齊恩平，孫一君

（天津商業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300134）

隨著人口的流動及城鎮(zhèn)化率的提高，勢必會發(fā)生非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對農(nóng)村房屋的繼承。在宅基地制度設(shè)立的初期，非集體成員繼承農(nóng)村房屋還沒有出現(xiàn)或很少出現(xiàn)障礙，我國人口的流動性還很小，城鎮(zhèn)化率還很低，農(nóng)民的權(quán)利意識也并不高，即使會有部分農(nóng)民通過升學(xué)、工作等方式進(jìn)入城鎮(zhèn)生活，不再屬于本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但少有全部家庭成員均為非集體成員的情況。隨著城鎮(zhèn)化率的提高，大量的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，由此引發(fā)了非集體成員的繼承權(quán)與本集體成員的宅基地使用權(quán)之間的沖突，導(dǎo)致了非集體成員繼承農(nóng)村房屋的困境。宅基地使用權(quán)的身份權(quán)屬性有其特殊的時代背景，但在宅基地“三權(quán)分置”政策的提出及貫徹下，在宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性日漸凸顯的新趨勢下，是否應(yīng)弱化其身份權(quán)屬性，保障非集體成員的繼承權(quán)，還是依然側(cè)重發(fā)揮本集體成員的宅基地使用權(quán)的福利保障性，有待進(jìn)一步的探究。

一、繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)的沖突凸顯

在農(nóng)村房屋繼承過程中，繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)的沖突日漸凸顯。如農(nóng)村房屋繼承均發(fā)生在本集體成員之間，則不會引發(fā)繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)的沖突，亦不會引發(fā)繼承的障礙。但隨著社會的發(fā)展，人口的流動，農(nóng)村房屋繼承必然會突破本集體成員的范圍，從而發(fā)生非集體成員對農(nóng)村房屋的繼承。非集體成員對農(nóng)村房屋的繼承既包括其他集體成員對本集體成員房屋的繼承，又包括城鎮(zhèn)居民對本集體成員房屋的繼承。農(nóng)村房屋作為農(nóng)村集體成員死亡時遺留的個人合法財(cái)產(chǎn)，根據(jù)我國《繼承法》第3條關(guān)于遺產(chǎn)范圍的規(guī)定，其繼承人享有對該房屋的繼承權(quán)。但真正引發(fā)繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)沖突的并非農(nóng)村房屋，而是農(nóng)村房屋下的宅基地。宅基地作為農(nóng)村房屋下的地基，必然跟隨房屋的存在一同存在，農(nóng)村房屋的繼承不可能失去宅基地的依托。因此，對農(nóng)村房屋的繼承不僅包含對房屋所有權(quán)的繼承，還包含對宅基地使用權(quán)的繼承。宅基地使用權(quán)是本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員特有的權(quán)利，具有強(qiáng)烈的身份屬性，農(nóng)村房屋下的宅基地使用權(quán)只能由本集體成員享有，即使非集體成員通過繼承農(nóng)村房屋享有房屋所有權(quán)，但仍然由于其無法成為宅基地使用權(quán)的主體，難以享有完整的繼承權(quán)。

