魏巍

摘 要：國家農業(yè)水價改革政策包括國務院及其辦公廳和相關部委印發(fā)的兩部分。國務院文件包括水價改革通知、最嚴格水資源管理意見和農業(yè)水價綜合改革意見，相關部委文件包括貫徹、扎實推進、加大力度和加快推進農業(yè)水價綜合改革等。梳理這兩部分文件的主要內容：最嚴格水資源管理意見設置了用水總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污三條紅線。按照設置的三條紅線要求，農業(yè)水價綜合改革包括建立健全水價形成機制、財政補貼和獎勵機制。農業(yè)水價改革的最終目標是按照完全成本定價。水價改革政策體系的要點包括：國家定價和市場定價相結合，水價改革不增加農民負擔，夯實水價改革基礎，建立督導檢查考核制度。

關鍵詞：農業(yè)水價;國家政策;改革要點

回顧國家農業(yè)水價改革政策頂層設計工作有利于推動節(jié)水農業(yè)發(fā)展。2004—2016年，國務院及辦公廳從不同方面、不同時期對農業(yè)水價改革做出了一系列的重要部署。改革的緣由是21世紀，我國農業(yè)現(xiàn)代化建設進入了關鍵時期，水資源十分短缺成為制約我國農業(yè)經濟可持續(xù)發(fā)展的短板。建設與發(fā)展節(jié)水農業(yè)是突破障礙解決水資源短缺問題的最重要的途徑;實行農業(yè)水價綜合改革是保障節(jié)水農業(yè)順利發(fā)展的最重要的舉措。國務院頂層設計把綜合農業(yè)水價改革作為發(fā)展節(jié)水農業(yè)的“牛鼻子”來抓，以國務院及辦公廳名義印發(fā)了4份文件，確定了農業(yè)水價改革的戰(zhàn)略目標、總體原則、基本步驟和保障措施，重點內容描述分析如下。

一、國務院農業(yè)水價改革文件

（一）水價改革通知

2004年國務院辦公廳印發(fā)《關于推進水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的通知》（國辦發(fā)[2004]36號，以下簡稱《水價改革通知》），改善農業(yè)水費收取辦法，將農業(yè)供水水價納入政府價格管理體系，推廣農戶終端水價制度。落實加大農田灌溉設施改造力度，對末級渠系改造進行試點。在減輕農民水費負擔的前提下，實行供水管理體制、水費計量和收費改革，減少管理成本，穩(wěn)步推動計量收費和超定額用水加價收費，促進農業(yè)節(jié)水。

《水價改革通知》首次確定了我國水價改革的戰(zhàn)略目標——發(fā)揮市場機制和價格杠桿在水資源配置、水需求調節(jié)的作用，推進水價改革。這一目標的提出，標志著新中國成立55年以來，水資源管理由國家無償供給轉向市場化和商品化的方向邁步，水可以定價使其成為調節(jié)水資源供給的重要杠桿，這也是水資源市場化配置的重要標志。

1998年《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）頒布，明確了水資源產權歸國家并開征水資源費;2002年《水法》修訂，水資源費征收范圍擴大到個人?！端畠r改革通知》包含了農業(yè)水價的改革內容，其終極目標是對農戶的農業(yè)生產用水實行收費，包括水資源使用費和灌溉成本費。其中，灌溉成本部分要實行“計量收費”，按照使用量收費。

（二）最嚴格水資源管理意見

2012年1月12日，國務院印發(fā)《最嚴格水資源管理制度意見》（國發(fā)[2012]3號），嚴格水資源有償使用。調整水資源費征收標準和征收范圍，嚴管水資源費的征收與使用。文件設置了“三條紅線”：用水總量（水資源開發(fā)利用）控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污三條限制線。要嚴控水資源消耗總量和消耗強度，實行水資源承載能力剛性約束，把節(jié)約用水貫穿于用水的所有環(huán)節(jié)，保障供水安全，經濟以節(jié)水方式發(fā)展，全面推進節(jié)水型社會建設。控制“三條紅線”的經濟措施，首先要嚴格水資源有償使用的執(zhí)行，包括征收范圍、對象、標準和程序征收，確保應收盡收，任何人都無權減免、緩征或停征水資源費。其次要建立健全有利于節(jié)約用水的體制和機制，穩(wěn)步推進水價改革。

