蔡 娬

（青島農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 青島 266100）

我國(guó)在推進(jìn)工業(yè)化的進(jìn)程中遺留下大量舊工業(yè)用地①?lài)?guó)外將此類(lèi)土地稱(chēng)之為“棕地”。美國(guó)在1992年《環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任綜合法》(CERCLA)修正案中將棕地定義為：“廢棄及未充分利用的工業(yè)用地，或是已知或疑似受到污染的用地?！北疚难芯康呐f工業(yè)用地僅指其中已受污染的用地。，其中受污染的土壤面積巨大，形勢(shì)嚴(yán)峻②國(guó)家環(huán)?？偩帧暗湫蛥^(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量狀況探查研究”重點(diǎn)課題組曾對(duì)廣東、江蘇、浙江、河北和遼寧5個(gè)省的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、城市建設(shè)用地、廢棄的污染場(chǎng)地等進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果不容樂(lè)觀。在江蘇省調(diào)查的8種重金屬元素中，有6種重金屬元素均出現(xiàn)了明顯的增高趨勢(shì)，重金屬污染已成為建設(shè)用地污染的一個(gè)重要來(lái)源。參見(jiàn)馮敬俊，胡雨鷗《棕地開(kāi)發(fā)及對(duì)國(guó)家受污染建設(shè)用地整治的啟示》，載于《改革與開(kāi)放》，2010年10月。。在城市經(jīng)濟(jì)“退二進(jìn)三”趨勢(shì)的引導(dǎo)下，土地置換頻繁，舊工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)掀起熱潮，引發(fā)各方關(guān)注，不乏學(xué)界研究。就法學(xué)范疇而言，學(xué)者們主要研究了再開(kāi)發(fā)中利益相關(guān)者決策、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、土壤污染防治法律制度及國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與立法的引介與啟示等多個(gè)方面，成果頗豐。但就舊工業(yè)用地再利用中污染土壤損害如何進(jìn)行私法救濟(jì)，研究尚處于起步階段。為此，應(yīng)明確舊工業(yè)用地再利用中土壤污染損害的類(lèi)型、責(zé)任主體范圍及私法救濟(jì)的方式，以保障弱勢(shì)群體權(quán)益，避免造成難以彌補(bǔ)的后果，促進(jìn)城市更新升級(jí)，保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

一、舊工業(yè)用地再利用中土壤污染損害的類(lèi)型——以“可賠性”為中心

在對(duì)舊工業(yè)用地再利用過(guò)程中，污染土壤可能造成的損害，既包括國(guó)家、集體和個(gè)體的利益損害，也包括整體生態(tài)環(huán)境利益的損害。這類(lèi)損害包括事實(shí)和法律的雙重特征，是否都能獲得賠償，需要具體區(qū)分。第一，在絕大多數(shù)國(guó)家的法律中，并非所有由侵權(quán)行為引起的損失都能獲得賠償，而是確立了一個(gè)“可賠性”規(guī)則加以限定，即僅對(duì)法律中受保護(hù)利益的損害進(jìn)行賠償。第二，污染行為所造成的損害較為寬泛，若不加以適當(dāng)限制，要求污染者承擔(dān)過(guò)分嚴(yán)苛的責(zé)任，既不利于對(duì)行為自由的保護(hù)，也不利于賠償體系有效、公正地運(yùn)行[1]33,35。從各國(guó)立法對(duì)“可賠性”利益的規(guī)范來(lái)看，通過(guò)制定法律對(duì)可賠性損害進(jìn)行統(tǒng)一定義既不可行，也不合理①關(guān)于可賠償?shù)膿p害，各國(guó)采取了不同的做法，如奧地利的“一切不利”模式、德國(guó)的“列舉和排除”模式和英國(guó)的“個(gè)案分析”方法等。但多數(shù)國(guó)家對(duì)可賠償?shù)膿p害未進(jìn)行統(tǒng)一定義和一般性列舉或排除。參見(jiàn)王軍《侵權(quán)損害賠償制度比較研究》，法律出版社，2011年版。，通過(guò)吸收法律技術(shù)和法律政策因素，涵攝法律價(jià)值判斷，對(duì)特定領(lǐng)域發(fā)生的損害類(lèi)型進(jìn)行界定來(lái)實(shí)現(xiàn)“可賠性”損害邊界標(biāo)準(zhǔn)的確立，不失為一種過(guò)渡性的策略。

