李 菲，梁紅倩

（長安大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，陜西 西安 710064）

一、問題的提出

2013年11月，習(xí)近平赴湘西調(diào)研扶貧攻堅(jiān)時(shí)正式提出“精準(zhǔn)扶貧”?？v觀扶貧之路，我國的扶貧從“普惠式”扶貧[1]72-76、縣級瞄準(zhǔn)扶貧[2]1-17、15萬個(gè)村級扶貧，到14個(gè)集中連片特困地區(qū)成為重點(diǎn)扶貧對象，不難發(fā)現(xiàn)以往扶貧方式都是區(qū)域統(tǒng)籌型。這種“大水漫灌”式的扶貧模式無法根據(jù)貧困戶致貧原因和脫貧需求進(jìn)行有針對性的幫扶，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。習(xí)近平通過總結(jié)歷史扶貧經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，最終提出精準(zhǔn)扶貧思想。精準(zhǔn)扶貧政策自2013年制定以來，為我國社會發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示：截至2018年末，全國農(nóng)村貧困人口從2012年末的9 899萬人減少至1 660萬人，累計(jì)減少8 239萬人；貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降至1.7%，累計(jì)下降8.5個(gè)百分點(diǎn)①數(shù)據(jù)來源于《2018年國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。。但在社會結(jié)構(gòu)等多種因素的制約下，仍存在精準(zhǔn)脫貧政策失效問題。目前，國內(nèi)學(xué)者從貧困戶自身、政府政策執(zhí)行過程、專業(yè)評估機(jī)構(gòu)三個(gè)主體對精準(zhǔn)扶貧政策失效的原因進(jìn)行探討，并在學(xué)術(shù)界已達(dá)成共識。方菲[3]44-51、劉禮泉[4]106-113等學(xué)者認(rèn)為貧困戶內(nèi)生動(dòng)力不足，存在“等、靠、要”的懶惰思想，爭當(dāng)貧困戶的現(xiàn)象頻發(fā)，導(dǎo)致脫貧效果不明顯。劉碧強(qiáng)、陳雪萍[5]67-74等學(xué)者認(rèn)為在實(shí)際扶貧工作中，地方政府存在著策略主義傾向，扶貧工作形式化，扶貧目標(biāo)偏離變異，公共扶貧資源配置低效使得地方政府陷入執(zhí)行困境。蔣天佑[6]68-73、相里靜[7]102-106等學(xué)者指出專業(yè)評估機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶、政府間存在利益交叉對第三方評估客觀具有消解效應(yīng)，評估機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，對扶貧績效產(chǎn)生一定影響。上述研究對改善我國扶貧工作有一定的借鑒作用，但研究存在片面化、簡單化，忽略了利益相關(guān)者（中央政府、地方政府、基層政府、評估機(jī)構(gòu)、貧困戶、非貧困戶）的內(nèi)在聯(lián)系，難以準(zhǔn)確把握各利益相關(guān)主體對扶貧政策的實(shí)際影響力，進(jìn)而影響了政策執(zhí)行的實(shí)際效果?；诖耍疚睦眯滦凸舱呃碚摲治龉ぞ摺呔W(wǎng)絡(luò)模型，以多元主體參與為視角，探討精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行情況，為解決精準(zhǔn)脫貧問題提供理論與現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

二、分析工具：政策網(wǎng)絡(luò)模型及適應(yīng)性

（一）政策網(wǎng)絡(luò)模型

政策網(wǎng)絡(luò)既不是從上至下的治理模式也不是從下往上的影響模式，而是政府在協(xié)調(diào)各個(gè)政策參與者利益關(guān)系的基礎(chǔ)上，綜合作出的政策選擇。20世紀(jì)70年代，伴隨著公共事務(wù)中的多元主體交互的復(fù)雜影響，西方國家原有的自上而下和自下而上的政策執(zhí)行過程已經(jīng)無法合理地處理社會問題。與此同時(shí)，這一時(shí)期倡導(dǎo)有限政府，強(qiáng)調(diào)有限政府主導(dǎo)下的各利益主體共同參與，確保各種政策執(zhí)行資源的充分利用，政策網(wǎng)絡(luò)模型便是在這種大環(huán)境下產(chǎn)生的。代表人物羅茨依據(jù)權(quán)力的相互依賴關(guān)系與各成員間的利益訴求，以資源依賴程度、人員數(shù)量、縱橫向溝通為標(biāo)準(zhǔn)，分政策共同體、府際網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)五種類型構(gòu)建出政策網(wǎng)絡(luò)模型[8]214。具體見表1。