（三）農業(yè)節(jié)水綱要

2012年國各院辦公廳出臺《國家農業(yè)節(jié)水綱要（2012—2020年）》（國辦發(fā)[2012]55號，以下簡稱《綱要》），推進農業(yè)水價改革。《綱要》指出，按照促進節(jié)約用水、降低農民水費支出、保障灌排工程良性運行的原則，建立科學合理的農業(yè)用水價格形成機制，合理確定農業(yè)水價。在渠灌區(qū)逐步實現(xiàn)計量到斗口，有條件的地區(qū)要計量到田頭;在井灌區(qū)推廣地下水取水計量和智能監(jiān)控系統(tǒng)。重視利用經濟杠桿促進農業(yè)節(jié)水，探索實行農民定額內用水享受優(yōu)惠水價、超定額用水累進加價的辦法，農業(yè)灌排工程運行管理費用由財政適當補助。強化農業(yè)水價制定、水費計收與使用監(jiān)管，增加工作透明度，堅決制止中間環(huán)節(jié)搭車收費和截留挪用?！毒V要》是2012—2020年國家發(fā)展節(jié)水農業(yè)的系統(tǒng)性的頂層設計文件，從全局戰(zhàn)略高度，全面、整體推進節(jié)水農業(yè)工作，要求從體制機制創(chuàng)新上保障節(jié)水農業(yè)順利發(fā)展。其中重要的環(huán)節(jié)，就是實行農業(yè)水價綜合改革。如上所述，水價綜合改革體現(xiàn)在定價原則、形成機制和用水計量辦法等方面都做出了詳盡的設計。

（四）農業(yè)水價綜合改革意見

2016年1月29日，《國務院辦公廳關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見》（國辦發(fā)[2016]2號）出臺重要內容如下：一是總體目標。用10年時間建立健全真實反映供水成本、促進節(jié)水和農田水利設施建設的農業(yè)水價形成機制;強化農業(yè)水價改革及相關改革措施的融合，將工程配套、價格調整、財政補貼、技術推廣和結構優(yōu)化等舉措統(tǒng)籌銜接。二是打牢農業(yè)水價改革基礎。建設供水計量設施、改革農業(yè)水權制度、全面提高農業(yè)供水效率、效益和用水需求與終端用水等各環(huán)節(jié)的管理水平。三是建立健全農業(yè)水價形成機制。實行政府定價和協(xié)商定價，推行分級、分類、分檔制定農業(yè)水價。四是建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制。文件提出，資源配置中市場起著決定性作用，政府的作用是保障糧食等重要農作物合理用水需求，不增加農民負擔。價格是市場經濟運行的核心，農業(yè)水價的運行機制沒有形成就必然會形成大水漫灌的局面。這一文件的特色就在于綜合農田水利工程節(jié)水、管理節(jié)水、技術節(jié)水等手段協(xié)同推進節(jié)水，但推動的主線是價格改革與建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制共同促進農業(yè)節(jié)水。該文件的印發(fā)實施對于指導農業(yè)水價的改革方向，以市場經濟運行機制提高農業(yè)水資源利用率有著不可估量的重要意義。

二、國務院所屬部委農業(yè)水價改革文件

發(fā)展改革委、財政部、農業(yè)部和水利部四部門為貫徹落實國務院決定，就農業(yè)水價改革各項方針政策先后印發(fā)了多份文件做出了具體部署。

（一）貫徹農業(yè)水價綜合改革意見

2016年5月28日，發(fā)改委等四部門印發(fā)《貫徹國務院農業(yè)水價綜合改革意見》（發(fā)改價格[2016]1143號），提出具體的實施方案。建立健全工作機制，加強領導，督促檢查，協(xié)調解決改革中出現(xiàn)的重大問題。建立農業(yè)水價綜合改革監(jiān)督檢查和績效評價機制，推動各項任務落到實處。

