齊恩平，孫一君

（天津商業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300134）

隨著人口的流動(dòng)及城鎮(zhèn)化率的提高，勢(shì)必會(huì)發(fā)生非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)農(nóng)村房屋的繼承。在宅基地制度設(shè)立的初期，非集體成員繼承農(nóng)村房屋還沒(méi)有出現(xiàn)或很少出現(xiàn)障礙，我國(guó)人口的流動(dòng)性還很小，城鎮(zhèn)化率還很低，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)也并不高，即使會(huì)有部分農(nóng)民通過(guò)升學(xué)、工作等方式進(jìn)入城鎮(zhèn)生活，不再屬于本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但少有全部家庭成員均為非集體成員的情況。隨著城鎮(zhèn)化率的提高，大量的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，由此引發(fā)了非集體成員的繼承權(quán)與本集體成員的宅基地使用權(quán)之間的沖突，導(dǎo)致了非集體成員繼承農(nóng)村房屋的困境。宅基地使用權(quán)的身份權(quán)屬性有其特殊的時(shí)代背景，但在宅基地“三權(quán)分置”政策的提出及貫徹下，在宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性日漸凸顯的新趨勢(shì)下，是否應(yīng)弱化其身份權(quán)屬性，保障非集體成員的繼承權(quán)，還是依然側(cè)重發(fā)揮本集體成員的宅基地使用權(quán)的福利保障性，有待進(jìn)一步的探究。

一、繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)的沖突凸顯

在農(nóng)村房屋繼承過(guò)程中，繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)的沖突日漸凸顯。如農(nóng)村房屋繼承均發(fā)生在本集體成員之間，則不會(huì)引發(fā)繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)的沖突，亦不會(huì)引發(fā)繼承的障礙。但隨著社會(huì)的發(fā)展，人口的流動(dòng)，農(nóng)村房屋繼承必然會(huì)突破本集體成員的范圍，從而發(fā)生非集體成員對(duì)農(nóng)村房屋的繼承。非集體成員對(duì)農(nóng)村房屋的繼承既包括其他集體成員對(duì)本集體成員房屋的繼承，又包括城鎮(zhèn)居民對(duì)本集體成員房屋的繼承。農(nóng)村房屋作為農(nóng)村集體成員死亡時(shí)遺留的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)，根據(jù)我國(guó)《繼承法》第3條關(guān)于遺產(chǎn)范圍的規(guī)定，其繼承人享有對(duì)該房屋的繼承權(quán)。但真正引發(fā)繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)沖突的并非農(nóng)村房屋，而是農(nóng)村房屋下的宅基地。宅基地作為農(nóng)村房屋下的地基，必然跟隨房屋的存在一同存在，農(nóng)村房屋的繼承不可能失去宅基地的依托。因此，對(duì)農(nóng)村房屋的繼承不僅包含對(duì)房屋所有權(quán)的繼承，還包含對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承。宅基地使用權(quán)是本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員特有的權(quán)利，具有強(qiáng)烈的身份屬性，農(nóng)村房屋下的宅基地使用權(quán)只能由本集體成員享有，即使非集體成員通過(guò)繼承農(nóng)村房屋享有房屋所有權(quán)，但仍然由于其無(wú)法成為宅基地使用權(quán)的主體，難以享有完整的繼承權(quán)。

