張玉婷

[摘 要] 隨著“營改增”新一輪“減稅降費”政策的力度不斷加大，各級地方政府收支矛盾也在不斷顯現(xiàn)，地方政府的財政壓力不斷增大。非稅收入的征收與管理更有靈活性，地方政府可能會增加對非稅收入規(guī)模，造成非稅收入規(guī)模不合理的增長。文章分析了非稅收入的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題等，并進一步提出相關(guān)的政策建議。

[關(guān)鍵詞] 減稅降費；非稅收入；地方稅；分稅制

中圖分類號：F812.4 文獻標識碼：A

根據(jù)財政部的統(tǒng)計，2019年累計減稅降費達到2.36萬億元，我國實施了對多方面的全面減負。2016年“營改增”政策在全國范圍內(nèi)實施，起到了明顯的減稅效應(yīng)，增稅率逐步下降。非稅收入是我國財政收入的重要組成部分，隨著我國稅制改革和減費降稅進程的推進，對于地方政府收入規(guī)模尤其是稅收收入規(guī)模影響較大，地方財政壓力不斷增大。地方政府為了實現(xiàn)政策目標，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，地方政府會有較大動機增加非稅收入規(guī)模[1]。

關(guān)于非稅收入的增長原因，一些學者從不同的角度進行分析：首先從財政分權(quán)的角度，席鵬輝、梁若冰（2014）從縣級層面研究1998-2007年福建、浙江和江西非稅收入與財政分權(quán)的關(guān)系，研究表明，基層政府的非稅收入與財政分權(quán)程度成反比，與財政壓力成正比：即財政分權(quán)程度越顯著，財政壓力越小，非稅收入越少[2]。其次從地方政府競爭的角度，孟天廣、蘇政（2015）認為地方政府間政治競爭對非稅收入的規(guī)模變化有重要作用：非稅收入規(guī)模受“同儕效應(yīng)”和“鄰居效應(yīng)”的影響，非稅收入的增長規(guī)模與該省內(nèi)地級市的數(shù)量成正比；“鄰居效應(yīng)”是由地區(qū)之間的競爭導致的[3]。最后，還有部分學者從其他角度分析影響非稅收入規(guī)模的因素，郭月梅、歐陽潔（2017）研究發(fā)現(xiàn)，非稅收入規(guī)模與地方政府財政透明度成反比，與地方政府預(yù)算軟約束成正比[4]。

關(guān)于非稅收入與經(jīng)濟增長的關(guān)系，首先是非稅收入對經(jīng)濟的影響，劉江浩（2017）研究非稅收入與經(jīng)濟增長率的關(guān)系，研究發(fā)現(xiàn)專項收入競爭不利于經(jīng)濟發(fā)展，罰沒收入競爭有利于經(jīng)濟發(fā)展。其次是非稅收入與經(jīng)濟存在協(xié)整關(guān)系，劉寒波、李晶（2008）建立向量自回歸模型，研究發(fā)現(xiàn)稅收收入、非稅收入和GDP存在長期穩(wěn)定的關(guān)系，稅收收入和非稅收入不存在明顯的替代關(guān)系；運用相同方法的還有白彥鋒、王婕（2013），研究發(fā)現(xiàn)非稅收入對經(jīng)濟不存在擠出效應(yīng)；程曉麗（2015）研究政府非稅收入同經(jīng)濟增長的關(guān)系，表明經(jīng)濟增長對非稅收入有著決定作用，同時非稅收入對經(jīng)濟增長也有反作用。

一、非稅收入的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀分析

（一）非稅收入發(fā)展及現(xiàn)狀

非稅收入是除稅收收入以外的財政收入，全部納入了預(yù)算內(nèi)管理。按照全口徑統(tǒng)計，非稅收入包括一般公共預(yù)算中的非稅收入、政府性基金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入，土地出讓金是政府性基金的主要組成部分。進一步分析一般公共預(yù)算收入中的非稅收入，從結(jié)構(gòu)進行分析，國有資源有償使用收入、國有資本經(jīng)營收入和專項收入占比較大，2011年我國預(yù)算外收入全部納入預(yù)算內(nèi)管理，非稅收入的比例呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，表1列示了2011年-2019年稅收收入和非稅收入的絕對規(guī)模和相對規(guī)模變化，稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比例在2019年為82.99%，相比于2018年下降了2.31%。

