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        非集體成員繼承農(nóng)村房屋引發(fā)的權(quán)利沖突及其化解

        2020-01-07 08:08:03齊恩平孫一君
        天津法學(xué) 2020年1期
        關(guān)鍵詞:繼承權(quán)使用權(quán)宅基地

        齊恩平,孫一君

        (天津商業(yè)大學(xué) 法學(xué)院,天津 300134)

        隨著人口的流動(dòng)及城鎮(zhèn)化率的提高,勢(shì)必會(huì)發(fā)生非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)農(nóng)村房屋的繼承。在宅基地制度設(shè)立的初期,非集體成員繼承農(nóng)村房屋還沒(méi)有出現(xiàn)或很少出現(xiàn)障礙,我國(guó)人口的流動(dòng)性還很小,城鎮(zhèn)化率還很低,農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)也并不高,即使會(huì)有部分農(nóng)民通過(guò)升學(xué)、工作等方式進(jìn)入城鎮(zhèn)生活,不再屬于本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,但少有全部家庭成員均為非集體成員的情況。隨著城鎮(zhèn)化率的提高,大量的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn),由此引發(fā)了非集體成員的繼承權(quán)與本集體成員的宅基地使用權(quán)之間的沖突,導(dǎo)致了非集體成員繼承農(nóng)村房屋的困境。宅基地使用權(quán)的身份權(quán)屬性有其特殊的時(shí)代背景,但在宅基地“三權(quán)分置”政策的提出及貫徹下,在宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性日漸凸顯的新趨勢(shì)下,是否應(yīng)弱化其身份權(quán)屬性,保障非集體成員的繼承權(quán),還是依然側(cè)重發(fā)揮本集體成員的宅基地使用權(quán)的福利保障性,有待進(jìn)一步的探究。

        一、繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)的沖突凸顯

        在農(nóng)村房屋繼承過(guò)程中,繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)的沖突日漸凸顯。如農(nóng)村房屋繼承均發(fā)生在本集體成員之間,則不會(huì)引發(fā)繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)的沖突,亦不會(huì)引發(fā)繼承的障礙。但隨著社會(huì)的發(fā)展,人口的流動(dòng),農(nóng)村房屋繼承必然會(huì)突破本集體成員的范圍,從而發(fā)生非集體成員對(duì)農(nóng)村房屋的繼承。非集體成員對(duì)農(nóng)村房屋的繼承既包括其他集體成員對(duì)本集體成員房屋的繼承,又包括城鎮(zhèn)居民對(duì)本集體成員房屋的繼承。農(nóng)村房屋作為農(nóng)村集體成員死亡時(shí)遺留的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn),根據(jù)我國(guó)《繼承法》第3條關(guān)于遺產(chǎn)范圍的規(guī)定,其繼承人享有對(duì)該房屋的繼承權(quán)。但真正引發(fā)繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)沖突的并非農(nóng)村房屋,而是農(nóng)村房屋下的宅基地。宅基地作為農(nóng)村房屋下的地基,必然跟隨房屋的存在一同存在,農(nóng)村房屋的繼承不可能失去宅基地的依托。因此,對(duì)農(nóng)村房屋的繼承不僅包含對(duì)房屋所有權(quán)的繼承,還包含對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承。宅基地使用權(quán)是本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員特有的權(quán)利,具有強(qiáng)烈的身份屬性,農(nóng)村房屋下的宅基地使用權(quán)只能由本集體成員享有,即使非集體成員通過(guò)繼承農(nóng)村房屋享有房屋所有權(quán),但仍然由于其無(wú)法成為宅基地使用權(quán)的主體,難以享有完整的繼承權(quán)。