以舊工業(yè)用地再利用中污染土壤損害的對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)，此類(lèi)損害可分為個(gè)體損害和生態(tài)損害。個(gè)體損害：即污染物造成的特定個(gè)體的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益損害，主要涵蓋了人身?yè)p害（如生命權(quán)、健康權(quán)、精神損害等）和財(cái)產(chǎn)損害。從舊工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)用途來(lái)看，以上個(gè)體損害又可予以細(xì)化。若為商業(yè)用地，則損害包括：商鋪價(jià)值、預(yù)期經(jīng)營(yíng)利益減損、店鋪雇主及雇員人身健康受損或受損威脅以及相應(yīng)的精神損害；若為居住用地，則損害包括：房產(chǎn)價(jià)值、房產(chǎn)預(yù)期價(jià)值減損、居民人身健康受損或受損威脅以及相應(yīng)的精神損害。生態(tài)損害，指污染物僅造成了環(huán)境損害，而沒(méi)有造成特定個(gè)體民事權(quán)益的損害。

各類(lèi)土壤損害的“可賠性”，具體分析如下：

第一，人身傷亡損害。考慮到保護(hù)行為人自由與受害人權(quán)益之間的平衡性，在對(duì)舊工業(yè)用地再利用中損害進(jìn)行救濟(jì)時(shí)，應(yīng)以保護(hù)受害人利益為主，同時(shí)兼顧鼓勵(lì)再開(kāi)發(fā)。若發(fā)生群體性個(gè)體損害，對(duì)造成人身傷亡損害的，可依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平限定賠償。而對(duì)存在潛在損害的，由于“不僅可能損害受害人的人身健康，還可能通過(guò)遺傳因素危及后代的健康”[2]107，也應(yīng)當(dāng)予以賠償。

第二，精神損害。由于立法尚未將環(huán)境侵權(quán)精神損害納入賠償范圍內(nèi)，目前只能依據(jù)《關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問(wèn)題的解釋》來(lái)加以甄別。若為疾病對(duì)受害人帶來(lái)的精神痛苦以及受害人死亡對(duì)其近親屬帶來(lái)的精神痛苦，由此引起的特定財(cái)產(chǎn)利益的減損，如支付醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、喪葬費(fèi)等，可以用金錢(qián)具體計(jì)算的，應(yīng)屬于可賠性損害②有學(xué)者認(rèn)為污染對(duì)人身的傷害最終以醫(yī)療費(fèi)等金錢(qián)數(shù)額計(jì)算，屬于物質(zhì)損害，而精神損害是指無(wú)法用金錢(qián)數(shù)額計(jì)算的精神上、心理上的損害。依此，該損害也應(yīng)屬于財(cái)產(chǎn)損害。參見(jiàn)奚曉明、王利明主編《侵權(quán)責(zé)任法熱點(diǎn)與疑難問(wèn)題解答》，人民法院出版社，2010年版。。而對(duì)土壤污染可能致病的威脅給居民帶來(lái)的精神痛苦，如恐懼、擔(dān)憂、焦慮等，是否可賠，如何賠償，存在不同觀點(diǎn)。有學(xué)者提出，應(yīng)依《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第90條“不可量物侵害”的規(guī)定，運(yùn)用相鄰關(guān)系規(guī)則來(lái)處理。若依物權(quán)方法不能給予受害人救濟(jì)的，也可以適用環(huán)境污染責(zé)任[3]464。但以上物權(quán)保護(hù)方法不能完全代替人格權(quán)的救濟(jì)，僅限于金錢(qián)補(bǔ)救，不足以恢復(fù)原狀和提供精神損害賠償[4]110。有學(xué)者認(rèn)為，此種因不可量物侵入，對(duì)他人的生活安寧造成損害的，可通過(guò)獨(dú)立人格權(quán)，即安寧生活權(quán)的模式加以保護(hù)，應(yīng)當(dāng)由侵權(quán)人承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任[5]54。但因個(gè)體心理承受力不同，痛苦程度不等，此類(lèi)損害無(wú)法用金錢(qián)加以計(jì)算，難以被概化統(tǒng)計(jì)，應(yīng)如何賠償，需進(jìn)一步衡量。