相應(yīng)地，如充分保障非集體成員的繼承權(quán)，那么本集體成員作為宅基地使用權(quán)的主體，其所享有的權(quán)利也會(huì)受到部分的威脅。2011年《國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》的第6條①對(duì)于非集體成員因繼承農(nóng)村房屋而占用農(nóng)村宅基地給出了法律上的依據(jù)。在司法實(shí)踐中，也有不少的案例以此條為判決依據(jù)允許非集體成員因繼承農(nóng)村房屋而占用宅基地，甚至直接采取允許農(nóng)村宅基地與農(nóng)村房屋一同繼承的態(tài)度。在2012年審結(jié)的薛萬(wàn)田訴忻州市政府區(qū)人民政府土地行政登記一案②中，法院生效裁判認(rèn)為，當(dāng)事人對(duì)于其父母的遺產(chǎn)享有繼承權(quán)，不能因其為城鎮(zhèn)戶籍人口而剝奪其對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承權(quán)。在2014年審結(jié)的楊豐春等訴淅川縣荊紫關(guān)鎮(zhèn)人民政府土地行政登記行政糾紛一案③中，淅川縣法院經(jīng)審理認(rèn)為，農(nóng)村房屋依附于宅基地之上，為保護(hù)繼承人的合法繼承權(quán)，房屋及宅基地使用權(quán)應(yīng)一體繼承。在2017年審結(jié)的魏某某等訴魏某某4繼承宅基地使用權(quán)侵權(quán)糾紛一案④中，法院經(jīng)審理認(rèn)為，繼承人可以通過(guò)繼承農(nóng)村房屋所有權(quán)，而取得房屋占有范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)?？梢钥闯觯梢?guī)范以及司法實(shí)踐對(duì)于非集體成員繼承農(nóng)村房屋這一問(wèn)題，已經(jīng)給予了一定程度上的回應(yīng)，并以保護(hù)非集體成員的繼承權(quán)為解決趨勢(shì)。但非集體成員對(duì)農(nóng)村房屋的繼承，即使不會(huì)成為宅基地使用權(quán)的主體，但勢(shì)必會(huì)占用農(nóng)村房屋下的宅基地，作為無(wú)償分配給集體組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，若允許非集體成員繼承或?qū)⒄加帽緦儆谵r(nóng)村集體成員的土地資源，造成并不充裕的宅基地資源的閑置和浪費(fèi)。由此來(lái)看，在非農(nóng)村集體成員繼承農(nóng)村房屋的過(guò)程中，會(huì)引發(fā)非集體成員的繼承權(quán)與本集體成員的具有福利性質(zhì)的宅基地使用權(quán)的沖突。

二、繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)產(chǎn)生沖突的原因：宅基地使用權(quán)的福利性

上文已述，非集體成員對(duì)農(nóng)村房屋的繼承不僅包括對(duì)農(nóng)村房屋所有權(quán)的繼承，還包括對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承。非集體成員對(duì)農(nóng)村房屋所有權(quán)繼承并沒(méi)有任何的障礙，但對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承存在障礙。因此，應(yīng)對(duì)宅基地使用權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行分析，找出其影響非集體成員繼承農(nóng)村房屋的原因，從而得出化解繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)產(chǎn)生沖突的解決方案。

宅基地使用權(quán)規(guī)定于我國(guó)《物權(quán)法》的用益物權(quán)一編，但無(wú)論較之一般意義上的物權(quán)、用益物權(quán)，還是與其最為相似的建設(shè)用地使用權(quán)相比，宅基地使用權(quán)都呈現(xiàn)出其特殊的性質(zhì)。首先，物權(quán)是典型的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而作為物權(quán)的宅基地使用權(quán)卻和身份權(quán)屬性密不可分。宅基地使用權(quán)的主體僅限于集體組織成員，非集體組織成員無(wú)權(quán)成為宅基地使用權(quán)的主體，以保障宅基地在各集體經(jīng)濟(jì)組織成員之中平均分配。但也正是由于身份上的限制，非集體成員無(wú)法通過(guò)繼承成為宅基地使用權(quán)的主體，只能因?yàn)槔^承農(nóng)村房屋所有權(quán)而占用宅基地，或者導(dǎo)致農(nóng)村房屋所有權(quán)也無(wú)法繼承。其次，和一般意義上的用益物權(quán)相比較，宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的權(quán)能不完整。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第117條的規(guī)定，用益物權(quán)的基本內(nèi)容，是對(duì)用益物權(quán)的標(biāo)的物享有占有、使用和收益的權(quán)利，但宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地只享有占有、使用的權(quán)利，不享有收益權(quán)。宅基地使用權(quán)人也因不享有收益權(quán)，而使得宅基地使用權(quán)難以通過(guò)流轉(zhuǎn)落至他人之手，以保證農(nóng)民不會(huì)因此喪失宅基地使用權(quán)。再次，和與其最為類似的建設(shè)用地使用權(quán)相比，宅基地使用權(quán)呈現(xiàn)出更為明顯的福利性。第一，宅基地使用權(quán)取得上的無(wú)償性。宅基地制度體現(xiàn)了我國(guó)一直以來(lái)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的側(cè)重保護(hù)，位于城鎮(zhèn)的建設(shè)用地由國(guó)家所有，城鎮(zhèn)居民取得建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)支付對(duì)價(jià)，但農(nóng)村村民取得宅基地使用權(quán)無(wú)需支付對(duì)價(jià)，而是由農(nóng)戶向宅基地所有權(quán)人集體組織提出申請(qǐng)，集體組織再提請(qǐng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，最終由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。第二，宅基地使用權(quán)的無(wú)期限性。宅基地使用權(quán)沒(méi)有期限限制，農(nóng)戶可以無(wú)期限的占有、使用宅基地使用權(quán)。第三，宅基地使用權(quán)嚴(yán)格遵循“一戶一宅”制。我國(guó)《土地管理法》第62條對(duì)該“一戶一宅”做出了規(guī)定，簡(jiǎn)單來(lái)講，即農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，而建設(shè)用地使用權(quán)則沒(méi)有類似的限制規(guī)定。

宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)主體應(yīng)具備身份上的資格條件，申請(qǐng)過(guò)程需經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的審核和批準(zhǔn)，農(nóng)戶才能無(wú)償取得宅基地使用權(quán)，并受到“一戶一宅”原則的限制。宅基地使用權(quán)的特殊性質(zhì)體現(xiàn)了在一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織中，對(duì)有限宅基地資源的平均分配，在保證每戶農(nóng)民居有定所的前提下，每戶農(nóng)民也不能多分得宅基地使用?？偨Y(jié)來(lái)看，宅基地使用權(quán)的身份性、缺乏收益權(quán)、無(wú)償性、無(wú)期限性，以及嚴(yán)格的“一戶一宅”限制，都充分體現(xiàn)了宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)對(duì)農(nóng)民權(quán)利的特殊保障，即宅基地使用權(quán)的福利性。而這也是非集體成員難以繼承農(nóng)村房屋的原因所在，非集體成員不具備取得宅基地使用權(quán)的資格，如通過(guò)繼承農(nóng)村房屋取得了宅基地使用權(quán)，將破壞宅基地使用權(quán)的福利性，對(duì)集體成員的權(quán)利造成威脅。如在現(xiàn)實(shí)條件允許的前提下弱化宅基地使用權(quán)的福利性，或可進(jìn)一步保障非集體成員的繼承權(quán)，因此，應(yīng)從宅基地使用權(quán)的福利性這一原因入手，找到化解權(quán)利沖突的可行方案。

三、繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)沖突的化解

宅基地使用權(quán)的福利性體現(xiàn)出政策和法律對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的側(cè)重保障，而這樣的側(cè)重保障建立在損害或部分損害非集體成員的繼承權(quán)的基礎(chǔ)之上。隨著社會(huì)的快速發(fā)展，在當(dāng)前新的時(shí)代背景下，集體組織成員是否仍然需要法律對(duì)其做出側(cè)重保障，或保障的程度是否可以縮小，以填補(bǔ)對(duì)非集體成員的繼承權(quán)的損害，是化解非集體成員的繼承權(quán)與本集體成員的宅基地使用權(quán)之間的沖突的關(guān)鍵。