相應(yīng)地，如充分保障非集體成員的繼承權(quán)，那么本集體成員作為宅基地使用權(quán)的主體，其所享有的權(quán)利也會受到部分的威脅。2011年《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》的第6條①對于非集體成員因繼承農(nóng)村房屋而占用農(nóng)村宅基地給出了法律上的依據(jù)。在司法實(shí)踐中，也有不少的案例以此條為判決依據(jù)允許非集體成員因繼承農(nóng)村房屋而占用宅基地，甚至直接采取允許農(nóng)村宅基地與農(nóng)村房屋一同繼承的態(tài)度。在2012年審結(jié)的薛萬田訴忻州市政府區(qū)人民政府土地行政登記一案②中，法院生效裁判認(rèn)為，當(dāng)事人對于其父母的遺產(chǎn)享有繼承權(quán)，不能因其為城鎮(zhèn)戶籍人口而剝奪其對宅基地使用權(quán)的繼承權(quán)。在2014年審結(jié)的楊豐春等訴淅川縣荊紫關(guān)鎮(zhèn)人民政府土地行政登記行政糾紛一案③中，淅川縣法院經(jīng)審理認(rèn)為，農(nóng)村房屋依附于宅基地之上，為保護(hù)繼承人的合法繼承權(quán)，房屋及宅基地使用權(quán)應(yīng)一體繼承。在2017年審結(jié)的魏某某等訴魏某某4繼承宅基地使用權(quán)侵權(quán)糾紛一案④中，法院經(jīng)審理認(rèn)為，繼承人可以通過繼承農(nóng)村房屋所有權(quán)，而取得房屋占有范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)?？梢钥闯觯梢?guī)范以及司法實(shí)踐對于非集體成員繼承農(nóng)村房屋這一問題，已經(jīng)給予了一定程度上的回應(yīng)，并以保護(hù)非集體成員的繼承權(quán)為解決趨勢。但非集體成員對農(nóng)村房屋的繼承，即使不會成為宅基地使用權(quán)的主體，但勢必會占用農(nóng)村房屋下的宅基地，作為無償分配給集體組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，若允許非集體成員繼承或?qū)⒄加帽緦儆谵r(nóng)村集體成員的土地資源，造成并不充裕的宅基地資源的閑置和浪費(fèi)。由此來看，在非農(nóng)村集體成員繼承農(nóng)村房屋的過程中，會引發(fā)非集體成員的繼承權(quán)與本集體成員的具有福利性質(zhì)的宅基地使用權(quán)的沖突。

二、繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)產(chǎn)生沖突的原因：宅基地使用權(quán)的福利性

上文已述，非集體成員對農(nóng)村房屋的繼承不僅包括對農(nóng)村房屋所有權(quán)的繼承，還包括對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承。非集體成員對農(nóng)村房屋所有權(quán)繼承并沒有任何的障礙，但對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承存在障礙。因此，應(yīng)對宅基地使用權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行分析，找出其影響非集體成員繼承農(nóng)村房屋的原因，從而得出化解繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)產(chǎn)生沖突的解決方案。

宅基地使用權(quán)規(guī)定于我國《物權(quán)法》的用益物權(quán)一編，但無論較之一般意義上的物權(quán)、用益物權(quán)，還是與其最為相似的建設(shè)用地使用權(quán)相比，宅基地使用權(quán)都呈現(xiàn)出其特殊的性質(zhì)。首先，物權(quán)是典型的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而作為物權(quán)的宅基地使用權(quán)卻和身份權(quán)屬性密不可分。宅基地使用權(quán)的主體僅限于集體組織成員，非集體組織成員無權(quán)成為宅基地使用權(quán)的主體，以保障宅基地在各集體經(jīng)濟(jì)組織成員之中平均分配。但也正是由于身份上的限制，非集體成員無法通過繼承成為宅基地使用權(quán)的主體，只能因?yàn)槔^承農(nóng)村房屋所有權(quán)而占用宅基地，或者導(dǎo)致農(nóng)村房屋所有權(quán)也無法繼承。其次，和一般意義上的用益物權(quán)相比較，宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的權(quán)能不完整。根據(jù)我國《物權(quán)法》第117條的規(guī)定，用益物權(quán)的基本內(nèi)容，是對用益物權(quán)的標(biāo)的物享有占有、使用和收益的權(quán)利，但宅基地使用權(quán)人對宅基地只享有占有、使用的權(quán)利，不享有收益權(quán)。宅基地使用權(quán)人也因不享有收益權(quán)，而使得宅基地使用權(quán)難以通過流轉(zhuǎn)落至他人之手，以保證農(nóng)民不會因此喪失宅基地使用權(quán)。再次，和與其最為類似的建設(shè)用地使用權(quán)相比，宅基地使用權(quán)呈現(xiàn)出更為明顯的福利性。第一，宅基地使用權(quán)取得上的無償性。宅基地制度體現(xiàn)了我國一直以來對農(nóng)村社會的側(cè)重保護(hù)，位于城鎮(zhèn)的建設(shè)用地由國家所有，城鎮(zhèn)居民取得建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)支付對價(jià)，但農(nóng)村村民取得宅基地使用權(quán)無需支付對價(jià)，而是由農(nóng)戶向宅基地所有權(quán)人集體組織提出申請，集體組織再提請鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，最終由縣級人民政府批準(zhǔn)。第二，宅基地使用權(quán)的無期限性。宅基地使用權(quán)沒有期限限制，農(nóng)戶可以無期限的占有、使用宅基地使用權(quán)。第三，宅基地使用權(quán)嚴(yán)格遵循“一戶一宅”制。我國《土地管理法》第62條對該“一戶一宅”做出了規(guī)定，簡單來講，即農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，而建設(shè)用地使用權(quán)則沒有類似的限制規(guī)定。