表1 政策網(wǎng)絡(luò)模型

我國自20世紀(jì)90年代引入該模型以來，將其熟練運(yùn)用至公共政策各個(gè)領(lǐng)域。劉海燕應(yīng)用該模型于控?zé)熣?，通過分析中國控?zé)熣呔W(wǎng)絡(luò)的演變歷史和結(jié)構(gòu)特征，剖析了導(dǎo)致控?zé)熣弋a(chǎn)出乏力的原因[9]40-45；金桂生將該模型運(yùn)用至房地產(chǎn)政策，結(jié)合理論研究和案例分析，探討房地產(chǎn)政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征及其治理機(jī)制[10]8-12；鄧凡應(yīng)用該模型于異地高考政策，分析異地高考政策的執(zhí)行問題，發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)主體間因資源利益分享形成或聯(lián)盟、或沖突、或競爭、或合作的關(guān)系，所組成的新關(guān)系在不同程度上影響政策產(chǎn)出效果[11]60-65；范永茂將該模型運(yùn)用至網(wǎng)約車政策，分析網(wǎng)約車監(jiān)管政策的演化階段和政策探索，解釋行動(dòng)主體間的策略選擇對政策監(jiān)管的阻撓，并提出相應(yīng)的治理路徑[12]65-69。由此可見，此模型適用于公共政策領(lǐng)域，能夠更好地解釋由公共政策所衍生的利益相關(guān)者之間的動(dòng)態(tài)博弈，更清晰地分析公共政策執(zhí)行困境，為政策執(zhí)行提供全新的治理路徑。

當(dāng)前，我國正朝著全面建成小康社會的目標(biāo)闊步前進(jìn)。習(xí)近平在十九大報(bào)告中指出，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，要?jiǎng)訂T全黨全國全社會力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。精準(zhǔn)扶貧政策的提出，使各個(gè)行動(dòng)者（中央政府、專業(yè)評估機(jī)構(gòu)、地方政府、基層政府、貧困戶、非貧困戶）產(chǎn)生強(qiáng)烈的互動(dòng)效應(yīng)，他們或合作、或聯(lián)盟組建成一個(gè)動(dòng)態(tài)的精準(zhǔn)扶貧政策網(wǎng)絡(luò)。傳統(tǒng)的政策分析模型往往針對政策的階段性分析，而政策網(wǎng)絡(luò)模型貫穿于整個(gè)政策過程，重點(diǎn)探索各行動(dòng)主體間的利益分配和互動(dòng)交流。更重要的是，政策網(wǎng)絡(luò)模型更契合當(dāng)今時(shí)代的治理理念，發(fā)揮國家與社會各自優(yōu)勢，更具有解決問題的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）適應(yīng)性

政策網(wǎng)絡(luò)模型所擁有的主體多元和資源互賴的獨(dú)有特征與現(xiàn)今的精準(zhǔn)扶貧政策契合度高。首先，精準(zhǔn)扶貧這一綜合性政策議題涉及的主體多樣，影響范圍廣。在政策執(zhí)行過程中，中央政府、地方政府、評估機(jī)構(gòu)、貧困戶、非貧困戶積極參與，成為行動(dòng)主體，不同程度地影響政策效果；其次，扶貧政策需要解決的問題復(fù)雜，以資源分配為出發(fā)點(diǎn)，如何進(jìn)行合理配置資源，是政府在執(zhí)行過程中的難點(diǎn)所在；最后，相較于其他模型來講，政策網(wǎng)絡(luò)模型系統(tǒng)性、整體性更強(qiáng)，分析精準(zhǔn)扶貧政策方面更趨于合理。

1.政策共同體：主要包括中央政府及其職能部門（如農(nóng)村農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國家發(fā)改委等）。在精準(zhǔn)扶貧政策形成過程中，這些行動(dòng)者處于頂層，具有較大的決策權(quán)，政策的調(diào)適和實(shí)施一定程度上取決于這些行動(dòng)者的指令，在考核政策產(chǎn)出具有主導(dǎo)性地位。

