳大灣區(qū)區(qū)民之身份，將區(qū)民身份融入大灣區(qū)的全部，嵌入粵港澳三地的方方面面。意識(shí)形態(tài)工作的根本目的在于涵養(yǎng)人心，一定要通過(guò)真實(shí)、生動(dòng)的作品弘揚(yáng)正氣，把正確的價(jià)值觀樹(shù)立起來(lái)，使其入腦入心，要從黨的事業(yè)和國(guó)家民族前途命運(yùn)的戰(zhàn)略高度進(jìn)行功能定位和安排部署[4]。

要實(shí)現(xiàn)三地居民身份區(qū)民化，除了促使現(xiàn)有制度的“后天性”高度銜接，還必須立足大灣區(qū)全局，在制度創(chuàng)新層面打造“先天性”的融合。這意味著大灣區(qū)所立之新法，原則上將是天然就立足于三地一體化發(fā)展格局、專注于區(qū)民權(quán)益提升的，并非是三地各自獨(dú)立立法后的“后天式”銜接，而是三地一開(kāi)始在聯(lián)合協(xié)同的大區(qū)域觀指導(dǎo)下的“先天性”立法。

(二)建立高效統(tǒng)一、協(xié)商共建的區(qū)域協(xié)調(diào)體制

要破解粵港澳大灣區(qū)復(fù)雜制度環(huán)境所帶來(lái)的治理難題，必須建立一個(gè)高效統(tǒng)一、協(xié)商共建的區(qū)域協(xié)調(diào)體制。這一體制的核心內(nèi)容就是在中央政府主導(dǎo)下，廣東省政府和香港、澳門(mén)特別行政區(qū)政府共同參與建立的政府間綜合協(xié)調(diào)體制，負(fù)責(zé)三地的政策協(xié)調(diào)和規(guī)劃銜接。要更加注重創(chuàng)新粵港澳三地政府的合作形式，對(duì)于涉及三地居民共同利益的事項(xiàng)共同謀劃、聯(lián)合發(fā)布、配合執(zhí)行。要充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用，擴(kuò)大立法的社會(huì)參與度，以改革和法治促進(jìn)區(qū)民跨境便利流動(dòng)、安居樂(lè)業(yè)，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)內(nèi)自由流通，形成產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，結(jié)成利益共同體。在確定協(xié)調(diào)體制及參與力量的基礎(chǔ)上，需要厘清彼此的權(quán)責(zé)，加快建立政府之間、政府與非政府組織之間的良性互動(dòng)合作機(jī)制，形成體系化運(yùn)作機(jī)制，這方面可以借鑒紐約市的經(jīng)驗(yàn)。紐約市政府和非政府的紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)(RPA)、紐約都市圈委員會(huì)等組織是紐約都市圈管理和規(guī)劃方案的主要起草機(jī)構(gòu)，政府和非政府機(jī)構(gòu)之間的緊密協(xié)作對(duì)紐約都市圈的發(fā)展起到了重要作用[5]。

必須充分發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，依法擴(kuò)充粵港澳合作聯(lián)絡(luò)辦公室職能，完善粵港澳合作聯(lián)席會(huì)議制度，拓寬粵港澳合作咨詢渠道。廣東省政府和香港、澳門(mén)特別行政區(qū)政府要加強(qiáng)溝通協(xié)商，進(jìn)一步細(xì)化定期磋商的協(xié)調(diào)機(jī)制，完善以發(fā)改委為主導(dǎo)的共同推動(dòng)年度重點(diǎn)工作的實(shí)施機(jī)制，在交通、環(huán)保、稅收、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)服務(wù)、公共安全、行政管理等領(lǐng)域進(jìn)行全面的協(xié)商與合作。

建立和運(yùn)行強(qiáng)有力的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制也是一流灣區(qū)的重要標(biāo)志。必須依法充分賦予中央政府部門(mén)協(xié)調(diào)各方的權(quán)力，由中央政府相關(guān)部門(mén)根據(jù)工作需要，在自身職權(quán)范圍內(nèi)適時(shí)、依法建立跨區(qū)域議事機(jī)制和三地政策聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升制度機(jī)制的靈活性和應(yīng)變力。同時(shí)，充分尊重和保障港澳特別行政區(qū)政府的高度自治權(quán)，確?；浉郯娜卣婪ㄈ虆⑴c決策協(xié)商并全力推動(dòng)政策落實(shí)，促使港澳的發(fā)展始終融入國(guó)家發(fā)展全局。世界一流灣區(qū)的發(fā)展表明，灣區(qū)擁有現(xiàn)代化的國(guó)際海運(yùn)、航空及高速路網(wǎng)，擁有強(qiáng)大的運(yùn)輸體系、高效的資源配置和輻射帶動(dòng)能力，能夠突破行政區(qū)劃間的體制機(jī)制壁壘，在更大區(qū)域進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃和功能布局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工體系，從而成為灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的顯著特點(diǎn)[6]。