宅基地使用權(quán)的申請主體應(yīng)具備身份上的資格條件，申請過程需經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的審核和批準(zhǔn)，農(nóng)戶才能無償取得宅基地使用權(quán)，并受到“一戶一宅”原則的限制。宅基地使用權(quán)的特殊性質(zhì)體現(xiàn)了在一個集體經(jīng)濟(jì)組織中，對有限宅基地資源的平均分配，在保證每戶農(nóng)民居有定所的前提下，每戶農(nóng)民也不能多分得宅基地使用?？偨Y(jié)來看，宅基地使用權(quán)的身份性、缺乏收益權(quán)、無償性、無期限性，以及嚴(yán)格的“一戶一宅”限制，都充分體現(xiàn)了宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)對農(nóng)民權(quán)利的特殊保障，即宅基地使用權(quán)的福利性。而這也是非集體成員難以繼承農(nóng)村房屋的原因所在，非集體成員不具備取得宅基地使用權(quán)的資格，如通過繼承農(nóng)村房屋取得了宅基地使用權(quán)，將破壞宅基地使用權(quán)的福利性，對集體成員的權(quán)利造成威脅。如在現(xiàn)實(shí)條件允許的前提下弱化宅基地使用權(quán)的福利性，或可進(jìn)一步保障非集體成員的繼承權(quán)，因此，應(yīng)從宅基地使用權(quán)的福利性這一原因入手，找到化解權(quán)利沖突的可行方案。

三、繼承權(quán)和宅基地使用權(quán)沖突的化解

宅基地使用權(quán)的福利性體現(xiàn)出政策和法律對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的側(cè)重保障，而這樣的側(cè)重保障建立在損害或部分損害非集體成員的繼承權(quán)的基礎(chǔ)之上。隨著社會的快速發(fā)展，在當(dāng)前新的時代背景下，集體組織成員是否仍然需要法律對其做出側(cè)重保障，或保障的程度是否可以縮小，以填補(bǔ)對非集體成員的繼承權(quán)的損害，是化解非集體成員的繼承權(quán)與本集體成員的宅基地使用權(quán)之間的沖突的關(guān)鍵。