（一）宅基地使用權(quán)制度應(yīng)對(duì)權(quán)利沖突做出讓步

1.宅基地使用權(quán)制度應(yīng)做出讓步的現(xiàn)實(shí)條件

宅基地使用權(quán)制度應(yīng)對(duì)權(quán)利沖突做出讓步的現(xiàn)實(shí)條件之一是宅基地使用權(quán)制度的功能發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。宅基地使用權(quán)制度的產(chǎn)生與發(fā)展一直以保障農(nóng)民的居住權(quán)為大目標(biāo)，并在不同的歷史時(shí)期承載著不同的小目標(biāo)。自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的宅基地使用權(quán)制度隨著社會(huì)的發(fā)展不斷在改革，在新中國(guó)成立之初的土地改革時(shí)期，為使有限的資源得以公平的分配，將地主占有的土地分給廣大的農(nóng)民所有，法律賦予了農(nóng)民農(nóng)村土地的所有權(quán)，使得廣大農(nóng)民都能分得私人所有的土地。但農(nóng)民得到土地后，由于農(nóng)民享有土地的所有權(quán)，農(nóng)村土地可以自由的流轉(zhuǎn)，部分較為貧困的農(nóng)民選擇出賣土地以改善生活狀況，導(dǎo)致其難以再次擁有土地，出現(xiàn)了兩極分化的現(xiàn)象。另外，經(jīng)過(guò)土地改革，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力雖然已經(jīng)獲得一定程度的解放，但依靠農(nóng)民單獨(dú)的力量依然是有限的，必須強(qiáng)調(diào)合作、互助，因此農(nóng)村土地進(jìn)入到社會(huì)主義改造階段，經(jīng)過(guò)社會(huì)主義改造，農(nóng)村土地的所有權(quán)和處分權(quán)仍掌握在廣大農(nóng)民手中，但由農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)改造。而僅由幾家?guī)讘艚M成的“小社”能力受限，仍束縛生產(chǎn)力的發(fā)展，為了進(jìn)一步提高生產(chǎn)力，“人民公社”運(yùn)動(dòng)得以展開(kāi)，自此確立了農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)民宅基地歸集體所有，農(nóng)民只對(duì)宅基地享有使用權(quán)，并且不能出租、買賣等?？梢?jiàn)，宅基地使用權(quán)制度的形成及其發(fā)展源于對(duì)農(nóng)村居民居住權(quán)的保障，取決于特定的歷史時(shí)期對(duì)有限資源的合理分配，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的改善。那么，在新的時(shí)期，面對(duì)社會(huì)保障制度的完善、資源的閑置以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，宅基地使用權(quán)的福利性質(zhì)或許可以為其他權(quán)利做出一定的讓步。

宅基地使用權(quán)制度應(yīng)對(duì)權(quán)利沖突做出讓步的現(xiàn)實(shí)條件之二是宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的日益凸顯。2019年2月，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的我國(guó)2018年統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诒戎匾堰_(dá)59.58%⑤。在農(nóng)村，越來(lái)越多的年輕人由于升學(xué)、就業(yè)、婚姻等原因加入城鎮(zhèn)戶口，或雖沒(méi)有加入城鎮(zhèn)戶口，但已在城鎮(zhèn)定居生活。城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诒戎刂鹉晟仙?，大量已在城?zhèn)定居的農(nóng)民仍然享有農(nóng)村房屋的所有權(quán)，大量農(nóng)房已無(wú)人居住，造成了大量房屋和宅基地的浪費(fèi)。宅基地所有權(quán)和使用權(quán)分立的傳統(tǒng)模式下的社會(huì)背景發(fā)生了巨大的變化[1]。在新中國(guó)成立之后的土地改革時(shí)期，土地作為有限的資源分配給農(nóng)民所有，其目的是使廣大農(nóng)民“居者有其屋”。而在城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益加快的今天，農(nóng)民不再面對(duì)有限資源如何分配的問(wèn)題，而是閑置資源如何得以充分、有效的利用，發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的問(wèn)題。在新的時(shí)期，社會(huì)發(fā)展愈發(fā)充滿活力，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善，為私有財(cái)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)提供了廣闊的平臺(tái)，農(nóng)民也充分認(rèn)識(shí)到其享有的房屋及宅基地所具有的財(cái)產(chǎn)價(jià)值[2]。宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)規(guī)定于我國(guó)《物權(quán)法》之中，其本質(zhì)為財(cái)產(chǎn)權(quán)，只是由于其特有的福利性質(zhì)，使得其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性較為弱化，不具備一般意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)所具備的可以自由流轉(zhuǎn)等特點(diǎn)。但近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化率的提高，在大量農(nóng)房閑置的情形下，農(nóng)民開(kāi)始通過(guò)買賣、抵押農(nóng)村房屋發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，由于房地的不可分割性，農(nóng)村房屋下的宅基地也由此呈現(xiàn)出其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，農(nóng)村集體成員所享有的宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性得以凸顯。除此之外，基于農(nóng)村改造及發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，大量農(nóng)村房屋面臨拆遷，宅基地使用權(quán)作為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利具有相應(yīng)的拆遷補(bǔ)償；大量閑置宅基地面臨有償收回，宅基地使用權(quán)的收回款同樣體現(xiàn)出其財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)。