《貫徹國務院農業(yè)水價綜合改革意見》要求夯實農業(yè)水價改革基礎，安裝完備的取用水計量設施?？茖W合理分配農業(yè)水權，用水總量和定額管控與當下用水總量及將來農業(yè)用水需求、區(qū)域農業(yè)用水總量管控指標、流域水量分配方案及節(jié)水指標相適應，適度從緊灌溉用水。在水資源緊缺地區(qū)、地下水超采地區(qū)，農業(yè)水價形成機制和農業(yè)水價要最先及時調整到位，條件具備后提高到完全成本水平。這一文件的特點之一是，強調在水資源匱乏地區(qū)要率先啟動水價改革并提高到完全成本水平。強調緊迫性。特點之二是，水價改革用監(jiān)督檢查和績效評價機制督辦。強調落實力度，狠抓任務完成。特點之三是，在定額內用水的提價部分由財政補貼，節(jié)約用水給予獎勵。強調不增加農民負擔的原則，只是超定額用水部分不再予以補貼，并逐步實行累進加價制度，用經濟杠桿提高農民的節(jié)水意識。

（二）扎實推進農業(yè)水價綜合改革

針對《貫徹國務院農業(yè)水價綜合改革意見》落實不利的情況，如對水價改革重要性重視不夠、農田水利基礎設施建設力度小、水務管理體制改革不利、沒有資金籌集整合等主要問題，2017年6月6日，發(fā)改委等五部門印發(fā)《關于扎實推進農業(yè)水價綜合改革的通知》（發(fā)改價格[2017]1080號），強調繼續(xù)深化農業(yè)水價改革。建立健全水價形成機制。明確農業(yè)水價成本核定、價格制定原則和方法。綜合供水成本、水資源豐沛稀缺狀況、農戶承受水價上漲能力、財政補貼長效建立機制等因素，制定農業(yè)水價改革方案，合理適時調整水價幅度，逐步調整提高農業(yè)水價到運營維護成本水平，最終提高到完全成本水平。改革同步建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制，財政補貼定（限）額內用水的提價部分，節(jié)約用水省出的費用適度獎勵給農戶;不再補貼超定（限）額用水，逐步推行累進加價制度。要求北京市力爭2020年完成改革任務。

《扎實推進農業(yè)水價綜合改革的通知》這一文件的附件為《農業(yè)水價綜合改革工作績效評價辦法（試行）》，包括評價內容與指標、評價方法與程序等。評價指標結果必須納入糧食安全省長責任制考核、最嚴格水資源管理制度考核。這應該是最扎實、責任最明確的落實措施文件。

（三）加大力度推進農業(yè)水價改革

針對不落實“先建機制、后建工程”要求、改革認識不到位、不建立改革臺賬、不細化實施計劃、不健全改革激勵機制等一系列影響改革推進的問題，2018年6月22日，國家發(fā)改委等四部門印發(fā)《關于加大力度推進農業(yè)水價改革工作的通知》（發(fā)改價格[2018]916號），提出了2018年繼續(xù)不斷加大推進農業(yè)水價綜合改革力度，狠抓改革重點區(qū)域，如缺水和地下水超采地區(qū)，要求抓緊制定水價調整方案，合理適時把握農業(yè)水價上漲幅度，農戶承受能力相對較強的水資源匱乏地區(qū)和地下水超采區(qū)要將水價一步到位提高到運行維護成本水平，適時提高到完全成本水平。

《關于加大力度推進農業(yè)水價改革工作的通知》中強調，要“先建機制、后建工程”，調高農業(yè)水價是核心，用獎補機制減輕農民負擔為保障，以工程和計量設施建設為前提，以“總量控制、定額管理”為節(jié)約用水的剛性目標，以工程管護機制為重要依托，統(tǒng)籌推進農業(yè)水價綜合改革，形成促進農業(yè)節(jié)水的政策綜合力，打破單兵突進徘徊不前的局面。文件要求北京市新增改革實施面積8萬畝。