（一）宅基地使用權(quán)制度應(yīng)對權(quán)利沖突做出讓步

1.宅基地使用權(quán)制度應(yīng)做出讓步的現(xiàn)實(shí)條件

宅基地使用權(quán)制度應(yīng)對權(quán)利沖突做出讓步的現(xiàn)實(shí)條件之一是宅基地使用權(quán)制度的功能發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。宅基地使用權(quán)制度的產(chǎn)生與發(fā)展一直以保障農(nóng)民的居住權(quán)為大目標(biāo)，并在不同的歷史時期承載著不同的小目標(biāo)。自建國以來，我國的宅基地使用權(quán)制度隨著社會的發(fā)展不斷在改革，在新中國成立之初的土地改革時期，為使有限的資源得以公平的分配，將地主占有的土地分給廣大的農(nóng)民所有，法律賦予了農(nóng)民農(nóng)村土地的所有權(quán)，使得廣大農(nóng)民都能分得私人所有的土地。但農(nóng)民得到土地后，由于農(nóng)民享有土地的所有權(quán)，農(nóng)村土地可以自由的流轉(zhuǎn)，部分較為貧困的農(nóng)民選擇出賣土地以改善生活狀況，導(dǎo)致其難以再次擁有土地，出現(xiàn)了兩極分化的現(xiàn)象。另外，經(jīng)過土地改革，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力雖然已經(jīng)獲得一定程度的解放，但依靠農(nóng)民單獨(dú)的力量依然是有限的，必須強(qiáng)調(diào)合作、互助，因此農(nóng)村土地進(jìn)入到社會主義改造階段，經(jīng)過社會主義改造，農(nóng)村土地的所有權(quán)和處分權(quán)仍掌握在廣大農(nóng)民手中，但由農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營改造。而僅由幾家?guī)讘艚M成的“小社”能力受限，仍束縛生產(chǎn)力的發(fā)展，為了進(jìn)一步提高生產(chǎn)力，“人民公社”運(yùn)動得以展開，自此確立了農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)民宅基地歸集體所有，農(nóng)民只對宅基地享有使用權(quán)，并且不能出租、買賣等?？梢姡厥褂脵?quán)制度的形成及其發(fā)展源于對農(nóng)村居民居住權(quán)的保障，取決于特定的歷史時期對有限資源的合理分配，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的改善。那么，在新的時期，面對社會保障制度的完善、資源的閑置以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，宅基地使用權(quán)的福利性質(zhì)或許可以為其他權(quán)利做出一定的讓步。

宅基地使用權(quán)制度應(yīng)對權(quán)利沖突做出讓步的現(xiàn)實(shí)條件之二是宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的日益凸顯。2019年2月，國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的我國2018年統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诒戎匾堰_(dá)59.58%⑤。在農(nóng)村，越來越多的年輕人由于升學(xué)、就業(yè)、婚姻等原因加入城鎮(zhèn)戶口，或雖沒有加入城鎮(zhèn)戶口，但已在城鎮(zhèn)定居生活。城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诒戎刂鹉晟仙?，大量已在城?zhèn)定居的農(nóng)民仍然享有農(nóng)村房屋的所有權(quán)，大量農(nóng)房已無人居住，造成了大量房屋和宅基地的浪費(fèi)。宅基地所有權(quán)和使用權(quán)分立的傳統(tǒng)模式下的社會背景發(fā)生了巨大的變化[1]。在新中國成立之后的土地改革時期，土地作為有限的資源分配給農(nóng)民所有，其目的是使廣大農(nóng)民“居者有其屋”。而在城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益加快的今天，農(nóng)民不再面對有限資源如何分配的問題，而是閑置資源如何得以充分、有效的利用，發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的問題。在新的時期，社會發(fā)展愈發(fā)充滿活力，市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善，為私有財(cái)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)提供了廣闊的平臺，農(nóng)民也充分認(rèn)識到其享有的房屋及宅基地所具有的財(cái)產(chǎn)價(jià)值[2]。宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)規(guī)定于我國《物權(quán)法》之中，其本質(zhì)為財(cái)產(chǎn)權(quán)，只是由于其特有的福利性質(zhì)，使得其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性較為弱化，不具備一般意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)所具備的可以自由流轉(zhuǎn)等特點(diǎn)。但近年來，隨著城鎮(zhèn)化率的提高，在大量農(nóng)房閑置的情形下，農(nóng)民開始通過買賣、抵押農(nóng)村房屋發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，由于房地的不可分割性，農(nóng)村房屋下的宅基地也由此呈現(xiàn)出其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，農(nóng)村集體成員所享有的宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性得以凸顯。除此之外，基于農(nóng)村改造及發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，大量農(nóng)村房屋面臨拆遷，宅基地使用權(quán)作為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利具有相應(yīng)的拆遷補(bǔ)償；大量閑置宅基地面臨有償收回，宅基地使用權(quán)的收回款同樣體現(xiàn)出其財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)。