第三，純經(jīng)濟(jì)損失。鑒于土壤中污染物的客觀存在，后期再清理需耗費(fèi)大量金錢(qián)和時(shí)間成本，且即便再清理仍可能難以完全修復(fù)土壤，修復(fù)成本的畸高與對(duì)污染的擔(dān)憂降低了人們對(duì)該用地的價(jià)值預(yù)期，由此造成的房地產(chǎn)價(jià)值的減損或經(jīng)營(yíng)利益的損失①根據(jù)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)，無(wú)論是事實(shí)上或可能受到污染的土地，都會(huì)產(chǎn)生負(fù)面的外在效應(yīng)，即污染物的危害，對(duì)周邊地區(qū)的人口聚集造成影響，導(dǎo)致鄰近的土地貶值，增加投資的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致稅收減少、經(jīng)濟(jì)萎縮。參見(jiàn)馮敬俊、胡雨鷗《棕地開(kāi)發(fā)及對(duì)國(guó)家受污染建設(shè)用地整治的啟示》，載于《改革與開(kāi)放》，2010年第10期。，應(yīng)為純經(jīng)濟(jì)損失，即當(dāng)事人所直接遭受的經(jīng)濟(jì)上的不利益，而非因其財(cái)產(chǎn)或人身遭受侵害而間接引起的損失。由于純經(jīng)濟(jì)損失難以計(jì)算，涉及范圍不確定，一般不可獲得賠償[6]422-425。從國(guó)外立法來(lái)看，多數(shù)規(guī)定故意侵權(quán)所致的損害，即便是純經(jīng)濟(jì)損失，由于其行為的主觀惡性，也應(yīng)予以賠償。這種損失已經(jīng)超出了民事主體社會(huì)生活中需忍受的經(jīng)濟(jì)不利益范疇，出于維護(hù)個(gè)人價(jià)值或社會(huì)秩序的必要，應(yīng)獲得賠償?shù)恼?dāng)性。國(guó)外已經(jīng)積累了豐富的棕地價(jià)值評(píng)估方法，可較為準(zhǔn)確地計(jì)算出污染對(duì)于土地造成的價(jià)值損失，相應(yīng)地，其房地產(chǎn)價(jià)值的減損也可通過(guò)科學(xué)的評(píng)估技術(shù)方法加以確定，可予以賠償。但對(duì)于經(jīng)營(yíng)者預(yù)期經(jīng)營(yíng)利益和房產(chǎn)預(yù)期價(jià)值的損失，除污染因素外，還存在其他復(fù)合因素影響，且難以定量估算，不應(yīng)納入獲賠的范圍。因此，對(duì)造成純經(jīng)濟(jì)損失的，只賠償其中與污染存在直接因果關(guān)系，可預(yù)見(jiàn)且可準(zhǔn)確評(píng)估的部分。

第四，生態(tài)損害。由于我國(guó)剛剛步入城市更新?lián)Q代的時(shí)期，舊工業(yè)用地開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)日不長(zhǎng)，因而涉及的損害一般是施工過(guò)程中工人中毒等個(gè)體損害，尚未出現(xiàn)如西方國(guó)家類(lèi)同的群體性個(gè)體損害事件，多數(shù)屬于生態(tài)損害②如2010年《新京報(bào)》報(bào)道的“武漢黃埔人家·長(zhǎng)江明珠經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)”的棕地污染事件，其污染表現(xiàn)為非顯現(xiàn)的生態(tài)損害。因此，直至媒體報(bào)道后，多數(shù)居民仍對(duì)土地嚴(yán)重污染事實(shí)不知情。但專(zhuān)家估計(jì)此地污染物毒性釋放可達(dá)幾十年到上百年，所造成的污染損害將難以預(yù)估。參見(jiàn)“武漢污染土地上建起經(jīng)適房，土地中毒將貽害百年”[EB/OL].[2018-12-12]http：//finance.people.com.cn/GB/13352304.html.。目前我國(guó)法律對(duì)生態(tài)損害沒(méi)有明確的界定，但在《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定中，未明確要求污染造成他人損害，為生態(tài)損害獲得救濟(jì)留下了一定的解釋空間③但學(xué)者多數(shù)認(rèn)為此處的損害很難說(shuō)涵蓋了生態(tài)損害。參見(jiàn)張梓太、王嵐《我國(guó)自然資源生態(tài)損害私法救濟(jì)的不足及對(duì)策》，載于《法學(xué)雜志》，2012年第2期。。由于我國(guó)房產(chǎn)價(jià)值較高，對(duì)多數(shù)居民而言，即便房產(chǎn)周邊生態(tài)損害嚴(yán)重，也只能選擇忍受。此時(shí)民事主體人身財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使依賴(lài)了特定環(huán)境，該環(huán)境本身構(gòu)成了特定民事主體享有的民事權(quán)益的一部分，應(yīng)對(duì)此種環(huán)境享有民事權(quán)益。受害人為了恢復(fù)原有特定的環(huán)境需支付一定費(fèi)用，這種純經(jīng)濟(jì)損失與土壤污染行為有著直接的因果關(guān)系，在污染者可預(yù)見(jiàn)范圍內(nèi)，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任[6]428-434。且隨著時(shí)間的推移，污染物的毒性漸進(jìn)釋放或形成二次污染，此種生態(tài)損害轉(zhuǎn)化為直接的民事權(quán)益損害可能性愈大。