(三)完善三地融合發(fā)展機(jī)制

港澳回歸以來(lái)，國(guó)家始終堅(jiān)持推動(dòng)港澳與內(nèi)地在民生建設(shè)上的融合互通，但由于復(fù)雜的歷史及制度原因，內(nèi)地與港澳長(zhǎng)期各行一套政策體系，粵港澳三地的許多政策對(duì)對(duì)方的居民并沒(méi)有給予同等待遇，跨境的制度安排存在諸多空白。必須以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)為契機(jī)，建立和完善三地融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，推動(dòng)區(qū)民待遇的均等化與持續(xù)化發(fā)展，將有效舉措上升為法律，重點(diǎn)推進(jìn)民生領(lǐng)域立法，依法適時(shí)制定《區(qū)民待遇促進(jìn)法》《粵港澳大灣區(qū)法律適用法》等區(qū)域法律。要依法不斷完善跨區(qū)域就業(yè)人員隨遷子女就業(yè)政策，推進(jìn)在粵工作的港澳居民在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、交通等民生方面享有與內(nèi)地居民同等待遇，繼續(xù)推動(dòng)三地在教育領(lǐng)域的合作，推動(dòng)社會(huì)保障制度的銜接以及電子簽名證書(shū)和職業(yè)資格證書(shū)的互認(rèn)，在通關(guān)、居住、就業(yè)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、交易、競(jìng)爭(zhēng)等方面給予最大便利。如現(xiàn)在正在大力推動(dòng)三地執(zhí)業(yè)資格證書(shū)的互認(rèn)，同時(shí)內(nèi)地九市對(duì)港澳居民放開(kāi)購(gòu)房條件(包括限購(gòu)區(qū))，港澳居民融入內(nèi)地的壁壘正在被逐步消除。

要共建和完善粵港澳合作發(fā)展平臺(tái)，推動(dòng)三地建成證書(shū)互認(rèn)、標(biāo)準(zhǔn)共建、設(shè)施互通、信息共享的融合發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)交通與通關(guān)便利化、市場(chǎng)一體化、產(chǎn)業(yè)協(xié)同化、交往常態(tài)化。要擴(kuò)大內(nèi)地與港澳的專業(yè)資格認(rèn)證，共建行業(yè)高標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)區(qū)內(nèi)居民跨境便利就業(yè)的范圍，在更寬領(lǐng)域?qū)嵭小耙辉嚾C”(一次考試可獲得國(guó)家職業(yè)資格認(rèn)證、港澳認(rèn)證及國(guó)際認(rèn)證)。應(yīng)建立社會(huì)保障交流合作機(jī)制，大力支持粵港澳保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合開(kāi)發(fā)跨境保險(xiǎn)產(chǎn)品，推動(dòng)三地社會(huì)保險(xiǎn)在大灣區(qū)內(nèi)的跨境使用，解決社保跨境銜接問(wèn)題。要借鑒國(guó)外灣區(qū)建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)，如制定大灣區(qū)研究生聯(lián)合培養(yǎng)計(jì)劃，打造灣區(qū)智庫(kù)。美國(guó)舊金山灣區(qū)在自然科學(xué)、數(shù)學(xué)、工程技術(shù)、人文科學(xué)和社會(huì)科學(xué)等領(lǐng)域擁有全國(guó)數(shù)量最多的頂尖級(jí)的研究生培養(yǎng)計(jì)劃[7]?？傊裆I(lǐng)域的方方面面都要進(jìn)行重新梳理，不斷減少其中的壁壘和限制，實(shí)現(xiàn)三地民生政策、民生項(xiàng)目的深度對(duì)接，使三地居民享受更充分更徹底的區(qū)民待遇。

(四)建設(shè)大灣區(qū)區(qū)民信息大數(shù)據(jù)中心

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出，粵港澳大灣區(qū)要構(gòu)建新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，建成智慧城市群。當(dāng)今世界已經(jīng)進(jìn)入智慧時(shí)代，第四次工業(yè)革命的標(biāo)志性貢獻(xiàn)正是萬(wàn)物互聯(lián)與萬(wàn)物智能。人工智能和大數(shù)據(jù)技術(shù)的深度融合發(fā)展正在快速改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式，可以說(shuō)掌握了信息主導(dǎo)權(quán)就意味著占據(jù)戰(zhàn)略主動(dòng)?；浉郯拇鬄硡^(qū)身處改革開(kāi)放前沿，身負(fù)重大使命，必然離不開(kāi)對(duì)信息技術(shù)的利用與發(fā)展。要推動(dòng)粵港澳三地深度融合、高效運(yùn)作，必須建設(shè)大灣區(qū)區(qū)民信息大數(shù)據(jù)中心，開(kāi)放數(shù)據(jù)端口，建設(shè)互通的公共應(yīng)用平臺(tái)，全面推行電子化辦公、電子化辦事。