宅基地使用權(quán)制度應(yīng)對權(quán)利沖突做出讓步的現(xiàn)實(shí)條件之三是“二元制”戶籍制度的突破。隨著建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度的改革推進(jìn)，有著“農(nóng)業(yè)”、“非農(nóng)業(yè)”之分的“二元制”戶籍制度將不再存在。自戶籍制度設(shè)立以來，中國進(jìn)入了城鄉(xiāng)分割的二元體制時期，也從此時起，戶籍制度的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與土地制度的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)密切相聯(lián)，具有相似的功能和相互關(guān)聯(lián)的發(fā)展脈絡(luò)。戶籍制度設(shè)立之初，僅僅旨在對人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和管理，但自20世紀(jì)50年代末期開始，“二元制”戶籍制度基于國家在特殊年代優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的需要，使得有限資源在城鄉(xiāng)間公平分配，成為了政府控制人口流動的制度工具[3]，而宅基地使用權(quán)制度設(shè)立之初也具有與此類似的功能。隨著社會的發(fā)展，“二元制”戶籍制度逐漸呈現(xiàn)出其弊端，對農(nóng)村的特殊保障不能以限制人口流動為代價(jià)，“二元制”戶籍制度已無法滿足當(dāng)前社會發(fā)展的需要。作為具有嚴(yán)格身份性限制的宅基地使用權(quán)亦面臨著同樣的問題，宅基地使用權(quán)的身份性限制體現(xiàn)了對農(nóng)民居住權(quán)的特殊保障，但在新形勢下，卻對非集體成員和本集體成員的相關(guān)權(quán)利均造成一定程度的威脅。在突破了“二元制”戶籍制度的背景下,“去身份化”的宅基地使用權(quán)是深化戶籍制度改革的進(jìn)一步有效措施，以“二元制”戶籍制度為依據(jù)而設(shè)立的宅基地使用權(quán)的身份性限制理應(yīng)得以弱化。

綜上，宅基地使用權(quán)對權(quán)利沖突做出讓步具備上述提到的現(xiàn)實(shí)條件。宅基地使用權(quán)制度功能的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的凸顯，以及社會保障體系的完善共同驅(qū)使著宅基地使用權(quán)制度的改革。

2.宅基地使用權(quán)制度做出讓步的具體方式

化解集體成員的宅基地使用權(quán)和非集體成員的繼承權(quán)之間的權(quán)利沖突有兩種可能路徑：要么是直接禁止宅基地使用權(quán)隨農(nóng)村房屋一體繼承，并設(shè)計(jì)出既能保障農(nóng)村房屋繼承又不會發(fā)生宅基地使用權(quán)繼承效果的妥適方案，要么是允許宅基地使用權(quán)隨農(nóng)村房屋一體繼承，再從根本上改造宅基地使用權(quán)的申請、退出等具體機(jī)制，為非集體成員繼承農(nóng)村房屋掃除障礙[4]。面臨新的社會發(fā)展形勢，宅基地使用權(quán)所承載的福利價(jià)值變低，此時其應(yīng)對非集體成員的繼承權(quán)做出一定程度的讓步，應(yīng)允許非集體成員通過繼承成為宅基地使用權(quán)的主體，但仍然應(yīng)以保障農(nóng)民的居住權(quán)為前提，這也是宅基地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)和目標(biāo)。因此，為仍然保證宅基地使用權(quán)的保障性質(zhì)，應(yīng)完善宅基地使用權(quán)的申請機(jī)制，建立宅基地使用權(quán)有償和有期限使用相結(jié)合的機(jī)制，并有效防范宅基地的閑置。

