衢州市自然資源和規(guī)劃局柯城分局 陳亞紅

“房地一體”通俗地說就是宅基地使用權(quán)和地上房屋所有權(quán)歸屬同一主體。以往，農(nóng)村房屋確權(quán)登記分為土地使用權(quán)登記和房屋產(chǎn)權(quán)登記兩個部分，并分別發(fā)放土地使用權(quán)證和房產(chǎn)所有權(quán)。因歷史原因，加之大部分村民產(chǎn)權(quán)意識不強，農(nóng)村房屋大多只辦理了一本證，且還存在宅基地使用權(quán)人和房屋所有權(quán)人不一致的情況。為改變現(xiàn)狀，保護并明晰農(nóng)民不動產(chǎn)權(quán)益，按照省市統(tǒng)一部署，衢州市柯城區(qū)在2017年10月啟動農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記工作，并以溝溪鄉(xiāng)為試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在“房地一體”的農(nóng)村不動產(chǎn)登記方面進行了有益的探索，以點帶面、全面鋪開，取得了一定的成績。

一、主要做法

（一）優(yōu)化流程，實現(xiàn)登記提速增效

代辦員發(fā)放不動產(chǎn)證書

1.“權(quán)調(diào)”前置。權(quán)籍調(diào)查包括權(quán)屬調(diào)查和不動產(chǎn)測量，這是不動產(chǎn)登記中的一項基礎(chǔ)工作，它既復(fù)雜又耗時，而對于大多數(shù)老百姓而言，進行不動產(chǎn)登記的次數(shù)并不多，對不動產(chǎn)登記的流程和政策不是非常熟悉，往往會把權(quán)籍調(diào)查的時間和登記的時間混在一起算，報怨辦證難、辦證慢。溝溪鄉(xiāng)在2016年全鄉(xiāng)創(chuàng)無違建鄉(xiāng)鎮(zhèn)時已完成全鄉(xiāng)5000多宗農(nóng)村宅基地及住房的測量，完成了初步的權(quán)屬調(diào)查，為全鄉(xiāng)的農(nóng)房確權(quán)登記打下了扎實的基礎(chǔ)。在這種有利的情況下，將權(quán)籍調(diào)查前置，并將符合登記條件的權(quán)籍調(diào)查成果在村公示欄予以公告，能讓老百姓更直觀地感受到權(quán)籍調(diào)查人員的辛苦付出，也能在很大程度上避免辦事群眾對辦事時間“一鍋燴”的模糊理解，緩解其對權(quán)籍調(diào)查和登記發(fā)證速度不滿意的情緒，同時也縮短了申請登記到領(lǐng)證的時間。

2.“中心”下沉。根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定“不動產(chǎn)登記由不動產(chǎn)所在地的縣級人民政府不動產(chǎn)機構(gòu)辦理”和衢州市區(qū)兩級不動產(chǎn)登記分工，衢州市不動產(chǎn)登記中心柯城分中心承擔(dān)該區(qū)農(nóng)房登記任務(wù)。為又快又好地開展農(nóng)房登記工作，該不動產(chǎn)登記中心工作人員下沉到基層一線，指導(dǎo)權(quán)屬調(diào)查、信息核實、受理面簽、信息錄入等工作，在全程指導(dǎo)外業(yè)調(diào)查和內(nèi)業(yè)審核的過程中，結(jié)合農(nóng)房登記的特點，設(shè)計出一套符合實際操作的可復(fù)制推廣的表格、證明，為全區(qū)全面鋪開農(nóng)房登記積累了寶貴的經(jīng)驗。

（二）搭建平臺，達到數(shù)據(jù)互通共享

1.整合多部門檔案，送信息至基層。在實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記以前，農(nóng)戶想查詢房屋登記的相關(guān)信息要到國土、住建部門之間跑，原衢縣劃到柯城區(qū)的六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的老百姓更加苦不堪言，為了查詢登記信息，要到原衢江國土資源局、原衢江建設(shè)局查詢，而大多數(shù)老百姓都不太熟悉查詢有關(guān)要求，不止一次的來回跑，非常麻煩。為滿足便民利民和日常不動產(chǎn)登記的需要，柯城分局積極與區(qū)住建局溝通對接，將原房屋登記檔案統(tǒng)一移交到該分局管理，同時與衢江分局協(xié)商，將原衢縣六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的電子數(shù)據(jù)全部移交。在數(shù)據(jù)統(tǒng)一整合的基礎(chǔ)上，破除自我封閉、因循守舊的傳統(tǒng)觀念，在各國土資源所設(shè)立專網(wǎng)，指定專人負(fù)責(zé)查詢工作，將檔案查詢權(quán)限下放至基層，同時納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四個平臺”統(tǒng)一管理，既方便基層老百姓，又為農(nóng)村不動產(chǎn)登記提供更多便利的服務(wù)。