        相應(yīng)地,如充分保障非集體成員的繼承權(quán),那么本集體成員作為宅基地使用權(quán)的主體,其所享有的權(quán)利也會(huì)受到部分的威脅。2011年《國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》的第6條①對(duì)于非集體成員因繼承農(nóng)村房屋而占用農(nóng)村宅基地給出了法律上的依據(jù)。在司法實(shí)踐中,也有不少的案例以此條為判決依據(jù)允許非集體成員因繼承農(nóng)村房屋而占用宅基地,甚至直接采取允許農(nóng)村宅基地與農(nóng)村房屋一同繼承的態(tài)度。在2012年審結(jié)的薛萬(wàn)田訴忻州市政府區(qū)人民政府土地行政登記一案②中,法院生效裁判認(rèn)為,當(dāng)事人對(duì)于其父母的遺產(chǎn)享有繼承權(quán),不能因其為城鎮(zhèn)戶籍人口而剝奪其對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承權(quán)。在2014年審結(jié)的楊豐春等訴淅川縣荊紫關(guān)鎮(zhèn)人民政府土地行政登記行政糾紛一案③中,淅川縣法院經(jīng)審理認(rèn)為,農(nóng)村房屋依附于宅基地之上,為保護(hù)繼承人的合法繼承權(quán),房屋及宅基地使用權(quán)應(yīng)一體繼承。在2017年審結(jié)的魏某某等訴魏某某4繼承宅基地使用權(quán)侵權(quán)糾紛一案④中,法院經(jīng)審理認(rèn)為,繼承人可以通過(guò)繼承農(nóng)村房屋所有權(quán),而取得房屋占有范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)??梢钥闯觯梢?guī)范以及司法實(shí)踐對(duì)于非集體成員繼承農(nóng)村房屋這一問(wèn)題,已經(jīng)給予了一定程度上的回應(yīng),并以保護(hù)非集體成員的繼承權(quán)為解決趨勢(shì)。但非集體成員對(duì)農(nóng)村房屋的繼承,即使不會(huì)成為宅基地使用權(quán)的主體,但勢(shì)必會(huì)占用農(nóng)村房屋下的宅基地,作為無(wú)償分配給集體組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)益,若允許非集體成員繼承或?qū)⒄加帽緦儆谵r(nóng)村集體成員的土地資源,造成并不充裕的宅基地資源的閑置和浪費(fèi)。由此來(lái)看,在非農(nóng)村集體成員繼承農(nóng)村房屋的過(guò)程中,會(huì)引發(fā)非集體成員的繼承權(quán)與本集體成員的具有福利性質(zhì)的宅基地使用權(quán)的沖突。

        二、繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)產(chǎn)生沖突的原因:宅基地使用權(quán)的福利性

        上文已述,非集體成員對(duì)農(nóng)村房屋的繼承不僅包括對(duì)農(nóng)村房屋所有權(quán)的繼承,還包括對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承。非集體成員對(duì)農(nóng)村房屋所有權(quán)繼承并沒(méi)有任何的障礙,但對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承存在障礙。因此,應(yīng)對(duì)宅基地使用權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行分析,找出其影響非集體成員繼承農(nóng)村房屋的原因,從而得出化解繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)產(chǎn)生沖突的解決方案。