宅基地使用權(quán)的身份限制應(yīng)僅僅適用于宅基地使用權(quán)的申請階段，這既是目前大多數(shù)學(xué)者所主張的觀點(diǎn)，又符合宅基地制度由傳統(tǒng)的“兩權(quán)分立”到“三權(quán)分置”改革的發(fā)展趨勢。宅基地的“三權(quán)分置”旨在保障宅基地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，將宅基地使用權(quán)分離為“農(nóng)戶資格權(quán)”和“新的宅基地使用權(quán)”，僅在宅基地使用權(quán)的申請階段限制主體資格即是將宅基地使用權(quán)的身份權(quán)屬性部分的剝離，使得本集體成員享有宅基地使用權(quán)的申請資格，同時使得非集體成員可再通過部分合理的繼受取得的方式成為宅基地使用權(quán)的主體。將身份權(quán)屬性限制在宅基地使用權(quán)的申請階段，不僅為非集體成員繼承農(nóng)村房屋掃除障礙，更是對發(fā)揮宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的進(jìn)一步貫徹。另外，應(yīng)建立宅基地使用權(quán)有償與有期限使用相結(jié)合的機(jī)制。宅基地使用權(quán)的有償使用是對無償使用的一種歷史演進(jìn)和制度補(bǔ)充，是無償使用制度適用時代發(fā)展的能動性表現(xiàn)[5]。非集體成員作為原本集體成員的繼承人，不具備無償取得宅基地使用權(quán)的資格，為平衡集體成員的權(quán)利，應(yīng)向集體經(jīng)濟(jì)組織支付使用宅基地的對價(jià)或受到一定的期限限制。但單純的要求非集體成員支付對價(jià)或限制其使用宅基地的期限操作性較低，在當(dāng)前并沒有對非集體成員的繼承權(quán)給予完整保障的法律設(shè)置下，尚無需非集體成員繼承人為繼承農(nóng)村房屋而占用宅基地而支付對價(jià)，在賦予非集體成員的繼承權(quán)更為完整的保障的情況下反而由其支付對價(jià)難以被非集體成員繼承人所接受。因此宅基地使用權(quán)的有償使用應(yīng)與有期限使用相結(jié)合，如在一定的期限內(nèi)無償使用，一旦超過此期限，應(yīng)支付使用宅基地的對價(jià)。