宅基地使用權(quán)制度應(yīng)對(duì)權(quán)利沖突做出讓步的現(xiàn)實(shí)條件之三是“二元制”戶籍制度的突破。隨著建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度的改革推進(jìn)，有著“農(nóng)業(yè)”、“非農(nóng)業(yè)”之分的“二元制”戶籍制度將不再存在。自戶籍制度設(shè)立以來(lái)，中國(guó)進(jìn)入了城鄉(xiāng)分割的二元體制時(shí)期，也從此時(shí)起，戶籍制度的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與土地制度的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)密切相聯(lián)，具有相似的功能和相互關(guān)聯(lián)的發(fā)展脈絡(luò)。戶籍制度設(shè)立之初，僅僅旨在對(duì)人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和管理，但自20世紀(jì)50年代末期開(kāi)始，“二元制”戶籍制度基于國(guó)家在特殊年代優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的需要，使得有限資源在城鄉(xiāng)間公平分配，成為了政府控制人口流動(dòng)的制度工具[3]，而宅基地使用權(quán)制度設(shè)立之初也具有與此類似的功能。隨著社會(huì)的發(fā)展，“二元制”戶籍制度逐漸呈現(xiàn)出其弊端，對(duì)農(nóng)村的特殊保障不能以限制人口流動(dòng)為代價(jià)，“二元制”戶籍制度已無(wú)法滿足當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要。作為具有嚴(yán)格身份性限制的宅基地使用權(quán)亦面臨著同樣的問(wèn)題，宅基地使用權(quán)的身份性限制體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民居住權(quán)的特殊保障，但在新形勢(shì)下，卻對(duì)非集體成員和本集體成員的相關(guān)權(quán)利均造成一定程度的威脅。在突破了“二元制”戶籍制度的背景下,“去身份化”的宅基地使用權(quán)是深化戶籍制度改革的進(jìn)一步有效措施，以“二元制”戶籍制度為依據(jù)而設(shè)立的宅基地使用權(quán)的身份性限制理應(yīng)得以弱化。

綜上，宅基地使用權(quán)對(duì)權(quán)利沖突做出讓步具備上述提到的現(xiàn)實(shí)條件。宅基地使用權(quán)制度功能的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的凸顯，以及社會(huì)保障體系的完善共同驅(qū)使著宅基地使用權(quán)制度的改革。

2.宅基地使用權(quán)制度做出讓步的具體方式

化解集體成員的宅基地使用權(quán)和非集體成員的繼承權(quán)之間的權(quán)利沖突有兩種可能路徑：要么是直接禁止宅基地使用權(quán)隨農(nóng)村房屋一體繼承，并設(shè)計(jì)出既能保障農(nóng)村房屋繼承又不會(huì)發(fā)生宅基地使用權(quán)繼承效果的妥適方案，要么是允許宅基地使用權(quán)隨農(nóng)村房屋一體繼承，再?gòu)母旧细脑煺厥褂脵?quán)的申請(qǐng)、退出等具體機(jī)制，為非集體成員繼承農(nóng)村房屋掃除障礙[4]。面臨新的社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，宅基地使用權(quán)所承載的福利價(jià)值變低，此時(shí)其應(yīng)對(duì)非集體成員的繼承權(quán)做出一定程度的讓步，應(yīng)允許非集體成員通過(guò)繼承成為宅基地使用權(quán)的主體，但仍然應(yīng)以保障農(nóng)民的居住權(quán)為前提，這也是宅基地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)和目標(biāo)。因此，為仍然保證宅基地使用權(quán)的保障性質(zhì)，應(yīng)完善宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)機(jī)制，建立宅基地使用權(quán)有償和有期限使用相結(jié)合的機(jī)制，并有效防范宅基地的閑置。