        宅基地使用權(quán)規(guī)定于我國(guó)《物權(quán)法》的用益物權(quán)一編,但無(wú)論較之一般意義上的物權(quán)、用益物權(quán),還是與其最為相似的建設(shè)用地使用權(quán)相比,宅基地使用權(quán)都呈現(xiàn)出其特殊的性質(zhì)。首先,物權(quán)是典型的財(cái)產(chǎn)權(quán),而作為物權(quán)的宅基地使用權(quán)卻和身份權(quán)屬性密不可分。宅基地使用權(quán)的主體僅限于集體組織成員,非集體組織成員無(wú)權(quán)成為宅基地使用權(quán)的主體,以保障宅基地在各集體經(jīng)濟(jì)組織成員之中平均分配。但也正是由于身份上的限制,非集體成員無(wú)法通過(guò)繼承成為宅基地使用權(quán)的主體,只能因?yàn)槔^承農(nóng)村房屋所有權(quán)而占用宅基地,或者導(dǎo)致農(nóng)村房屋所有權(quán)也無(wú)法繼承。其次,和一般意義上的用益物權(quán)相比較,宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的權(quán)能不完整。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第117條的規(guī)定,用益物權(quán)的基本內(nèi)容,是對(duì)用益物權(quán)的標(biāo)的物享有占有、使用和收益的權(quán)利,但宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地只享有占有、使用的權(quán)利,不享有收益權(quán)。宅基地使用權(quán)人也因不享有收益權(quán),而使得宅基地使用權(quán)難以通過(guò)流轉(zhuǎn)落至他人之手,以保證農(nóng)民不會(huì)因此喪失宅基地使用權(quán)。再次,和與其最為類似的建設(shè)用地使用權(quán)相比,宅基地使用權(quán)呈現(xiàn)出更為明顯的福利性。第一,宅基地使用權(quán)取得上的無(wú)償性。宅基地制度體現(xiàn)了我國(guó)一直以來(lái)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的側(cè)重保護(hù),位于城鎮(zhèn)的建設(shè)用地由國(guó)家所有,城鎮(zhèn)居民取得建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)支付對(duì)價(jià),但農(nóng)村村民取得宅基地使用權(quán)無(wú)需支付對(duì)價(jià),而是由農(nóng)戶向宅基地所有權(quán)人集體組織提出申請(qǐng),集體組織再提請(qǐng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,最終由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。第二,宅基地使用權(quán)的無(wú)期限性。宅基地使用權(quán)沒(méi)有期限限制,農(nóng)戶可以無(wú)期限的占有、使用宅基地使用權(quán)。第三,宅基地使用權(quán)嚴(yán)格遵循“一戶一宅”制。我國(guó)《土地管理法》第62條對(duì)該“一戶一宅”做出了規(guī)定,簡(jiǎn)單來(lái)講,即農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,而建設(shè)用地使用權(quán)則沒(méi)有類似的限制規(guī)定。

        宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)主體應(yīng)具備身份上的資格條件,申請(qǐng)過(guò)程需經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的審核和批準(zhǔn),農(nóng)戶才能無(wú)償取得宅基地使用權(quán),并受到“一戶一宅”原則的限制。宅基地使用權(quán)的特殊性質(zhì)體現(xiàn)了在一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織中,對(duì)有限宅基地資源的平均分配,在保證每戶農(nóng)民居有定所的前提下,每戶農(nóng)民也不能多分得宅基地使用??偨Y(jié)來(lái)看,宅基地使用權(quán)的身份性、缺乏收益權(quán)、無(wú)償性、無(wú)期限性,以及嚴(yán)格的“一戶一宅”限制,都充分體現(xiàn)了宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)對(duì)農(nóng)民權(quán)利的特殊保障,即宅基地使用權(quán)的福利性。而這也是非集體成員難以繼承農(nóng)村房屋的原因所在,非集體成員不具備取得宅基地使用權(quán)的資格,如通過(guò)繼承農(nóng)村房屋取得了宅基地使用權(quán),將破壞宅基地使用權(quán)的福利性,對(duì)集體成員的權(quán)利造成威脅。如在現(xiàn)實(shí)條件允許的前提下弱化宅基地使用權(quán)的福利性,或可進(jìn)一步保障非集體成員的繼承權(quán),因此,應(yīng)從宅基地使用權(quán)的福利性這一原因入手,找到化解權(quán)利沖突的可行方案。

        三、繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)沖突的化解

        宅基地使用權(quán)的福利性體現(xiàn)出政策和法律對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的側(cè)重保障,而這樣的側(cè)重保障建立在損害或部分損害非集體成員的繼承權(quán)的基礎(chǔ)之上。隨著社會(huì)的快速發(fā)展,在當(dāng)前新的時(shí)代背景下,集體組織成員是否仍然需要法律對(duì)其做出側(cè)重保障,或保障的程度是否可以縮小,以填補(bǔ)對(duì)非集體成員的繼承權(quán)的損害,是化解非集體成員的繼承權(quán)與本集體成員的宅基地使用權(quán)之間的沖突的關(guān)鍵。