在完善宅基地使用權(quán)的申請機(jī)制、建立宅基地使用權(quán)有償和有期限使用相結(jié)合的機(jī)制的同時，更應(yīng)防范閑置宅基地的涌現(xiàn)。宅基地使用權(quán)的“去身份化”為宅基地使用權(quán)與農(nóng)村房屋一體繼承提供了現(xiàn)實(shí)條件，但同時也導(dǎo)致大量宅基地出現(xiàn)閑置、浪費(fèi)的情況。即在宅基地使用權(quán)“去身份化”改革的背景下，非集體成員才有可能通過繼承農(nóng)村房屋而成為宅基地使用權(quán)的主體，但不可回避的是，非集體成員對宅基地使用權(quán)的繼承將進(jìn)一步導(dǎo)致宅基地的閑置。因此，允許非集體成員通過繼承農(nóng)村房屋而一體繼承宅基地使用權(quán)必須有效防范宅基地的閑置浪費(fèi)，以作為宅基地“三權(quán)分置”改革的必要銜接。對閑置宅基地的防范應(yīng)從兩個角度入手，一為完善宅基地自愿有償退出機(jī)制，二為適度放活宅基地使用權(quán)。無論是非集體成員通過繼承取得的宅基地使用權(quán)，還是已不再具有居住需要的本集體成員的宅基地使用權(quán)，均可通過宅基地退出機(jī)制將宅基地使用權(quán)回歸集體，可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放給其他通過申請的集體組織成員使用，亦可由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立以從事經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)為目的的建設(shè)用地使用權(quán)[6]，以獲得土地利益。但由此也可看出，完善的宅基地自愿有償退出機(jī)制應(yīng)明確行使宅基地所有權(quán)的主體，能夠充分的代表農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，對閑置宅基地進(jìn)行有效的管理，包括對閑置宅基地的統(tǒng)計(jì)、分類、利用等。適度放活宅基地使用權(quán)其實(shí)是對宅基地“三權(quán)分置”政策的貫徹落實(shí)，對于因繼承而閑置的宅基地同樣可以在一定的范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，如出租、抵押、入股等流轉(zhuǎn)方式，以充分發(fā)揮宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。如僅在宅基地使用權(quán)的申請階段限制本集體組織成員的身份，則為非集體成員通過繼承成為宅基地使用權(quán)的主體提供了可能，也為宅基地使用權(quán)在合理限度內(nèi)的進(jìn)一步流轉(zhuǎn)留下空間，非集體成員可通過出租、抵押、入股等合理流轉(zhuǎn)方式成為宅基地使用權(quán)的主體，與此同時，原為本集體組織成員的宅基地使用權(quán)人依然享有已剝離出的“農(nóng)戶資格權(quán)”，以繼續(xù)為其提供居住保障。

（二）非集體成員的繼承權(quán)應(yīng)得以全面的保障

由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有強(qiáng)烈的身份權(quán)屬性，在宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)“二權(quán)分立”的法律設(shè)置下，非集體成員難以順利繼承農(nóng)村房屋。我國《憲法》第13條對公民私有財(cái)產(chǎn)的繼承問題做出了原則性的規(guī)定，如因宅基地使用權(quán)的身份性限制而影響對農(nóng)村房屋的繼承，則與我國《憲法》保障公民私有財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)的規(guī)定相違。另外，與抵押、出租等宅基地使用權(quán)的其他流轉(zhuǎn)方式不同的是，繼承的發(fā)生不以繼承人的意思表示為條件，為典型的事實(shí)行為，農(nóng)村房屋的繼承人與被繼承人之間具有不可分割的親屬關(guān)系，從特別保護(hù)農(nóng)民利益的角度來看，理應(yīng)允許農(nóng)民將其私有財(cái)產(chǎn)得以一代代的傳承和延續(xù)，在農(nóng)村，非集體成員通過繼承農(nóng)村房屋而取得宅基地使用權(quán)的現(xiàn)實(shí)做法目前也非常普遍；從遺產(chǎn)流轉(zhuǎn)規(guī)律[7]的角度來看，若否定非集體成員對農(nóng)村房屋的繼承權(quán)，則使得遺產(chǎn)偏離“向下流轉(zhuǎn)”的遺產(chǎn)流轉(zhuǎn)方向。因此，應(yīng)允許非集體成員在繼承農(nóng)村房屋的同時一體繼承宅基地使用權(quán)。又如上文所述，非集體成員因繼承農(nóng)村房屋而占用農(nóng)村宅基地雖已有法律上的依據(jù)，這使得非集體成員對農(nóng)村房屋的繼承權(quán)得以暫時的實(shí)現(xiàn)，但并非沒有其他后顧之憂。首先，非集體成員因繼承農(nóng)村房屋而占用的農(nóng)村宅基地缺乏明確的宅基地使用權(quán)主體，在宅基地所有權(quán)尚不能有效行使的情形下，宅基地使用權(quán)主體的缺位和模糊將會引發(fā)日后財(cái)產(chǎn)利益分配的不公。其次，由于非集體成員依然不能成為宅基地使用權(quán)的主體，如今后其所繼承的房屋坍塌，作為繼承人的非集體成員無法再另行重建房屋，其因繼承所得的房屋歸于消滅，繼承權(quán)利依然無法實(shí)現(xiàn)；如其所繼承的房屋日后面臨拆遷，非集體成員能否獲得由于繼承房屋所占用的宅基地使用權(quán)的拆遷補(bǔ)償同樣不得而知。最后，允許非集體成員通過繼承農(nóng)村房屋而成為宅基地使用權(quán)的主體，不僅使得非集體成員能夠順利繼承農(nóng)村房屋，更為之后進(jìn)一步放活宅基地使用權(quán)掃清障礙，“資格權(quán)”和“使用權(quán)”的分置為一定限度內(nèi)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)打下基礎(chǔ)。非集體成員對宅基地使用權(quán)的繼承是城鎮(zhèn)化進(jìn)程體現(xiàn)出的最為迫切的問題之一，應(yīng)以“繼承”為突破口，進(jìn)一步放活宅基地使用權(quán)，發(fā)揮宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)宅基地的有效利用和節(jié)約利用。允許非集體成員通過繼承農(nóng)村房屋而成為宅基地使用權(quán)的主體，而非僅僅作為占有者而具有合理占用的權(quán)利，同樣符合宅基地“三權(quán)分置”的要求。僅對宅基地使用權(quán)的申請主體進(jìn)行身份上的限制，而在宅基地使用權(quán)的運(yùn)行階段使宅基地使用權(quán)回歸財(cái)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)，剝離資格權(quán)的身份限制，宅基地及其地上房屋通過繼承，甚至是合理限度內(nèi)的轉(zhuǎn)讓、抵押等，可使得宅基地和農(nóng)村房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)益得以充分發(fā)揮，真正實(shí)現(xiàn)宅基地制度所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”。