2.專業(yè)網(wǎng)絡(luò)：主要是行業(yè)類的專業(yè)學(xué)者，包括高校、科研院所等具有中立性和專業(yè)性的行動(dòng)者，為維護(hù)專業(yè)團(tuán)隊(duì)利益而活動(dòng)。他們依據(jù)自身的專業(yè)素養(yǎng)對政策內(nèi)容進(jìn)行評價(jià)，對政策執(zhí)行過程中的障礙提出專業(yè)性建議，為政府決策提供參考意見。

3.府際網(wǎng)絡(luò)：包括各級地方政府及其職能部門（如農(nóng)業(yè)局、財(cái)政局、扶貧開發(fā)局等）和基層政府。府際網(wǎng)絡(luò)在整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮著承上啟下的作用，將中央政策具體內(nèi)化為行動(dòng)，同時(shí)向其他網(wǎng)絡(luò)主體宣傳政策內(nèi)容。

4.議題網(wǎng)絡(luò)：成員人數(shù)多，流動(dòng)性大，主要包括貧困戶、非貧困戶、非政府組織機(jī)構(gòu)等。這類主體是政策實(shí)施的受眾，也是政策改進(jìn)的影響者。但是他們處于政策結(jié)構(gòu)的底層，獲取資源和信息有限，組織化程度低，在精準(zhǔn)扶貧政策的制定與執(zhí)行中較難發(fā)揮作用。

5.生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)：重點(diǎn)以貧困戶為主，具有生產(chǎn)性能力。他們是政策的核心參與者，也是政策的直接評估者。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)之間存在著競爭和合作博弈，當(dāng)合作大于競爭時(shí)，生產(chǎn)者群體會自發(fā)形成聯(lián)盟關(guān)系；當(dāng)資源有限分配時(shí)，生產(chǎn)者之間形成天然的競爭關(guān)系。精準(zhǔn)扶貧政策中的貧困群體通過競爭—合作關(guān)系產(chǎn)出更多利益效果，同時(shí)他們借助媒體影響政策的制定和執(zhí)行，確保政策能夠惠及自身。

三、精準(zhǔn)扶貧政策的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系及其執(zhí)行困境

目前，精準(zhǔn)扶貧政策各利益主體處在一個(gè)封閉有限的政策網(wǎng)絡(luò)體系中，政策共同體、府際網(wǎng)絡(luò)處于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的核心位置；專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)擁有一定的資源和話語權(quán)，處于網(wǎng)絡(luò)的次等重要位置；而議題網(wǎng)絡(luò)資源掌握有限，話語權(quán)缺失，處于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的邊緣位置[13]43-46。由于精準(zhǔn)扶貧政策網(wǎng)絡(luò)是以政府為主導(dǎo)，進(jìn)入門檻高，屬于半開放式結(jié)構(gòu)，各利益主體間溝通交流有限，各自為政進(jìn)一步加大政策執(zhí)行的難度。

（一）精準(zhǔn)扶貧政策網(wǎng)絡(luò)下主體間互動(dòng)關(guān)系

精準(zhǔn)扶貧政策內(nèi)部互動(dòng)關(guān)系：各行動(dòng)者間采用聯(lián)盟或沖突等不同形式與其他網(wǎng)絡(luò)主體進(jìn)行博弈，在互動(dòng)的過程中表達(dá)自身的利益訴求，若兩者間能夠達(dá)成共識，采用結(jié)盟獲得利益最大化；若兩者間無法達(dá)成共識便采用沖突形式獲取利益，進(jìn)而影響政策執(zhí)行效果。

圖1 精準(zhǔn)扶貧政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部互動(dòng)關(guān)系