        (一)宅基地使用權(quán)制度應(yīng)對(duì)權(quán)利沖突做出讓步

        1.宅基地使用權(quán)制度應(yīng)做出讓步的現(xiàn)實(shí)條件

        宅基地使用權(quán)制度應(yīng)對(duì)權(quán)利沖突做出讓步的現(xiàn)實(shí)條件之一是宅基地使用權(quán)制度的功能發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。宅基地使用權(quán)制度的產(chǎn)生與發(fā)展一直以保障農(nóng)民的居住權(quán)為大目標(biāo),并在不同的歷史時(shí)期承載著不同的小目標(biāo)。自建國(guó)以來(lái),我國(guó)的宅基地使用權(quán)制度隨著社會(huì)的發(fā)展不斷在改革,在新中國(guó)成立之初的土地改革時(shí)期,為使有限的資源得以公平的分配,將地主占有的土地分給廣大的農(nóng)民所有,法律賦予了農(nóng)民農(nóng)村土地的所有權(quán),使得廣大農(nóng)民都能分得私人所有的土地。但農(nóng)民得到土地后,由于農(nóng)民享有土地的所有權(quán),農(nóng)村土地可以自由的流轉(zhuǎn),部分較為貧困的農(nóng)民選擇出賣土地以改善生活狀況,導(dǎo)致其難以再次擁有土地,出現(xiàn)了兩極分化的現(xiàn)象。另外,經(jīng)過(guò)土地改革,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力雖然已經(jīng)獲得一定程度的解放,但依靠農(nóng)民單獨(dú)的力量依然是有限的,必須強(qiáng)調(diào)合作、互助,因此農(nóng)村土地進(jìn)入到社會(huì)主義改造階段,經(jīng)過(guò)社會(huì)主義改造,農(nóng)村土地的所有權(quán)和處分權(quán)仍掌握在廣大農(nóng)民手中,但由農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)改造。而僅由幾家?guī)讘艚M成的“小社”能力受限,仍束縛生產(chǎn)力的發(fā)展,為了進(jìn)一步提高生產(chǎn)力,“人民公社”運(yùn)動(dòng)得以展開(kāi),自此確立了農(nóng)村土地集體所有制,農(nóng)民宅基地歸集體所有,農(nóng)民只對(duì)宅基地享有使用權(quán),并且不能出租、買賣等??梢?jiàn),宅基地使用權(quán)制度的形成及其發(fā)展源于對(duì)農(nóng)村居民居住權(quán)的保障,取決于特定的歷史時(shí)期對(duì)有限資源的合理分配,以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的改善。那么,在新的時(shí)期,面對(duì)社會(huì)保障制度的完善、資源的閑置以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高,宅基地使用權(quán)的福利性質(zhì)或許可以為其他權(quán)利做出一定的讓步。

        宅基地使用權(quán)制度應(yīng)對(duì)權(quán)利沖突做出讓步的現(xiàn)實(shí)條件之二是宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的日益凸顯。2019年2月,國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的我國(guó)2018年統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示,我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%,城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诒戎匾堰_(dá)59.58%⑤。在農(nóng)村,越來(lái)越多的年輕人由于升學(xué)、就業(yè)、婚姻等原因加入城鎮(zhèn)戶口,或雖沒(méi)有加入城鎮(zhèn)戶口,但已在城鎮(zhèn)定居生活。城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诒戎刂鹉晟仙?,大量已在城?zhèn)定居的農(nóng)民仍然享有農(nóng)村房屋的所有權(quán),大量農(nóng)房已無(wú)人居住,造成了大量房屋和宅基地的浪費(fèi)。宅基地所有權(quán)和使用權(quán)分立的傳統(tǒng)模式下的社會(huì)背景發(fā)生了巨大的變化[1]。在新中國(guó)成立之后的土地改革時(shí)期,土地作為有限的資源分配給農(nóng)民所有,其目的是使廣大農(nóng)民“居者有其屋”。而在城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益加快的今天,農(nóng)民不再面對(duì)有限資源如何分配的問(wèn)題,而是閑置資源如何得以充分、有效的利用,發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的問(wèn)題。在新的時(shí)期,社會(huì)發(fā)展愈發(fā)充滿活力,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善,為私有財(cái)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)提供了廣闊的平臺(tái),農(nóng)民也充分認(rèn)識(shí)到其享有的房屋及宅基地所具有的財(cái)產(chǎn)價(jià)值[2]。宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)規(guī)定于我國(guó)《物權(quán)法》之中,其本質(zhì)為財(cái)產(chǎn)權(quán),只是由于其特有的福利性質(zhì),使得其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性較為弱化,不具備一般意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)所具備的可以自由流轉(zhuǎn)等特點(diǎn)。但近年來(lái),隨著城鎮(zhèn)化率的提高,在大量農(nóng)房閑置的情形下,農(nóng)民開(kāi)始通過(guò)買賣、抵押農(nóng)村房屋發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)價(jià)值,由于房地的不可分割性,農(nóng)村房屋下的宅基地也由此呈現(xiàn)出其財(cái)產(chǎn)價(jià)值,農(nóng)村集體成員所享有的宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性得以凸顯。除此之外,基于農(nóng)村改造及發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要,大量農(nóng)村房屋面臨拆遷,宅基地使用權(quán)作為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利具有相應(yīng)的拆遷補(bǔ)償;大量閑置宅基地面臨有償收回,宅基地使用權(quán)的收回款同樣體現(xiàn)出其財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)。