（二）非稅收入發(fā)展過程中存在的問題

相對于稅收收入而言，地方政府對非稅收入的征稅征繳和管理方面具有較大的控制權(quán)，也比較廣泛。當減稅政策的實施引起稅收規(guī)模的減少，增速下降，地方政府財政缺口的時候，為了滿足地方經(jīng)濟保持高水平增長，滿足地方發(fā)展的需要，地方政府更傾向于增加非稅收入的規(guī)模來彌補財政缺口。非稅不斷增長的同時也存在一些問題。

1.地方非稅收入規(guī)模較大。2011年非稅收入納入預(yù)算管理以來，規(guī)模在不斷增大，2011年非稅收入14136.04億元，2019年32390.02億元，增長2.3倍，2011-2019非稅收入平均增速15%。在京津冀地區(qū)，2019年北京市非稅收入994.52億元，占一般公共預(yù)算收入17.1%；天津市非稅收入1634.2億元，占一般公共預(yù)算收入32.3%；河北省非稅收入2630.4億元，占一般公共預(yù)算收入29.72%。在減稅降費政策的影響下，地方政府更依賴于非稅收入。但是非稅收入征管不規(guī)范，征管范圍較廣泛，征管主體也較多。近些年來，非稅收入快速增長是一種不合理的經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)象。我國地方政府非稅收入非合理化增長會帶來一些問題。

2.非稅收入征管主體較多、收繳行為不規(guī)范。非稅收入種類較多，征收不規(guī)范，票據(jù)管理存在一定的缺陷，比如罰沒收入和行政事業(yè)型，其收繳單位較多而且比較分散，難以有效管理。非稅收入存在多部門征收、多部門管理、各項收入邊界不清等問題，同時部分收費項目設(shè)置不合理缺乏一個總體的監(jiān)管部門，會造成非稅收入管理成本較高，各地政府非稅收入征收標準和管理模式不同，缺乏一個統(tǒng)一的機制，地方政府可能根據(jù)支出的需要靈活地征收專項收入來彌補財政資金的缺口，罰沒收入不合理的征收也可能加大繳納主體的負擔，產(chǎn)生不利的社會影響。

二、相關(guān)政策建議

（一）合理劃分中央與地方的財權(quán)與事權(quán)，完善地方稅體系

1994年分稅制改革后，我國中央政府和地方政府財權(quán)和事權(quán)進行了重新劃分，財權(quán)不斷上移，事權(quán)不斷下降，“營改增”之后，地方主體稅種缺失，為了滿足地方經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府面臨較大的財政壓力。因此，應(yīng)當按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在實施減稅降費政策的同時，合理分配中央、地方政府、各級政府之間的財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系，積極推進中央和地方政府財權(quán)與支出責任劃分改革，理順中央和地方的關(guān)系，規(guī)范中央政府和地方政府的職權(quán)和社會責任。中央政府承擔相應(yīng)的財政支出，地方政府主要提供更有效率的地方公共品。加快建設(shè)地方稅體系的進程，增加地方財政收入，緩解地方政府的財政壓力，使非稅收入保持合理的增長。

（二）加強財政預(yù)算的公開透明程度

建立一套非稅收入的公開制度，加大非稅收入信息的公開程度，加快非稅收入的法律體制建設(shè)歷程，為加強非稅收入管理提供法律依據(jù)，提高對非稅收入的征收、管理的透明度。提高財政收支的透明度有助于社會成員了解資金的使用情況，非稅收入征收的過程，每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)讓社會成員參與進來，對各類非稅收入的征收范圍和標準等相關(guān)信息都應(yīng)向社會公開，減少亂收費的行為。改進預(yù)算編制方法，提高資金使用效率，減少地方政府的財政壓力。

參考文獻：

[1]賈康.非稅收入規(guī)范化管理研究[J].財政監(jiān)督，2006（19）：4-9.

[2]席鵬輝，梁若冰.省以下財政分權(quán)、地方政府行為與非稅收入——來自閩、浙、贛三省的實證證據(jù)[J].山西財經(jīng)大學學報，2014，36（07）：15-24.

[3]孟天廣，蘇政.“同儕效應(yīng)”與“鄰居效應(yīng)”：地級市非稅收入規(guī)模膨脹的政治邏輯[J].經(jīng)濟社會體制比較，2015（02）：165-176.？

[4]郭月梅，歐陽潔.地方政府財政透明、預(yù)算軟約束與非稅收入增長[J].財政研究，2017（07）：73-88.？