依據(jù)圖1我們發(fā)現(xiàn)，在精準(zhǔn)扶貧政策下各利益主體間呈現(xiàn)出強(qiáng)互動(dòng)關(guān)系。1.中央政府部門擁有決策權(quán)，向地方政府部門發(fā)布命令，地方政府部門在執(zhí)行的過程中因存在著“策略主義”傾向，進(jìn)而向中央政府部門索要更多資源以促進(jìn)地方發(fā)展。以資源為紐帶所建立的不穩(wěn)定關(guān)系和信息傳遞過程中的信息失真，使得中央與地方之間關(guān)系緊張。2.中央政府部門為獲取地方政府政策執(zhí)行結(jié)果的信息，委派專業(yè)評估機(jī)構(gòu)對地方政府進(jìn)行績效考核。評估機(jī)構(gòu)依據(jù)中央政府部門設(shè)定的評估指標(biāo)，采用抽樣調(diào)查方法，使得基層政府陷入信息獲取盲區(qū)，基層政府有時(shí)會采取一些手段措施，如拖延評估人員的時(shí)間來干預(yù)評估過程。3.評估機(jī)構(gòu)作為權(quán)力代表會為了維護(hù)評估的權(quán)威性而采取策略性行動(dòng)，利用評估過程的復(fù)雜性，盡量收集基層政府扶貧過程中的問題，進(jìn)而與中央專項(xiàng)評估結(jié)果保持一致；但評估機(jī)構(gòu)調(diào)研經(jīng)費(fèi)依賴于政府部門的財(cái)政撥付，在一定程度上會偏向于地方政府。雙向策略性行動(dòng)主義影響評估結(jié)果的公正性[6]70-71。4.各級地方政府部門以及基層政府在執(zhí)行具體政策的過程中，在如何明確界定貧困對象，公平分配資源這一問題上，同預(yù)期效果產(chǎn)生偏差。由于政府對農(nóng)戶家庭收入測算缺乏一致的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，有些社會成員隱瞞自身的真實(shí)信息，通過“賣慘”“哭窮”等方式倒逼政府工作人員，造成貧困認(rèn)定存在問題。5.評估機(jī)構(gòu)通過貧困群眾的滿意度來衡量政策實(shí)施結(jié)果，不排除貧困群眾具有個(gè)人機(jī)會主義傾向影響評估結(jié)果，貧困群眾和評估機(jī)構(gòu)也存在著潛在的利益博弈。6.社會成員間因資源的有限性形成天然的競爭關(guān)系，絕對貧困戶與相對貧困戶間內(nèi)部暗自較量。在村級社會里，相對貧困戶的識別存在爭議性，受公平觀念的影響，處在貧困線附近的農(nóng)戶會想辦法進(jìn)入到貧困庫中，享受優(yōu)惠政策；貧困戶與非貧困戶之間形成競爭，隨著扶貧工作的進(jìn)一步推進(jìn)，扶貧力度進(jìn)一步加大，社會成員想要獲取優(yōu)惠政策，導(dǎo)致“爭貧”現(xiàn)象頻發(fā)。在貧困戶指標(biāo)分配的過程中如果處理不當(dāng)，容易引發(fā)社會成員間的矛盾和沖突。