        宅基地使用權(quán)制度應(yīng)對(duì)權(quán)利沖突做出讓步的現(xiàn)實(shí)條件之三是“二元制”戶籍制度的突破。隨著建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度的改革推進(jìn),有著“農(nóng)業(yè)”、“非農(nóng)業(yè)”之分的“二元制”戶籍制度將不再存在。自戶籍制度設(shè)立以來(lái),中國(guó)進(jìn)入了城鄉(xiāng)分割的二元體制時(shí)期,也從此時(shí)起,戶籍制度的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與土地制度的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)密切相聯(lián),具有相似的功能和相互關(guān)聯(lián)的發(fā)展脈絡(luò)。戶籍制度設(shè)立之初,僅僅旨在對(duì)人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和管理,但自20世紀(jì)50年代末期開(kāi)始,“二元制”戶籍制度基于國(guó)家在特殊年代優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的需要,使得有限資源在城鄉(xiāng)間公平分配,成為了政府控制人口流動(dòng)的制度工具[3],而宅基地使用權(quán)制度設(shè)立之初也具有與此類似的功能。隨著社會(huì)的發(fā)展,“二元制”戶籍制度逐漸呈現(xiàn)出其弊端,對(duì)農(nóng)村的特殊保障不能以限制人口流動(dòng)為代價(jià),“二元制”戶籍制度已無(wú)法滿足當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要。作為具有嚴(yán)格身份性限制的宅基地使用權(quán)亦面臨著同樣的問(wèn)題,宅基地使用權(quán)的身份性限制體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民居住權(quán)的特殊保障,但在新形勢(shì)下,卻對(duì)非集體成員和本集體成員的相關(guān)權(quán)利均造成一定程度的威脅。在突破了“二元制”戶籍制度的背景下,“去身份化”的宅基地使用權(quán)是深化戶籍制度改革的進(jìn)一步有效措施,以“二元制”戶籍制度為依據(jù)而設(shè)立的宅基地使用權(quán)的身份性限制理應(yīng)得以弱化。

        綜上,宅基地使用權(quán)對(duì)權(quán)利沖突做出讓步具備上述提到的現(xiàn)實(shí)條件。宅基地使用權(quán)制度功能的轉(zhuǎn)變,城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的凸顯,以及社會(huì)保障體系的完善共同驅(qū)使著宅基地使用權(quán)制度的改革。

        2.宅基地使用權(quán)制度做出讓步的具體方式

        化解集體成員的宅基地使用權(quán)和非集體成員的繼承權(quán)之間的權(quán)利沖突有兩種可能路徑:要么是直接禁止宅基地使用權(quán)隨農(nóng)村房屋一體繼承,并設(shè)計(jì)出既能保障農(nóng)村房屋繼承又不會(huì)發(fā)生宅基地使用權(quán)繼承效果的妥適方案,要么是允許宅基地使用權(quán)隨農(nóng)村房屋一體繼承,再?gòu)母旧细脑煺厥褂脵?quán)的申請(qǐng)、退出等具體機(jī)制,為非集體成員繼承農(nóng)村房屋掃除障礙[4]。面臨新的社會(huì)發(fā)展形勢(shì),宅基地使用權(quán)所承載的福利價(jià)值變低,此時(shí)其應(yīng)對(duì)非集體成員的繼承權(quán)做出一定程度的讓步,應(yīng)允許非集體成員通過(guò)繼承成為宅基地使用權(quán)的主體,但仍然應(yīng)以保障農(nóng)民的居住權(quán)為前提,這也是宅基地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)和目標(biāo)。因此,為仍然保證宅基地使用權(quán)的保障性質(zhì),應(yīng)完善宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)機(jī)制,建立宅基地使用權(quán)有償和有期限使用相結(jié)合的機(jī)制,并有效防范宅基地的閑置。