非集體成員的繼承權(quán)與集體成員的宅基地使用權(quán)的沖突是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中引發(fā)的新問題。隨著社會的發(fā)展，非集體成員繼承農(nóng)村房屋產(chǎn)生了權(quán)利的沖突，化解該沖突的路徑即如何平衡非集體成員的繼承權(quán)和集體成員的宅基地使用權(quán)。在新的時代背景下，宅基地使用權(quán)的功能由保障有限資源的分配轉(zhuǎn)變?yōu)閷﹂e置資源的充分、有效利用，宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性得以凸顯，在繼續(xù)維持宅基地使用權(quán)基本保障功能的前提下，宅基地使用權(quán)的保障性質(zhì)可以得以適當(dāng)?shù)南魅?，在非集體成員繼承農(nóng)村房屋的過程中，應(yīng)找到保障本集體成員的宅基地使用權(quán)和非集體成員的繼承權(quán)之間的平衡點(diǎn)。在確保宅基地使用權(quán)的基本保障性和保證非集體成員的完整的繼承權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)對宅基地制度加以完善，包括宅基地使用權(quán)的申請制度、宅基地使用權(quán)的有償使用和有期限使用相結(jié)合制度，以及宅基地使用權(quán)的自愿有償退出制度、宅基地使用權(quán)在合理限度內(nèi)的流轉(zhuǎn)制度，只有這些制度的共同作用，方使得宅基地制度由傳統(tǒng)的“兩權(quán)分立”較好的過渡至“三權(quán)分置”，在保障宅基地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，剝離出宅基地成員資格權(quán)，進(jìn)一步放活宅基地使用權(quán)，充分發(fā)揮宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，即在保證本集體成員的宅基地使用權(quán)的福利屬性的同時，確保非集體成員的完整的繼承權(quán)。

注 釋：

①《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》第6條：已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人”。

②山西省忻州地區(qū)（市）中級人民法院（2012）忻中行終字第31號判決。

③河南省淅川縣人民法院（2014）淅行初字第80號判決。

④陜西省咸陽市中級人民法院（2017）陜04民終900號判決。

⑤國家統(tǒng)計(jì)局《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t2019 0228_1651265.html，2019年7月8日訪問。