（二）政策網(wǎng)絡(luò)主體間互動(dòng)過程中的困境分析

1.府際網(wǎng)絡(luò)下扶貧政策執(zhí)行的策略性分析

中央政府部門制定宏觀政策，地方政府部門細(xì)化政策內(nèi)容加以執(zhí)行。國務(wù)院與各級政府對接，財(cái)政部與各級財(cái)政局對接，農(nóng)業(yè)部與各級農(nóng)業(yè)局對接，共同為解決貧困問題而出力。但是在實(shí)際運(yùn)行中，中央與地方由于信息不對稱而形成復(fù)雜的利益關(guān)系，中央政府部門不易準(zhǔn)確獲取地方發(fā)展的實(shí)際信息，在政策執(zhí)行的過程中，村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部領(lǐng)導(dǎo)下，伴隨著策略主義，尋找政策的彈性點(diǎn)，造成“上有政策，下有對策”的局面[14]34-42。在當(dāng)前扶貧工作中，一些地方政府“變通”性執(zhí)行政策最為常見。以產(chǎn)業(yè)脫貧政策為例，各地方政府通過吸納本地區(qū)龍頭企業(yè)與貧困戶之間形成新的經(jīng)營模式，使得扶貧項(xiàng)目類型以量取勝。我們應(yīng)該思考如此多的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和全覆蓋方式，是否能夠有效將所有貧困戶吸納到扶助范圍內(nèi)？同時(shí)，項(xiàng)目運(yùn)行過程中呈現(xiàn)出閉合式特征，資源的有限性和地區(qū)的差異性導(dǎo)致地方政府隱瞞資源分配過程[15]3-13。在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中，還存在另一種情況，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目從中央到地方層層傳遞的過程中，為保證按期完成產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)脫貧任務(wù)，扶貧壓力也自上而下傳導(dǎo)。為應(yīng)對層層檢查，地方政府采取了“逼民致富”和“虛假產(chǎn)業(yè)扶貧”等措施，出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的形式主義傾向[16]1-9。通過實(shí)地走訪發(fā)現(xiàn)：X縣政府為鼓勵(lì)貧困戶學(xué)習(xí)生活技能，創(chuàng)辦特色培訓(xùn)班，通過免費(fèi)培訓(xùn)和發(fā)放補(bǔ)貼方式吸引貧困戶加入。相關(guān)課題組對貧困戶進(jìn)行深度訪談發(fā)現(xiàn)培訓(xùn)班的培訓(xùn)時(shí)間只有7天，貧困戶只要加入便能夠拿到補(bǔ)助金，導(dǎo)致貧困戶不會主動(dòng)學(xué)習(xí)核心技能，基層政府長期采用輸血式扶貧模式，會引發(fā)財(cái)政赤字、資源浪費(fèi)等其他問題。

2.專業(yè)網(wǎng)絡(luò)下扶貧執(zhí)行過程的獨(dú)立性分析

中央政府部門委派專業(yè)評估機(jī)構(gòu)評估地方政府工作績效，主要出于兩方面考慮：一是專業(yè)評估機(jī)構(gòu)專業(yè)能力強(qiáng)，在評估過程中采用科學(xué)方法保證評估結(jié)果的可檢驗(yàn)性和可比性；二是專業(yè)評估機(jī)構(gòu)秉持價(jià)值中立原則，不易受政策相關(guān)利益人的影響。但是在實(shí)際過程中，我們發(fā)現(xiàn)專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性并不容易保證。首先，經(jīng)濟(jì)無法獨(dú)立。評估機(jī)構(gòu)資金依賴于地方財(cái)政部門的撥付，自身不具有專項(xiàng)扶貧基金渠道，開展活動(dòng)受地方政府部門資金約束；其次，精神無法獨(dú)立。精神獨(dú)立是專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的內(nèi)在要求。評估人員本身具有主觀性，無法完全客觀對扶貧效果進(jìn)行評價(jià)，或多或少會受到委托方或其他利益相關(guān)方的影響；最后，無法獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。目前，某些高校院所下屬的評估機(jī)構(gòu)并不具有法人資格，他們依托掛靠單位為法律主體，以自身為評估工作的實(shí)際承擔(dān)者。當(dāng)扶貧結(jié)果存在偏差時(shí)，無法找到對應(yīng)責(zé)任人，法律責(zé)任無法追究。

3.府際網(wǎng)絡(luò)下扶貧政策內(nèi)容的民主化分析

府際網(wǎng)絡(luò)是最能接近群眾，收集民意的組織機(jī)構(gòu)，但公眾與政府間溝通存在障礙。近年來在扶貧工作中地方政府采用“一對一幫扶，包村到戶”的精準(zhǔn)式扶貧。從理論上講，“一對一幫扶”能夠體現(xiàn)其科學(xué)性，政府人員也應(yīng)當(dāng)了解貧困戶的真正需要，與貧困戶形成扶貧方式上的一致，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。但實(shí)際則是一些幫扶人員偏重于自身工作完成情況，與貧困群眾溝通協(xié)商不足，導(dǎo)致貧困戶對扶貧工作滿意度較低。以易地搬遷政策為例，貧困戶對地方政府的政策執(zhí)行過程常持以不合作態(tài)度。通過走訪調(diào)查了解，其主要原因在于基層政府在選址、住房建設(shè)規(guī)劃等方面未與貧困戶協(xié)商，只是告知貧困戶該搬遷至何地，并且對于集中搬遷至城鎮(zhèn)后的農(nóng)民的生計(jì)負(fù)擔(dān)問題不予以考慮。缺乏生活技能的年長農(nóng)民脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)工作很難像青壯年一樣快速融入新的生產(chǎn)活動(dòng)，后期的生活成本過大無力支付，他們會再一次成為貧困戶。而當(dāng)貧困戶不配合相關(guān)政策執(zhí)行時(shí)，政府采用強(qiáng)制性手段迫使貧困戶搬遷，導(dǎo)致官民矛盾進(jìn)一步加劇。