        宅基地使用權(quán)的身份限制應(yīng)僅僅適用于宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)階段,這既是目前大多數(shù)學(xué)者所主張的觀點(diǎn),又符合宅基地制度由傳統(tǒng)的“兩權(quán)分立”到“三權(quán)分置”改革的發(fā)展趨勢(shì)。宅基地的“三權(quán)分置”旨在保障宅基地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上,將宅基地使用權(quán)分離為“農(nóng)戶資格權(quán)”和“新的宅基地使用權(quán)”,僅在宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)階段限制主體資格即是將宅基地使用權(quán)的身份權(quán)屬性部分的剝離,使得本集體成員享有宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)資格,同時(shí)使得非集體成員可再通過(guò)部分合理的繼受取得的方式成為宅基地使用權(quán)的主體。將身份權(quán)屬性限制在宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)階段,不僅為非集體成員繼承農(nóng)村房屋掃除障礙,更是對(duì)發(fā)揮宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的進(jìn)一步貫徹。另外,應(yīng)建立宅基地使用權(quán)有償與有期限使用相結(jié)合的機(jī)制。宅基地使用權(quán)的有償使用是對(duì)無(wú)償使用的一種歷史演進(jìn)和制度補(bǔ)充,是無(wú)償使用制度適用時(shí)代發(fā)展的能動(dòng)性表現(xiàn)[5]。非集體成員作為原本集體成員的繼承人,不具備無(wú)償取得宅基地使用權(quán)的資格,為平衡集體成員的權(quán)利,應(yīng)向集體經(jīng)濟(jì)組織支付使用宅基地的對(duì)價(jià)或受到一定的期限限制。但單純的要求非集體成員支付對(duì)價(jià)或限制其使用宅基地的期限操作性較低,在當(dāng)前并沒(méi)有對(duì)非集體成員的繼承權(quán)給予完整保障的法律設(shè)置下,尚無(wú)需非集體成員繼承人為繼承農(nóng)村房屋而占用宅基地而支付對(duì)價(jià),在賦予非集體成員的繼承權(quán)更為完整的保障的情況下反而由其支付對(duì)價(jià)難以被非集體成員繼承人所接受。因此宅基地使用權(quán)的有償使用應(yīng)與有期限使用相結(jié)合,如在一定的期限內(nèi)無(wú)償使用,一旦超過(guò)此期限,應(yīng)支付使用宅基地的對(duì)價(jià)。