宅基地使用權(quán)的身份限制應(yīng)僅僅適用于宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)階段，這既是目前大多數(shù)學(xué)者所主張的觀點(diǎn)，又符合宅基地制度由傳統(tǒng)的“兩權(quán)分立”到“三權(quán)分置”改革的發(fā)展趨勢(shì)。宅基地的“三權(quán)分置”旨在保障宅基地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，將宅基地使用權(quán)分離為“農(nóng)戶資格權(quán)”和“新的宅基地使用權(quán)”，僅在宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)階段限制主體資格即是將宅基地使用權(quán)的身份權(quán)屬性部分的剝離，使得本集體成員享有宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)資格，同時(shí)使得非集體成員可再通過(guò)部分合理的繼受取得的方式成為宅基地使用權(quán)的主體。將身份權(quán)屬性限制在宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)階段，不僅為非集體成員繼承農(nóng)村房屋掃除障礙，更是對(duì)發(fā)揮宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的進(jìn)一步貫徹。另外，應(yīng)建立宅基地使用權(quán)有償與有期限使用相結(jié)合的機(jī)制。宅基地使用權(quán)的有償使用是對(duì)無(wú)償使用的一種歷史演進(jìn)和制度補(bǔ)充，是無(wú)償使用制度適用時(shí)代發(fā)展的能動(dòng)性表現(xiàn)[5]。非集體成員作為原本集體成員的繼承人，不具備無(wú)償取得宅基地使用權(quán)的資格，為平衡集體成員的權(quán)利，應(yīng)向集體經(jīng)濟(jì)組織支付使用宅基地的對(duì)價(jià)或受到一定的期限限制。但單純的要求非集體成員支付對(duì)價(jià)或限制其使用宅基地的期限操作性較低，在當(dāng)前并沒(méi)有對(duì)非集體成員的繼承權(quán)給予完整保障的法律設(shè)置下，尚無(wú)需非集體成員繼承人為繼承農(nóng)村房屋而占用宅基地而支付對(duì)價(jià)，在賦予非集體成員的繼承權(quán)更為完整的保障的情況下反而由其支付對(duì)價(jià)難以被非集體成員繼承人所接受。因此宅基地使用權(quán)的有償使用應(yīng)與有期限使用相結(jié)合，如在一定的期限內(nèi)無(wú)償使用，一旦超過(guò)此期限，應(yīng)支付使用宅基地的對(duì)價(jià)。