4.議題網(wǎng)絡(luò)下扶貧政策分配的公平性分析

議題網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出成員人數(shù)眾多、流動(dòng)性強(qiáng)的特征。組織成員擁有著共同目標(biāo)，但個(gè)體間利益需求存在差序格局，會因資源的有限性形成競爭關(guān)系。在精準(zhǔn)扶貧政策中議題網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)主體是貧困戶和非貧困戶，兩者因爭奪資源而存在對立。由于分配型政策、民眾的個(gè)人機(jī)會主義逐漸顯現(xiàn)、低互動(dòng)性交織影響，使得貧困戶和非貧困戶之間關(guān)系分化。伴隨著扶貧工作的深入開展，中央政府和地方政府對扶貧開發(fā)支持力度不斷加大，一些農(nóng)村地區(qū)借此契機(jī)出現(xiàn)了爭當(dāng)貧困戶的現(xiàn)象[16]7。非貧困戶通過“哭窮”和“上訪”等方式倒逼府際網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致農(nóng)村扶貧、脫貧工作的方向錯(cuò)位。原因在于政府缺乏計(jì)量方法分析社會成員的收入，存在邊緣人謀利的情況，社會成員慘化自身，給政府傳遞錯(cuò)誤信息，使府際政府陷入被動(dòng)局面，資源分配的公平性無法得以保證。

四、政策網(wǎng)絡(luò)視角下精準(zhǔn)扶貧政策的改進(jìn)方案

（一）建立開放、暢通的政策網(wǎng)絡(luò)，整合各行主體利益需

政策網(wǎng)絡(luò)開放程度直接影響政策效果。目前，扶貧工作處在一個(gè)有限封閉的政策網(wǎng)絡(luò)體系中。因此，要建立開放、暢通的政策網(wǎng)絡(luò)體系，推動(dòng)各行動(dòng)主體特別是話語權(quán)較弱的議題網(wǎng)絡(luò)主體參與到政策執(zhí)行過程中，為其建立利益表達(dá)機(jī)制。政府要鼓勵(lì)和引導(dǎo)議題網(wǎng)絡(luò)中的貧困戶、非貧困戶、非政府組織機(jī)構(gòu)從公共利益出發(fā)，以積極姿態(tài)參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程：貧困戶根據(jù)自身對政策結(jié)果的體驗(yàn)，反饋政策執(zhí)行過程中的問題；非貧困戶積極監(jiān)督政策執(zhí)行過程；專家、學(xué)者與研究機(jī)構(gòu)要深入展開社會調(diào)研，及時(shí)、準(zhǔn)確地向上級政府反饋各群體聲音，提出專業(yè)建議[13]46。通過多元訴求的表達(dá)、傳播與互動(dòng)，促使政府更加準(zhǔn)確識別、合理回應(yīng)各行動(dòng)主體的利益訴求，消減利益主體間的矛盾。

（二）強(qiáng)化對精準(zhǔn)扶貧政策的監(jiān)督力度，消除府際政府策略主義

府際網(wǎng)絡(luò)處于政策結(jié)構(gòu)的中心位置，在執(zhí)行上級命令的同時(shí)也代表本地利益，從地方利益出發(fā)，府際網(wǎng)絡(luò)會利用信息不對稱，向中央政府爭取更多指標(biāo)。當(dāng)貧困村的指標(biāo)和資源增多，府際政府能夠獲取超額資金，工作壓力相應(yīng)減小，部分貧困村的工作實(shí)績相應(yīng)提升。地方政府依據(jù)此類行政邏輯，使得指標(biāo)、資源分配不均，給精準(zhǔn)扶貧帶來新的難題。為了消除地方政府的策略主義，需要對政策執(zhí)行過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。首先，建立扶貧巡視小組，不定期分批次進(jìn)入貧困村收集信息，熟知扶貧工作進(jìn)展程度；其次，發(fā)揮第三方評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，以中立的角色介入到政策執(zhí)行過程中，及時(shí)、準(zhǔn)確地向上級反饋信息；然后，完善行政問責(zé)機(jī)制和懲罰機(jī)制，追究政策執(zhí)行主體因追逐私利造成精準(zhǔn)扶貧政策結(jié)果扭曲的責(zé)任，并對其實(shí)施嚴(yán)厲的懲罰；最后，發(fā)揮社會成員的監(jiān)督作用，尤其要鼓勵(lì)貧困戶和非貧困戶積極主動(dòng)監(jiān)督，對舉報(bào)成功的社會成員予以獎(jiǎng)勵(lì)。