        在完善宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)機(jī)制、建立宅基地使用權(quán)有償和有期限使用相結(jié)合的機(jī)制的同時(shí),更應(yīng)防范閑置宅基地的涌現(xiàn)。宅基地使用權(quán)的“去身份化”為宅基地使用權(quán)與農(nóng)村房屋一體繼承提供了現(xiàn)實(shí)條件,但同時(shí)也導(dǎo)致大量宅基地出現(xiàn)閑置、浪費(fèi)的情況。即在宅基地使用權(quán)“去身份化”改革的背景下,非集體成員才有可能通過(guò)繼承農(nóng)村房屋而成為宅基地使用權(quán)的主體,但不可回避的是,非集體成員對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承將進(jìn)一步導(dǎo)致宅基地的閑置。因此,允許非集體成員通過(guò)繼承農(nóng)村房屋而一體繼承宅基地使用權(quán)必須有效防范宅基地的閑置浪費(fèi),以作為宅基地“三權(quán)分置”改革的必要銜接。對(duì)閑置宅基地的防范應(yīng)從兩個(gè)角度入手,一為完善宅基地自愿有償退出機(jī)制,二為適度放活宅基地使用權(quán)。無(wú)論是非集體成員通過(guò)繼承取得的宅基地使用權(quán),還是已不再具有居住需要的本集體成員的宅基地使用權(quán),均可通過(guò)宅基地退出機(jī)制將宅基地使用權(quán)回歸集體,可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放給其他通過(guò)申請(qǐng)的集體組織成員使用,亦可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立以從事經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)為目的的建設(shè)用地使用權(quán)[6],以獲得土地利益。但由此也可看出,完善的宅基地自愿有償退出機(jī)制應(yīng)明確行使宅基地所有權(quán)的主體,能夠充分的代表農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,對(duì)閑置宅基地進(jìn)行有效的管理,包括對(duì)閑置宅基地的統(tǒng)計(jì)、分類、利用等。適度放活宅基地使用權(quán)其實(shí)是對(duì)宅基地“三權(quán)分置”政策的貫徹落實(shí),對(duì)于因繼承而閑置的宅基地同樣可以在一定的范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn),如出租、抵押、入股等流轉(zhuǎn)方式,以充分發(fā)揮宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。如僅在宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)階段限制本集體組織成員的身份,則為非集體成員通過(guò)繼承成為宅基地使用權(quán)的主體提供了可能,也為宅基地使用權(quán)在合理限度內(nèi)的進(jìn)一步流轉(zhuǎn)留下空間,非集體成員可通過(guò)出租、抵押、入股等合理流轉(zhuǎn)方式成為宅基地使用權(quán)的主體,與此同時(shí),原為本集體組織成員的宅基地使用權(quán)人依然享有已剝離出的“農(nóng)戶資格權(quán)”,以繼續(xù)為其提供居住保障。

        (二)非集體成員的繼承權(quán)應(yīng)得以全面的保障

        由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有強(qiáng)烈的身份權(quán)屬性,在宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)“二權(quán)分立”的法律設(shè)置下,非集體成員難以順利繼承農(nóng)村房屋。我國(guó)《憲法》第13條對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的繼承問(wèn)題做出了原則性的規(guī)定,如因宅基地使用權(quán)的身份性限制而影響對(duì)農(nóng)村房屋的繼承,則與我國(guó)《憲法》保障公民私有財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)的規(guī)定相違。另外,與抵押、出租等宅基地使用權(quán)的其他流轉(zhuǎn)方式不同的是,繼承的發(fā)生不以繼承人的意思表示為條件,為典型的事實(shí)行為,農(nóng)村房屋的繼承人與被繼承人之間具有不可分割的親屬關(guān)系,從特別保護(hù)農(nóng)民利益的角度來(lái)看,理應(yīng)允許農(nóng)民將其私有財(cái)產(chǎn)得以一代代的傳承和延續(xù),在農(nóng)村,非集體成員通過(guò)繼承農(nóng)村房屋而取得宅基地使用權(quán)的現(xiàn)實(shí)做法目前也非常普遍;從遺產(chǎn)流轉(zhuǎn)規(guī)律[7]的角度來(lái)看,若否定非集體成員對(duì)農(nóng)村房屋的繼承權(quán),則使得遺產(chǎn)偏離“向下流轉(zhuǎn)”的遺產(chǎn)流轉(zhuǎn)方向。因此,應(yīng)允許非集體成員在繼承農(nóng)村房屋的同時(shí)一體繼承宅基地使用權(quán)。又如上文所述,非集體成員因繼承農(nóng)村房屋而占用農(nóng)村宅基地雖已有法律上的依據(jù),這使得非集體成員對(duì)農(nóng)村房屋的繼承權(quán)得以暫時(shí)的實(shí)現(xiàn),但并非沒(méi)有其他后顧之憂。首先,非集體成員因繼承農(nóng)村房屋而占用的農(nóng)村宅基地缺乏明確的宅基地使用權(quán)主體,在宅基地所有權(quán)尚不能有效行使的情形下,宅基地使用權(quán)主體的缺位和模糊將會(huì)引發(fā)日后財(cái)產(chǎn)利益分配的不公。其次,由于非集體成員依然不能成為宅基地使用權(quán)的主體,如今后其所繼承的房屋坍塌,作為繼承人的非集體成員無(wú)法再另行重建房屋,其因繼承所得的房屋歸于消滅,繼承權(quán)利依然無(wú)法實(shí)現(xiàn);如其所繼承的房屋日后面臨拆遷,非集體成員能否獲得由于繼承房屋所占用的宅基地使用權(quán)的拆遷補(bǔ)償同樣不得而知。最后,允許非集體成員通過(guò)繼承農(nóng)村房屋而成為宅基地使用權(quán)的主體,不僅使得非集體成員能夠順利繼承農(nóng)村房屋,更為之后進(jìn)一步放活宅基地使用權(quán)掃清障礙,“資格權(quán)”和“使用權(quán)”的分置為一定限度內(nèi)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)打下基礎(chǔ)。非集體成員對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承是城鎮(zhèn)化進(jìn)程體現(xiàn)出的最為迫切的問(wèn)題之一,應(yīng)以“繼承”為突破口,進(jìn)一步放活宅基地使用權(quán),發(fā)揮宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值,實(shí)現(xiàn)宅基地的有效利用和節(jié)約利用。允許非集體成員通過(guò)繼承農(nóng)村房屋而成為宅基地使用權(quán)的主體,而非僅僅作為占有者而具有合理占用的權(quán)利,同樣符合宅基地“三權(quán)分置”的要求。僅對(duì)宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)主體進(jìn)行身份上的限制,而在宅基地使用權(quán)的運(yùn)行階段使宅基地使用權(quán)回歸財(cái)產(chǎn)權(quán)本質(zhì),剝離資格權(quán)的身份限制,宅基地及其地上房屋通過(guò)繼承,甚至是合理限度內(nèi)的轉(zhuǎn)讓、抵押等,可使得宅基地和農(nóng)村房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)益得以充分發(fā)揮,真正實(shí)現(xiàn)宅基地制度所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”。