在完善宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)機(jī)制、建立宅基地使用權(quán)有償和有期限使用相結(jié)合的機(jī)制的同時(shí)，更應(yīng)防范閑置宅基地的涌現(xiàn)。宅基地使用權(quán)的“去身份化”為宅基地使用權(quán)與農(nóng)村房屋一體繼承提供了現(xiàn)實(shí)條件，但同時(shí)也導(dǎo)致大量宅基地出現(xiàn)閑置、浪費(fèi)的情況。即在宅基地使用權(quán)“去身份化”改革的背景下，非集體成員才有可能通過(guò)繼承農(nóng)村房屋而成為宅基地使用權(quán)的主體，但不可回避的是，非集體成員對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承將進(jìn)一步導(dǎo)致宅基地的閑置。因此，允許非集體成員通過(guò)繼承農(nóng)村房屋而一體繼承宅基地使用權(quán)必須有效防范宅基地的閑置浪費(fèi)，以作為宅基地“三權(quán)分置”改革的必要銜接。對(duì)閑置宅基地的防范應(yīng)從兩個(gè)角度入手，一為完善宅基地自愿有償退出機(jī)制，二為適度放活宅基地使用權(quán)。無(wú)論是非集體成員通過(guò)繼承取得的宅基地使用權(quán)，還是已不再具有居住需要的本集體成員的宅基地使用權(quán)，均可通過(guò)宅基地退出機(jī)制將宅基地使用權(quán)回歸集體，可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放給其他通過(guò)申請(qǐng)的集體組織成員使用，亦可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立以從事經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)為目的的建設(shè)用地使用權(quán)[6]，以獲得土地利益。但由此也可看出，完善的宅基地自愿有償退出機(jī)制應(yīng)明確行使宅基地所有權(quán)的主體，能夠充分的代表農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，對(duì)閑置宅基地進(jìn)行有效的管理，包括對(duì)閑置宅基地的統(tǒng)計(jì)、分類、利用等。適度放活宅基地使用權(quán)其實(shí)是對(duì)宅基地“三權(quán)分置”政策的貫徹落實(shí)，對(duì)于因繼承而閑置的宅基地同樣可以在一定的范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，如出租、抵押、入股等流轉(zhuǎn)方式，以充分發(fā)揮宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。如僅在宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)階段限制本集體組織成員的身份，則為非集體成員通過(guò)繼承成為宅基地使用權(quán)的主體提供了可能，也為宅基地使用權(quán)在合理限度內(nèi)的進(jìn)一步流轉(zhuǎn)留下空間，非集體成員可通過(guò)出租、抵押、入股等合理流轉(zhuǎn)方式成為宅基地使用權(quán)的主體，與此同時(shí)，原為本集體組織成員的宅基地使用權(quán)人依然享有已剝離出的“農(nóng)戶資格權(quán)”，以繼續(xù)為其提供居住保障。

（二）非集體成員的繼承權(quán)應(yīng)得以全面的保障

由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有強(qiáng)烈的身份權(quán)屬性，在宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)“二權(quán)分立”的法律設(shè)置下，非集體成員難以順利繼承農(nóng)村房屋。我國(guó)《憲法》第13條對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的繼承問(wèn)題做出了原則性的規(guī)定，如因宅基地使用權(quán)的身份性限制而影響對(duì)農(nóng)村房屋的繼承，則與我國(guó)《憲法》保障公民私有財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)的規(guī)定相違。另外，與抵押、出租等宅基地使用權(quán)的其他流轉(zhuǎn)方式不同的是，繼承的發(fā)生不以繼承人的意思表示為條件，為典型的事實(shí)行為，農(nóng)村房屋的繼承人與被繼承人之間具有不可分割的親屬關(guān)系，從特別保護(hù)農(nóng)民利益的角度來(lái)看，理應(yīng)允許農(nóng)民將其私有財(cái)產(chǎn)得以一代代的傳承和延續(xù)，在農(nóng)村，非集體成員通過(guò)繼承農(nóng)村房屋而取得宅基地使用權(quán)的現(xiàn)實(shí)做法目前也非常普遍；從遺產(chǎn)流轉(zhuǎn)規(guī)律[7]的角度來(lái)看，若否定非集體成員對(duì)農(nóng)村房屋的繼承權(quán)，則使得遺產(chǎn)偏離“向下流轉(zhuǎn)”的遺產(chǎn)流轉(zhuǎn)方向。因此，應(yīng)允許非集體成員在繼承農(nóng)村房屋的同時(shí)一體繼承宅基地使用權(quán)。又如上文所述，非集體成員因繼承農(nóng)村房屋而占用農(nóng)村宅基地雖已有法律上的依據(jù)，這使得非集體成員對(duì)農(nóng)村房屋的繼承權(quán)得以暫時(shí)的實(shí)現(xiàn)，但并非沒(méi)有其他后顧之憂。首先，非集體成員因繼承農(nóng)村房屋而占用的農(nóng)村宅基地缺乏明確的宅基地使用權(quán)主體，在宅基地所有權(quán)尚不能有效行使的情形下，宅基地使用權(quán)主體的缺位和模糊將會(huì)引發(fā)日后財(cái)產(chǎn)利益分配的不公。其次，由于非集體成員依然不能成為宅基地使用權(quán)的主體，如今后其所繼承的房屋坍塌，作為繼承人的非集體成員無(wú)法再另行重建房屋，其因繼承所得的房屋歸于消滅，繼承權(quán)利依然無(wú)法實(shí)現(xiàn)；如其所繼承的房屋日后面臨拆遷，非集體成員能否獲得由于繼承房屋所占用的宅基地使用權(quán)的拆遷補(bǔ)償同樣不得而知。最后，允許非集體成員通過(guò)繼承農(nóng)村房屋而成為宅基地使用權(quán)的主體，不僅使得非集體成員能夠順利繼承農(nóng)村房屋，更為之后進(jìn)一步放活宅基地使用權(quán)掃清障礙，“資格權(quán)”和“使用權(quán)”的分置為一定限度內(nèi)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)打下基礎(chǔ)。非集體成員對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承是城鎮(zhèn)化進(jìn)程體現(xiàn)出的最為迫切的問(wèn)題之一，應(yīng)以“繼承”為突破口，進(jìn)一步放活宅基地使用權(quán)，發(fā)揮宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)宅基地的有效利用和節(jié)約利用。允許非集體成員通過(guò)繼承農(nóng)村房屋而成為宅基地使用權(quán)的主體，而非僅僅作為占有者而具有合理占用的權(quán)利，同樣符合宅基地“三權(quán)分置”的要求。僅對(duì)宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)主體進(jìn)行身份上的限制，而在宅基地使用權(quán)的運(yùn)行階段使宅基地使用權(quán)回歸財(cái)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)，剝離資格權(quán)的身份限制，宅基地及其地上房屋通過(guò)繼承，甚至是合理限度內(nèi)的轉(zhuǎn)讓、抵押等，可使得宅基地和農(nóng)村房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)益得以充分發(fā)揮，真正實(shí)現(xiàn)宅基地制度所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”。