（三）建立內(nèi)外聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)專業(yè)網(wǎng)絡(luò)自我管控能力

價(jià)值中立是專業(yè)網(wǎng)絡(luò)保持內(nèi)在純潔性的關(guān)鍵所在，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)用獨(dú)有的專業(yè)知識進(jìn)行評估，以此確保評估結(jié)果的科學(xué)性。首先，建立全過程評估監(jiān)管，評估前期對評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行考察，確立多角色構(gòu)成第三方評估機(jī)構(gòu)[6]73。例如：劃地區(qū)由主要機(jī)構(gòu)牽頭統(tǒng)籌，整合多方力量，特別吸收有經(jīng)驗(yàn)的基層干部采取地區(qū)交叉的方式參與到評估工作中；評估過程中對政府識別的貧困對象進(jìn)行核實(shí)，加強(qiáng)對幫扶項(xiàng)目選擇的監(jiān)督；評估后期，對評估結(jié)果和預(yù)期設(shè)想進(jìn)行對比，發(fā)現(xiàn)存在的問題。其次，加強(qiáng)外部監(jiān)督，引入公眾與大眾傳媒對評估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，允許公眾以志愿者的形式參與整個(gè)評估過程，發(fā)揮新聞媒體強(qiáng)大的監(jiān)督作用，實(shí)時(shí)監(jiān)測發(fā)布評估信息，確保第三方評估機(jī)構(gòu)的公正性。最后，完善第三方機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，對評估專家的評估行為進(jìn)行有效監(jiān)督，通過制定規(guī)章制度形成內(nèi)部約束，如果評估專家存在違規(guī)行為對其進(jìn)行革職懲罰[17]22-24。

（四）協(xié)調(diào)府際網(wǎng)絡(luò)合作機(jī)制，發(fā)揮基層地方政府主導(dǎo)作用

府際網(wǎng)絡(luò)處于政策結(jié)構(gòu)的中心位置，溝通連接上下級關(guān)系，協(xié)調(diào)同級部門利益，整合同級部門資源。地方政府要注重與不同層級政府及部門的協(xié)調(diào)與整合。首先，維護(hù)中央政府的權(quán)威，加強(qiáng)與中央政府部門的溝通。嚴(yán)格執(zhí)行中央發(fā)布的政策性指令，在思想和行為上自覺維護(hù)黨的政策、綱領(lǐng)、方針，積極主動(dòng)地將扶貧工作實(shí)績上報(bào)給上級部門。其次，要?jiǎng)討B(tài)整合省、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級政府在精準(zhǔn)扶貧工作的功能與作用。當(dāng)前，基層政府是精準(zhǔn)扶貧的核心力量，能第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的真實(shí)問題與真實(shí)需要。但是，基層政府在精準(zhǔn)扶貧中權(quán)責(zé)不對等，很多問題無法得到及時(shí)解決。因此，需要進(jìn)一步下放專項(xiàng)扶貧資金的管理權(quán)限，在建立健全監(jiān)督與考核機(jī)制的前提下，增強(qiáng)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府在精準(zhǔn)扶貧中的自主權(quán)，賦予縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的資源支配權(quán)，因地制宜從而保證扶貧資金能在貧困地區(qū)有效利用，實(shí)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目與貧困戶的無縫對接。最后，是加強(qiáng)部門之間的合作與協(xié)調(diào)，發(fā)揮好縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專項(xiàng)職能，建立以扶貧辦為牽頭單位，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、教育等多部門參與的扶貧治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制[18]87-91。實(shí)現(xiàn)部門之間的信息互通、資源共享，保障精準(zhǔn)扶貧政策的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性。