        非集體成員的繼承權(quán)與集體成員的宅基地使用權(quán)的沖突是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中引發(fā)的新問(wèn)題。隨著社會(huì)的發(fā)展,非集體成員繼承農(nóng)村房屋產(chǎn)生了權(quán)利的沖突,化解該沖突的路徑即如何平衡非集體成員的繼承權(quán)和集體成員的宅基地使用權(quán)。在新的時(shí)代背景下,宅基地使用權(quán)的功能由保障有限資源的分配轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)閑置資源的充分、有效利用,宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性得以凸顯,在繼續(xù)維持宅基地使用權(quán)基本保障功能的前提下,宅基地使用權(quán)的保障性質(zhì)可以得以適當(dāng)?shù)南魅?,在非集體成員繼承農(nóng)村房屋的過(guò)程中,應(yīng)找到保障本集體成員的宅基地使用權(quán)和非集體成員的繼承權(quán)之間的平衡點(diǎn)。在確保宅基地使用權(quán)的基本保障性和保證非集體成員的完整的繼承權(quán)的基礎(chǔ)上,應(yīng)對(duì)宅基地制度加以完善,包括宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)制度、宅基地使用權(quán)的有償使用和有期限使用相結(jié)合制度,以及宅基地使用權(quán)的自愿有償退出制度、宅基地使用權(quán)在合理限度內(nèi)的流轉(zhuǎn)制度,只有這些制度的共同作用,方使得宅基地制度由傳統(tǒng)的“兩權(quán)分立”較好的過(guò)渡至“三權(quán)分置”,在保障宅基地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上,剝離出宅基地成員資格權(quán),進(jìn)一步放活宅基地使用權(quán),充分發(fā)揮宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性,即在保證本集體成員的宅基地使用權(quán)的福利屬性的同時(shí),確保非集體成員的完整的繼承權(quán)。

        注 釋:

        ①《國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》第6條:已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民,因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的,可按規(guī)定登記發(fā)證,在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人”。

        ②山西省忻州地區(qū)(市)中級(jí)人民法院(2012)忻中行終字第31號(hào)判決。

        ③河南省淅川縣人民法院(2014)淅行初字第80號(hào)判決。

        ④陜西省咸陽(yáng)市中級(jí)人民法院(2017)陜04民終900號(hào)判決。

        ⑤國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t2019 0228_1651265.html,2019年7月8日訪問(wèn)。

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