2.優(yōu)化不動產(chǎn)系統(tǒng)，拉專網(wǎng)至基層。該區(qū)不動產(chǎn)登記系統(tǒng)采用的是浙江臻善科技公司開發(fā)的系統(tǒng)軟件，是在整合了原房屋登記系統(tǒng)和地籍管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上所設(shè)計的一套全新軟件、在農(nóng)房確權(quán)時，工作人員一發(fā)現(xiàn)實際操作與系統(tǒng)設(shè)置存在不吻合的地方，便積極與臻善公司溝通，改進和細(xì)化不動產(chǎn)登記系統(tǒng)，制定了一套可推廣的操作流程。為避免基層國土資源所工作人員來回奔波送材料，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所設(shè)立不動產(chǎn)登記專線，國土員在收件后可以直接登錄不動產(chǎn)登記管理系統(tǒng)，完成信息錄入，實現(xiàn)數(shù)據(jù)網(wǎng)上跑，登記中心工作人員只需打開登記系統(tǒng)就能完成核定、登簿、制證等環(huán)節(jié)。

（三）直面困難，妥善處理歷史問題

1.主動擔(dān)當(dāng)，推動問題有效解決。工作人員在溝溪鄉(xiāng)農(nóng)房確權(quán)過程中發(fā)現(xiàn)有些農(nóng)戶被動違建，主要是村鄉(xiāng)兩級為修公路、建水庫等一些工程項目而引起。針對這一情況，該區(qū)不動產(chǎn)登記中心與溝溪鄉(xiāng)政府深入調(diào)查研究，厘清脈絡(luò)原委，充分考慮問題產(chǎn)生的背景和實際情況，確定解決方案，在符合一戶一宅的前提下，鄉(xiāng)政府予以補批，不動產(chǎn)登記中心予以確權(quán)登記。

2.尊重歷史，維護農(nóng)民合法權(quán)益。歷史遺留問題的時間跨度較長、關(guān)系錯綜復(fù)雜、情況千差萬別，涉及利益糾葛、處理難度大。在溝溪鄉(xiāng)農(nóng)房確權(quán)中，該區(qū)不動產(chǎn)登記中心勇于擔(dān)當(dāng)，對于1982年前建造的沒有權(quán)屬來源證明或權(quán)屬來源證明不齊全的，在查清事實依據(jù)后，敢于確權(quán)。對于因不同時期的審批政策引起的“陽臺”確權(quán)問題，該區(qū)不動產(chǎn)登記中心和溝溪鄉(xiāng)政府本著尊重歷史、尊重事實的原則，確定以不同時期的政策來確權(quán)，并整理出8 類“陽臺”問題的確權(quán)方式，為保障農(nóng)民合法權(quán)益、提高農(nóng)房發(fā)證率進行了有益的探索。

（四）創(chuàng)新舉措，貼心服務(wù)零距離

1.設(shè)立村級代辦制。面簽是不動產(chǎn)登記中重要的環(huán)節(jié)，柯城區(qū)大約有七萬宗農(nóng)房，按照傳統(tǒng)登記模式，這意味著完成全區(qū)農(nóng)房登記至少有七萬人要往不動產(chǎn)中心登記窗口跑，而且大多數(shù)老百姓并不認(rèn)識不動產(chǎn)登記中心的具體位置，到窗口面簽極為不方便。針對這一情況，柯城區(qū)不動產(chǎn)登記中心積極請示衢州市不動產(chǎn)登記主管部門，在取得上級部門的認(rèn)可后將有關(guān)權(quán)限下放到基層。在村級設(shè)立代辦點，確定代辦員資格，明確代辦員職責(zé)范圍，授權(quán)代辦員完成權(quán)調(diào)、面簽、查詢、領(lǐng)證等工作，讓老百姓可以不出鄉(xiāng)、不出村，甚至不出戶就可完成不動產(chǎn)登記，實現(xiàn)“就近跑一次”“零跑腿辦證”。

2.提倡鄉(xiāng)鎮(zhèn)鑒證繼承。以前，因繼承、受遺贈取得的不動產(chǎn)登記要求辦理公證繼承，按照每平方米10 元的收費標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村房屋財產(chǎn)權(quán)繼承少則上千元，多則幾萬元，這一筆費用已成為百姓沉重的負(fù)擔(dān)。而且對大多數(shù)老百姓來說，公證機構(gòu)設(shè)在哪里，應(yīng)提供什么資料一概不知，往往辦一次公證要跑兩次以上，很多老百姓因怕麻煩而放棄確權(quán)。在此次溝溪鄉(xiāng)農(nóng)房試點登記過程中，該區(qū)不動產(chǎn)登記中心積極與溝溪鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)溝通，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)便民利民登記方面達成共識。鄉(xiāng)政府主動擔(dān)當(dāng)，由鄉(xiāng)政府工作人員或鄉(xiāng)司法工作人員協(xié)同村級干部組成鑒證人員，查清繼承人的基本情況，在鄉(xiāng)村兩級工作人員的見證下簽訂繼承協(xié)議，既達到公證繼承的效果，又為登記機構(gòu)提供充分的確權(quán)依據(jù)。