（五）強(qiáng)化議題網(wǎng)絡(luò)的話語權(quán)，激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力

強(qiáng)化議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的話語權(quán)，加強(qiáng)與貧困戶間的溝通，鼓勵(lì)議題網(wǎng)絡(luò)成員由被動(dòng)參與向主動(dòng)參與的轉(zhuǎn)變。貧困戶是最具有發(fā)言權(quán)的主體，因?yàn)樗麄兪鞘芑葜黧w，他們的感受是衡量政策結(jié)果的關(guān)鍵，但是在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)際制定與執(zhí)行過程中，受惠主體的話語權(quán)得不到重視。因此，在扶貧過程中，一是要提升貧困戶的自我認(rèn)知能力。通過培養(yǎng)和強(qiáng)化貧困戶的政治參與，讓貧困戶在參與過程中有獲得感，激發(fā)貧困戶主動(dòng)參與的熱情；在政策宣傳過程中，將政策語言轉(zhuǎn)化得簡單易懂，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“等、靠、要”的思想無法助力脫貧，從思想上淡化“貧困意識”。二是地方政府著力激發(fā)貧困戶自我覺醒潛能和自我“造血”功能。給予自主脫貧者以政策、資金支持，經(jīng)再三勸告仍不思進(jìn)取者則要撤除其“貧困戶”身份，避免不必要的資源浪費(fèi)。通過這種差異式補(bǔ)助逐漸消除精神貧困，激發(fā)貧困戶行為上的轉(zhuǎn)變，擺脫“貧困陷阱”的魔咒。三是保證貧困戶的知情權(quán)、參與權(quán)，在精準(zhǔn)扶貧的具體實(shí)踐中，政府發(fā)揮好信息轉(zhuǎn)運(yùn)站的作用做好扶貧政策的宣傳推廣，讓扶貧對象詳細(xì)地了解扶貧的工作動(dòng)態(tài)，并通過信息公開機(jī)制及時(shí)發(fā)布扶貧信息，賦予貧困戶足夠的知情權(quán)[19]19-25。樹立貧困戶在扶貧工作中的主體地位，建構(gòu)完備的參與式幫扶機(jī)制，激發(fā)貧困戶內(nèi)生動(dòng)力。

五、結(jié) 語

目前我國正處在脫貧攻堅(jiān)最后沖刺期，現(xiàn)階段的扶貧實(shí)踐和扶貧效果尤為重要，能不能實(shí)現(xiàn)全面小康社會就在這關(guān)鍵一舉。政策網(wǎng)絡(luò)模型作為一種新型的公共政策理論分析工具，以多元主體參與為視角，為解決精準(zhǔn)脫貧問題提供理論參考。通過系統(tǒng)分析網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者間（中央政府、地方政府、基層政府、評估機(jī)構(gòu)、貧困戶和非貧困戶）的動(dòng)態(tài)博弈過程，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中存在以下問題：整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)封閉有限，府際網(wǎng)絡(luò)變通性執(zhí)行政策，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)獨(dú)立性缺失，議題網(wǎng)絡(luò)話語權(quán)不足，這些問題都會導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧政策產(chǎn)出乏力。為擺脫這一困境，在現(xiàn)行體制下，一是需要建立一個(gè)開放、暢通的網(wǎng)絡(luò)體系，加強(qiáng)信息交換，整合各利益主體的需求；二是強(qiáng)化對府際網(wǎng)絡(luò)政策執(zhí)行的監(jiān)督力度，制定嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制，逐漸消除府際網(wǎng)絡(luò)的策略主義；三是通過建立內(nèi)外聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，保持專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性；四是基層政府是精準(zhǔn)扶貧的責(zé)任主體，其主導(dǎo)地位不可撼動(dòng)，在考核機(jī)制完善的前提下賦予基層政府更多的自主權(quán)；五是通過培養(yǎng)貧困戶的認(rèn)知能力，發(fā)展貧困戶的生產(chǎn)能力，鼓勵(lì)貧困戶積極參與扶貧工作。以上舉措為破解執(zhí)行困境，提升扶貧工作實(shí)效，實(shí)現(xiàn)全面小康社會具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。