（四）加快推進農業(yè)水價改革

針對2018年部分地區(qū)不重視農業(yè)水價改革，不安裝計量設施，對改革目標不清楚、本地區(qū)基礎數(shù)據(jù)不掌握、確定的最終水價漲幅面積不足等影響改革深入推進的突出難點問題，2019年5月15日，國家發(fā)改委等四部門印發(fā)《加快推進農業(yè)水價改革》（發(fā)改價格[2019]855號），要求健全節(jié)水激勵機制;綜合推動農業(yè)水價形成機制、精準補貼和節(jié)水獎勵機制、工程建設和管護機制、用水管理機制等四項機制建立。主要抓2019年的計劃落實，完善改革工作績效評價制度，包括改革提價實施面積、供水計量設施配套數(shù)據(jù)、農業(yè)用水總量控制底數(shù)、田間工程管護、水價形成機制制度執(zhí)行情況、精準補貼和節(jié)水獎勵等數(shù)項重點改革內容。要求北京市新增改革實施面積8萬畝。

三、農業(yè)水價改革文件簡要分析

長期以來我國農業(yè)用水大水漫灌，農田水利基礎設施薄弱，農業(yè)水價過低，無法反映水資源匱乏狀況。國務院及相關部門出臺的八個有關農業(yè)水價改革的文件，對建設節(jié)水農業(yè)、保護水資源和維護國家糧食生產安全具有戰(zhàn)略意義。

2004—2019年的15年間，關于農業(yè)水價改革的政策體系機制設計，以問題為導向不斷豐富完善，形成了一套完整、綜合配套的水價政策體系，有以下幾個簡要要點。

一是國家定價和市場機制定價相結合，既發(fā)揮政府的導向作用，也使市場在配置資源方面逐漸起到決定性的作用。

二是建立農業(yè)水價形成機制與獎勵補貼相結合，初步目標是水價達到運行維護成本水平，最終目標是達到完全成本水平。為減輕農民負擔，農業(yè)水價提高與用水精準補貼和節(jié)水獎勵相結合，不增加農民經濟負擔。

三是農業(yè)水價改革與配套措施相結合。包括完善供水計量設施、建立農業(yè)水權制度、供水設施（農田水利設施）建設和用水需求管理，夯實水價改革的基本條件及基礎。

四是部門落實文件與監(jiān)督檢查機制相結合。2017—2019年，發(fā)改委等四部門落實國務院水價改革文件以問題為導向，年年抓落實，并出臺了問責的監(jiān)督檢查考核機制，特別是把監(jiān)督檢查與省長責任制考核和最嚴格水資源管理制度考核掛鉤，有效地提高了農業(yè)水價的改革效率和進度。

參考文獻：

[1]? 國務院辦公廳關于推進水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的通知（國辦發(fā)[2004]36號）[EB/OL].中華人民共和國中央政府門戶網(wǎng)站，2008-03-28.

[2]? 國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見（國發(fā)[2012]3號）[EB/OL].中華人民共和國中央政府門戶網(wǎng)站，2012-02-16.

[3]? 國務院辦公廳關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見（國辦發(fā)[2016]2號）[EB/OL].中華人民共和國水利部網(wǎng)站，2019-01-15.

[4]? 國務院辦公廳關于印發(fā)國家農業(yè)節(jié)水綱要（2012—2020年）的通知（國辦發(fā)[2012]55號）[EB/OL].中華人民共和國中央政府門戶網(wǎng)站，2012-12-15.

[5]? 關于貫徹落實《國務院辦公廳關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見》的通知（發(fā)改價格[2016]1143號）[EB/OL].中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站，2016-06-12.

[6]? 關于扎實推進農業(yè)水價綜合改革的通知（發(fā)改價格[2017]1080號）[EB/OL].中國政府網(wǎng)，2017-06-14.

[7]? 關于加大力度推進農業(yè)水價綜合改革工作的通知（發(fā)改價格[2018]916號）[EB/OL].中國政府網(wǎng)，2018-12-31.

[8]? 關于加快推進農業(yè)水價綜合改革的通知（發(fā)改價格[2019]855號）[EB/OL].中華人民共和國中央政府門戶網(wǎng)站，2019-09-29.