二、經(jīng)驗意義

溝溪鄉(xiāng)后塢村集體面簽

一是以農(nóng)房統(tǒng)一登記為契機推動多部門聯(lián)動。農(nóng)房登記并不是自然資源部門一家的事，它與柯城區(qū)多個單位部門存在密切聯(lián)系。在溝溪鄉(xiāng)農(nóng)房確權(quán)過程中，柯城分局與區(qū)住建局主動對接，順利移交各種類型房屋登記檔案，并就農(nóng)村房屋質(zhì)量認(rèn)定事項進行探討；與區(qū)綜合執(zhí)法局協(xié)商，在違法用地分類處置先行的基礎(chǔ)上再確權(quán)；溝溪鄉(xiāng)政府在人力、物力、財力方面提供堅實的保障。

二是為推動農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押改革提供產(chǎn)權(quán)依據(jù)。黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定指出，改革完善宅基地制，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。柯城區(qū)作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的試點縣市，農(nóng)房抵押登記已列入2018年重點工作計劃。農(nóng)村房地一體登記工作的有效推進，為維護農(nóng)民合法房屋財產(chǎn)權(quán)利，深化農(nóng)村金融改革，破解農(nóng)民貸款難等問題提供強有力的保障。

三是為做好農(nóng)村規(guī)劃和加強土地管理打下堅實的基礎(chǔ)。開展農(nóng)村房地一體的不動產(chǎn)登記工作，讓基層政府可以更準(zhǔn)確、更及時地掌握各村各戶的用地數(shù)量、使用范圍、變化情況等數(shù)據(jù)，對加強土地動態(tài)監(jiān)測發(fā)揮了重要作用。同時，對科學(xué)預(yù)測農(nóng)村居民點的數(shù)量和用地規(guī)模，更好地編制村莊規(guī)劃和做強村莊布局，實現(xiàn)農(nóng)村“兩規(guī)合一”，更好地制定柯城區(qū)農(nóng)民建房管控方案具有重要意義。

四是踐行了振興鄉(xiāng)村、創(chuàng)建美麗大花園的有關(guān)要求。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，衢州市委市政府提出了“活力新衢州、美麗大花園”的戰(zhàn)略目標(biāo)，柯城區(qū)在推進農(nóng)房房地一體登記方面取得的重要進展，為保障柯城區(qū)農(nóng)民合法財產(chǎn)權(quán)益、促進土地流轉(zhuǎn)、盤活土地資源奠定了基礎(chǔ)，為創(chuàng)建柯城美麗大花園提供了科學(xué)依據(jù)，成為落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度要求的一個生動實踐。

三、思考和建議

一是加快歷史遺留問題的處理。在進行的農(nóng)房登記試點工作中，目前登記的范圍基本上是合法部分的農(nóng)房，尚有部分未批先建和超審批面積的農(nóng)房未予登記，造成農(nóng)房登記數(shù)據(jù)無法反映農(nóng)村住房的全部情況，給上級的決策帶來不穩(wěn)定因素。為此，應(yīng)本著尊重歷史、實事求是的原則，根據(jù)宅基地的相關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合柯城區(qū)的實際情況，制定不同時期歷史遺留違法農(nóng)房問題的解決辦法，對符合宅基地申請和房屋建設(shè)條件的農(nóng)房，進行補批確認(rèn)；對不符合標(biāo)準(zhǔn)的住戶出臺分類處置辦法，如在省規(guī)定最高農(nóng)村宅基地面積范圍內(nèi)予以處罰再備注到登記欄，超過省規(guī)定最高農(nóng)村宅基地面積的予以沒收折價，再以公開方式處置，所得收益歸村集體所有，用以支持美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

二是增強不動產(chǎn)權(quán)利證書的使用功能。要樹立不動產(chǎn)權(quán)利證書是農(nóng)民權(quán)利最大化實現(xiàn)的意識，各級各部門在實施各項工作時要維護不動產(chǎn)權(quán)證書的法律效力，對涉及不動產(chǎn)的事宜，均應(yīng)以不動產(chǎn)權(quán)利證書為依據(jù)，如征地拆遷、土地整治等涉及補償?shù)?，要區(qū)分有證和沒證的補償標(biāo)準(zhǔn)；要進一步拓展不動產(chǎn)權(quán)利證書的使用功能，如探索解決農(nóng)房的融資問題，提升農(nóng)房的經(jīng)濟價值，發(fā)揮不動產(chǎn)權(quán)利證書的產(chǎn)權(quán)憑證效能。

三是加強農(nóng)房智慧化管理。按照打造最佳營商環(huán)境的要求，參考投資項目最多100 天落地全流程再造的做法，打造農(nóng)民建房從申請到審批、驗收，再到登記，全鏈條“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，只要農(nóng)民建房提出申請，所有環(huán)節(jié)的審查審核材料全部從互聯(lián)網(wǎng)抓取，真正實現(xiàn)農(nóng)民建房的“最多跑一次”。