杜雪娟

（新疆哈密市巴里坤水政水資源管理辦公室，新疆 巴里坤 839200）

2007年，太湖藍(lán)藻暴發(fā)，無錫市人民政府印發(fā)了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，此文件是河湖長制的初探[1]。針對無錫市河（湖）水嚴(yán)重污染，當(dāng)?shù)卣菩泻娱L制，由市黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人分別擔(dān)任該地區(qū)64條河流的河長，負(fù)責(zé)將各項治污措施落到實處。2008年，江蘇省人民政府決定將河長制推廣至全省15條主要入湖河流，由省、市兩級領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任河長，實行“雙河長制”，并設(shè)立市、縣、鎮(zhèn)、村的四級河長管理體系，實現(xiàn)區(qū)域全面覆蓋的河流管理責(zé)任制。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2016年12月印發(fā)《全面推行河長制的意見》，2018年1月印發(fā)《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》，河湖長制在全國全面推廣[2]。

1 河湖長制建設(shè)與管理的意義

推動生態(tài)文明建設(shè)的需要。江河湖泊的生態(tài)文明建設(shè)是加強水資源保護(hù)的重要路徑。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及人類生產(chǎn)生活方式的改變，河流湖泊的人畜飲用、灌溉、運輸?shù)裙δ苤饾u減弱，人類對河流湖泊的保護(hù)意識日趨淡化，不斷占用河湖用地，違法搭建、占用水面，同時工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活等污染物亂排、亂倒，導(dǎo)致河湖水資源嚴(yán)重污染，生態(tài)系統(tǒng)日益惡化。經(jīng)過多年推行河湖長制的實踐表明，河湖長制的實施對改善生態(tài)環(huán)境、提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量具有重要作用[3]，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造了良好的生態(tài)屏障。

解決水資源問題的需要。當(dāng)前我國水資源問題十分突出，主要問題是水旱災(zāi)害頻發(fā)、水環(huán)境惡化及水資源短缺等。實踐證明，推行河湖長制，在推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時加強了水環(huán)境的保護(hù)，落實了水污染防治等措施，有效解決了復(fù)雜的水資源問題，對保障河湖健康發(fā)展，促進(jìn)形成人與自然和諧共生的生態(tài)新格局具有重要意義[4]。

健全管理保護(hù)機制的需要。近年來，超標(biāo)排污、侵占河道等違法案件頻發(fā)，使得河湖管理保護(hù)形勢日漸嚴(yán)峻。而現(xiàn)有的河湖管理保護(hù)機制混亂，雖然都有相應(yīng)的管理機構(gòu)，但存在管理分類不明確、管理制度不完善等現(xiàn)象，對河湖保護(hù)造成了一定不利影響。全面實行河湖長制，建立工作責(zé)任制度，能有效解決管理機制中的許多問題，有利于改善水生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)落實河湖系統(tǒng)保護(hù)措施，明確河湖管理保護(hù)重點任務(wù)，實現(xiàn)管護(hù)有力[5]，效果顯著的發(fā)展目標(biāo)。

2 河湖長制工作中存在的問題

近年來，全國河湖長制的推行在河湖治理方面呈現(xiàn)出積極的效果，但是現(xiàn)行的河湖長制在實踐中也暴露出諸多不足之處，主要表現(xiàn)在以下幾點：

2.1 河湖保護(hù)意識薄弱，公眾參與度不足

在河湖長制工作開展過程中，從制定方案到工程施工，相關(guān)政府部門及各單位對水環(huán)境保護(hù)工作重視程度不夠，甚至忽略了河湖生態(tài)環(huán)境的建設(shè)。河湖長制工作的實施管理離不開群眾的廣泛參與。雖然根據(jù)工作實際，設(shè)置了“河湖長”、“社會監(jiān)督員”等類型多樣的職務(wù)，但仍然存在群眾參與度不高的問題。主要是由于在認(rèn)識上有誤區(qū)，大部分群眾還認(rèn)為河流湖泊的保護(hù)工作是地方政府的任務(wù)，與自身無關(guān)。其次是宣傳不到位，沒有宣傳、引領(lǐng)、發(fā)動群眾的參與積極性，沒有達(dá)到強烈的社會輿論氛圍，致使群眾對河湖長制工作的知曉率低，對河流湖泊保護(hù)工作的責(zé)任感和參與意識不足，一些不合規(guī)、不合法現(xiàn)象仍然存在。