非集體成員的繼承權(quán)與集體成員的宅基地使用權(quán)的沖突是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中引發(fā)的新問(wèn)題。隨著社會(huì)的發(fā)展，非集體成員繼承農(nóng)村房屋產(chǎn)生了權(quán)利的沖突，化解該沖突的路徑即如何平衡非集體成員的繼承權(quán)和集體成員的宅基地使用權(quán)。在新的時(shí)代背景下，宅基地使用權(quán)的功能由保障有限資源的分配轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)閑置資源的充分、有效利用，宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性得以凸顯，在繼續(xù)維持宅基地使用權(quán)基本保障功能的前提下，宅基地使用權(quán)的保障性質(zhì)可以得以適當(dāng)?shù)南魅?，在非集體成員繼承農(nóng)村房屋的過(guò)程中，應(yīng)找到保障本集體成員的宅基地使用權(quán)和非集體成員的繼承權(quán)之間的平衡點(diǎn)。在確保宅基地使用權(quán)的基本保障性和保證非集體成員的完整的繼承權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)宅基地制度加以完善，包括宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)制度、宅基地使用權(quán)的有償使用和有期限使用相結(jié)合制度，以及宅基地使用權(quán)的自愿有償退出制度、宅基地使用權(quán)在合理限度內(nèi)的流轉(zhuǎn)制度，只有這些制度的共同作用，方使得宅基地制度由傳統(tǒng)的“兩權(quán)分立”較好的過(guò)渡至“三權(quán)分置”，在保障宅基地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，剝離出宅基地成員資格權(quán)，進(jìn)一步放活宅基地使用權(quán)，充分發(fā)揮宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，即在保證本集體成員的宅基地使用權(quán)的福利屬性的同時(shí)，確保非集體成員的完整的繼承權(quán)。

注 釋：

①《國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》第6條：已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人”。

②山西省忻州地區(qū)（市）中級(jí)人民法院（2012）忻中行終字第31號(hào)判決。

③河南省淅川縣人民法院（2014）淅行初字第80號(hào)判決。

④陜西省咸陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2017）陜04民終900號(hào)判決。

⑤國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t2019 0228_1651265.html，2019年7月8日訪問(wèn)。