打造大灣區(qū)區(qū)民信息大數(shù)據(jù)中心，具體包括建立區(qū)域規(guī)劃信息平臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心、粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急協(xié)調(diào)平臺(tái)、跨境經(jīng)貿(mào)合作網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息交換和共享平臺(tái)、跨境社會(huì)救助信息系統(tǒng)、法律法規(guī)文本信息庫(kù)等?；浉郯娜匾涌旖ㄔO(shè)大珠江三角洲信息網(wǎng)，搭建粵港澳市場(chǎng)互聯(lián)、經(jīng)濟(jì)要素互通、風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)控的大平臺(tái)，加快前沿科技成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，贏得發(fā)展的戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)。大數(shù)據(jù)平臺(tái)應(yīng)將三地居民以區(qū)民身份進(jìn)行統(tǒng)一信息收集、信息歸檔和信息處理，為三地打造共同的優(yōu)質(zhì)生活圈提供更加可信、有效的數(shù)據(jù)支持，為推進(jìn)區(qū)民待遇均等化、持續(xù)化發(fā)展提供更強(qiáng)勁的動(dòng)力。

四、結(jié)語(yǔ)

粵港澳大灣區(qū)作為國(guó)家戰(zhàn)略，對(duì)區(qū)域內(nèi)三地居民而言無(wú)疑是重大利好，意味著進(jìn)入大有可為的機(jī)遇期，意味著能夠?qū)崿F(xiàn)政治上的價(jià)值認(rèn)同、經(jīng)濟(jì)上的要素融合、文化上的水乳交融以及社會(huì)民生建設(shè)層面的聯(lián)通共享，粵港澳大灣區(qū)將形成區(qū)民利益共同體。然而，目前粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部各地之間仍然存在較多壁壘，束縛著各地居民的流動(dòng)力和創(chuàng)造力，嚴(yán)重制約了粵港澳的一體化融合發(fā)展，最為關(guān)鍵的是阻礙了區(qū)民認(rèn)同感的形成。隨著粵港澳大灣區(qū)區(qū)民待遇的不斷提升，三地融合發(fā)展機(jī)制的不斷完善，粵港澳大灣區(qū)區(qū)民待遇將實(shí)現(xiàn)均等化，三地居民對(duì)其大灣區(qū)區(qū)民身份將具有高度認(rèn)同感，自覺(jué)服務(wù)于國(guó)家發(fā)展的全局。保障區(qū)民在粵港澳三地生活、生產(chǎn)獲得同等待遇，實(shí)現(xiàn)三地政策的互通互惠互利，是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的必然結(jié)果，符合新時(shí)代全面改革開(kāi)放新格局的要求，順應(yīng)了中華民族偉大復(fù)興的歷史潮流，標(biāo)志著“一國(guó)兩制”事業(yè)的新發(fā)展。

縱觀世界其他三大灣區(qū)，紐約灣區(qū)以金融投資領(lǐng)先全球，舊金山灣區(qū)以互聯(lián)網(wǎng)和前沿科技聞名，東京灣區(qū)則是先進(jìn)制造業(yè)的典范[8]。而粵港澳大灣區(qū)將會(huì)是這三大灣區(qū)的綜合升華版，其中珠三角九市代表著先進(jìn)的制造業(yè)，香港代表著領(lǐng)先的金融制度，澳門(mén)代表著領(lǐng)先的旅游休閑服務(wù)業(yè)，三地的發(fā)展優(yōu)勢(shì)集聚于粵港澳大灣區(qū)一身，意味著粵港澳大灣區(qū)將涵蓋世界其他各大灣區(qū)的優(yōu)勢(shì)，意味著粵港澳三地能夠優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、融合發(fā)展。同時(shí)，粵港澳大灣區(qū)也形成了獨(dú)具特色的跨境灣區(qū)經(jīng)濟(jì)形態(tài)和區(qū)民待遇優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)仍面臨諸多挑戰(zhàn)，其中區(qū)民身份認(rèn)同問(wèn)題、區(qū)民待遇問(wèn)題是新時(shí)代中國(guó)“一國(guó)兩制”新實(shí)踐所面臨的一個(gè)重大課題，也是中國(guó)所特有的一個(gè)區(qū)域合作問(wèn)題，這一問(wèn)題的成功解決將為未來(lái)國(guó)內(nèi)外區(qū)域合作特別是民生領(lǐng)域的融通建設(shè)提供一個(gè)典型范例，可謂意義非凡、使命重大。粵港澳大灣區(qū)是一種跨境融合的區(qū)域共同體，其建設(shè)始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，站在“一國(guó)”全局，尊重“兩制”差異，依法促成大灣區(qū)內(nèi)部各法域的深度合作對(duì)接，共建宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，未來(lái)將形成區(qū)域性乃至全國(guó)性的統(tǒng)一市場(chǎng)和民生規(guī)劃。毫無(wú)疑問(wèn)，粵港澳大灣區(qū)必將成為全世界跨區(qū)域合作的典范。