2.2 管理模式創(chuàng)新不夠

我國河流湖泊保護(hù)管理的相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)滯后，是河湖長制工作中較為薄弱的環(huán)節(jié)，已不適應(yīng)湖長制的要求[6]。主要有以下幾點，一是部分管理機構(gòu)混雜，對河流湖泊管理的目標(biāo)比較單一，甚至不切實際，缺乏監(jiān)管的法律依據(jù)，行政區(qū)域規(guī)劃管理分割嚴(yán)重、各自為政，以致無法有效推進(jìn)河流湖泊保護(hù)管理工作。二是管理能力較弱，部分河流湖泊保護(hù)機構(gòu)掛靠在其他部門，無法進(jìn)行協(xié)調(diào)、宣傳和服務(wù)。三是沒有落實河流湖泊保護(hù)管理的執(zhí)法職能，聯(lián)合執(zhí)法制度效果并不理想。

2.3 監(jiān)管不嚴(yán)

在河湖長制工作實施以來，由于水利、環(huán)保等部門缺乏有效的監(jiān)督，相關(guān)政策落實不到位，沒有對河湖違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，導(dǎo)致企業(yè)和群眾破壞河道，亂采亂挖行為頻繁出現(xiàn)，施工企業(yè)隨意將砂石料加工點設(shè)置于河道兩側(cè)，對河流湖泊的生態(tài)環(huán)境造成了一定危害。

2.4 專業(yè)人才儲備不足

由于河湖長制工作沒有為基層工作人員設(shè)置正規(guī)編制，致使專業(yè)技術(shù)人員工作積極性不高、人員配置不合理、人員力量薄弱，一些地區(qū)還存在一人身兼幾職現(xiàn)象，導(dǎo)致工作草草了事，效率極低。在工作任務(wù)較重時，需要向各單位臨時抽調(diào)工作人員，但因工作經(jīng)費無法得到保障，缺乏長期從事河湖長制工作的信心。

2.5 資金投入不足

河湖長制工作資金來源，主要以各級政府財政部門為主，投融資渠道單一，機制不健全。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緩慢的地區(qū)，資金缺口大，河湖長制工作的專項資金落實難度較大。受到資金的限制，河流湖泊保護(hù)管理和生態(tài)修復(fù)工程難以開展，日常監(jiān)管巡查、確權(quán)等工作難以有效推進(jìn)，嚴(yán)重影響了工作的質(zhì)量和效率。

3 關(guān)于河湖長制建設(shè)與管理的思考

3.1 加強宣傳，引導(dǎo)公眾參與

河湖長制的目的是保護(hù)水資源，改善水環(huán)境。市、縣、鄉(xiāng)和各職能部門應(yīng)加強內(nèi)部培訓(xùn)，學(xué)習(xí)河湖長制的重要性及實施措施；同時必須堅持全民參與，建立健全的公眾參與機制，加大宣傳引導(dǎo)力度。各地根據(jù)實際情況充分利用電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播、微信公眾號等各種媒體手段，宣傳河湖管理保護(hù)措施，加強全民的河湖保護(hù)意識和節(jié)水意識，加快建設(shè)全民參與、部門聯(lián)治、社會共治的河湖水資源保護(hù)氛圍和工作機制。

3.2 明確職責(zé)，創(chuàng)新管理模式

河湖長制建設(shè)與管理應(yīng)摒棄落后的管理模式，依照分級管理、分區(qū)負(fù)責(zé)的原則，明確河湖管護(hù)實施主體，落實管理保護(hù)責(zé)任，構(gòu)建職能清晰、體制完善、運營規(guī)范的運行機制。

主要從兩方面入手：一是加強落實主體責(zé)任。針對主體權(quán)責(zé)不明確、協(xié)同效率低等難點問題，需要采取必要的法律手段，明確河湖長職責(zé)，依據(jù)法律規(guī)定賦予政府及相關(guān)部門相應(yīng)的權(quán)利，推進(jìn)健全河湖長制建設(shè)與管理辦法，探索河湖長制管理模式的持久動力。二是完善工作制度。河湖長制工作經(jīng)常會跨部門、跨區(qū)域，并具有涉及面較廣、難度較大的特點，因此，應(yīng)建立遠(yuǎn)程會議、問題督辦等工作制度，完善各部門河湖管理機構(gòu)，落實政府及相關(guān)部門的管理保護(hù)責(zé)任。

3.3 加強監(jiān)督管理

機關(guān)政府與社會力量共同監(jiān)督管理，是維持河湖長制工作長效穩(wěn)定運行的關(guān)鍵，政府上級部門應(yīng)加大對下級部門的監(jiān)管力度，不定期檢查下級部門的工作情況，下級部門定期向上級部門提交階段工作總結(jié)與計劃。此外，應(yīng)公開成立河湖長制社會監(jiān)督組織，對河湖長制工作進(jìn)行全程監(jiān)督，獨立行使監(jiān)督權(quán)，在相關(guān)措施和項目實施前提出合理建議，發(fā)現(xiàn)問題及時上報當(dāng)?shù)卣?/p>

3.4 制定考核激勵制度

落實河湖長制工作責(zé)任，建立考核獎懲制度，將河湖長制工作納入各區(qū)域發(fā)展綜合考核評價體系。在考核河湖水質(zhì)、水量目標(biāo)的同時，注重水資源保護(hù)、水環(huán)境治理等項目的考核，在考核辦法中列出具體量化標(biāo)準(zhǔn)。河湖長制考核結(jié)果與干部績效和任用掛鉤，對考核成績優(yōu)異的河湖長給予表彰獎勵，考核成績優(yōu)異的地區(qū)優(yōu)先考慮河湖管護(hù)項目申報和資金投入；對于年度考核成績不合格者，要求在規(guī)定期限內(nèi)做出書面報告，提出整改意見，并向上級政府遞交，責(zé)令限期整改；對因玩忽職守導(dǎo)致河湖生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞者，應(yīng)依法依規(guī)追究責(zé)任。

3.5 加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)

在河流湖泊生態(tài)治理過程中，一些施工項目的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和實施存在一定的盲目性，再加上缺乏具備監(jiān)管和驗收職能的專業(yè)技術(shù)人員，嚴(yán)重阻礙了河湖長制工作的順利實施。主管部門應(yīng)建立完善的行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，加強專業(yè)人才隊伍的建設(shè)，廣泛吸納技術(shù)型人才，全程參與后期運行管理，全面解決水生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)等相關(guān)問題。

3.6 加大河湖治理管理資金投入

建立穩(wěn)定、長效的河湖管理保護(hù)投入機制，落實河湖長制專項工作經(jīng)費，將其列入各級財政預(yù)算，并監(jiān)督使用。此外利用市場機制，引入社會資金，可通過馬拉松、賽艇等公益活動建立水保護(hù)基金，鼓勵企業(yè)和公民捐款，同時資金的收入和支出必須向社會公布并接受社會監(jiān)督。

3.7 加快信息化管理建設(shè)

充分利用信息化管理，搭建網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控系統(tǒng)，建立完善的河湖水環(huán)境監(jiān)測中心，實時監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，例如開發(fā)河湖長制專用APP，建設(shè)集河湖長辦公、工作交流、線上宣傳、信息公開、社會評價、公眾互動等多位一體的河湖管理新模式，同時附加實時巡查、監(jiān)督、上報等功能模板。此外，應(yīng)積極建立數(shù)據(jù)共享平臺和智慧聯(lián)合執(zhí)法平臺，讓更多的社會力量和企業(yè)為河湖長制的工作貢獻(xiàn)力量。

4 結(jié)語

河湖長制是國家基于生態(tài)文明建設(shè)實踐得出的新型河流湖泊管理模式。各級部門應(yīng)明確主體責(zé)任，嚴(yán)格落實監(jiān)督考核激勵制度，加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)，同時加大宣傳力度，充分利用信息化技術(shù)，不斷完善河湖長制管理制度。此外，在今后的實際工作中，應(yīng)積極發(fā)現(xiàn)問題，結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，提出合理改進(jìn)措施，促進(jìn)河流湖泊水資源的可持續(xù)發(fā)展。