目前學(xué)界提倡采用環(huán)境公益訴訟作為救濟(jì)生態(tài)損害的主要途徑。環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式中，無(wú)論是排除危害、恢復(fù)原狀還是賠償損失，均需要考慮生態(tài)損害的預(yù)知性和成本性問(wèn)題，對(duì)可預(yù)知的生態(tài)損害應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)救濟(jì)，納入財(cái)產(chǎn)損害的范圍，在合理限度內(nèi)對(duì)受害人進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。學(xué)者建議可納入救濟(jì)范圍的損害（或費(fèi)用）包括了預(yù)防損害擴(kuò)散費(fèi)用、修復(fù)環(huán)境費(fèi)用、環(huán)境資源損害、環(huán)境容量損失以及后期采取預(yù)防、修復(fù)措施的研究費(fèi)用等[7]119。

從國(guó)外相關(guān)立法及國(guó)際公約關(guān)于生態(tài)損害賠償范圍的規(guī)定看，其范圍大致可包括：可評(píng)估的生態(tài)環(huán)境損失；清理和修復(fù)受損環(huán)境的成本；防控?fù)p害擴(kuò)大的成本；生態(tài)損害實(shí)時(shí)監(jiān)控、檢測(cè)和評(píng)估的費(fèi)用等[8]60。

二、舊工業(yè)用地再利用中土壤污染責(zé)任主體的范圍——以“損害分散”為中心

我國(guó)立法一直秉承環(huán)境責(zé)任“污染者負(fù)擔(dān)”原則，將污染者等同于責(zé)任者。由于舊工業(yè)用地再利用中的土壤污染具有非顯現(xiàn)性、滯后性的特點(diǎn)，其損害后果一旦凸顯，不僅救濟(jì)成本巨大，“污染者”難以獨(dú)立承擔(dān)，且隨著時(shí)間的推移，準(zhǔn)確認(rèn)定“污染者”的難度較大。這種將“污染者”作為承擔(dān)污染損害等環(huán)境責(zé)任的唯一主體，導(dǎo)致了或由政府最終承擔(dān)責(zé)任，不堪重負(fù)，或責(zé)任主體相互推諉，爭(zhēng)執(zhí)不休，或無(wú)責(zé)任主體，由受害人個(gè)人或民眾買(mǎi)單的后果。對(duì)“污染者”準(zhǔn)確認(rèn)定是解決這些矛盾的關(guān)鍵步驟。

美國(guó)在其《超級(jí)基金法》（the Comprehensive EnviroronmentalResponse，Compensation，and Liability Act，1980）中將棕地的責(zé)任者認(rèn)定為：污染發(fā)生時(shí)設(shè)施的所有者和運(yùn)營(yíng)者、現(xiàn)有土地所有者和經(jīng)營(yíng)者，以及為已污染地塊負(fù)責(zé)安排有害物質(zhì)處理設(shè)施和運(yùn)輸有害物質(zhì)至該設(shè)施的主體[9]。但由于其責(zé)任主體范圍過(guò)于廣泛，引發(fā)了諸多爭(zhēng)議。為了鼓勵(lì)自主清理計(jì)劃的展開(kāi)，也為了緩和《超級(jí)基金法》過(guò)于嚴(yán)苛的責(zé)任主體認(rèn)定，美國(guó)于2001年通過(guò)了《中小企業(yè)責(zé)任減輕和棕地復(fù)興法》（theSmallBusiness Liability Relief and Bro wnfieldsRevitalization Act，2001），通過(guò)豁免所有者對(duì)超級(jí)基金責(zé)任的承擔(dān)，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)者占有污染地塊[10]。同時(shí)，該法案還向各州棕地計(jì)劃提供了亟需的基金和補(bǔ)助金，授予給再開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)和地方政府[11]。對(duì)于污染損害的高昂救濟(jì)費(fèi)用，任何一方主體都難以獨(dú)立承擔(dān)。任何以“損害移轉(zhuǎn)”為主的劃定責(zé)任主體范圍方式，均不合時(shí)宜。美國(guó)各州政府在棕地治理實(shí)踐中，顯然意識(shí)到了這一問(wèn)題。為此，美國(guó)各州政府根據(jù)其實(shí)際情況，依“損害分散”的理念，紛紛出臺(tái)了相關(guān)立法或制定自主清理計(jì)劃，一方面對(duì)《超級(jí)基金法》的責(zé)任主體進(jìn)行了限縮，另一方面為棕地清理提供政府財(cái)政和稅收支持。

如美國(guó)紐約州，其棕地約10 000塊，占地約7 600英畝，大約是全美棕地總數(shù)（450000塊）的四分之一[12]。該州是最早的自主清理計(jì)劃的實(shí)施者，但鑒于計(jì)劃的效果不佳[13]，政府又于2003年頒布了《棕地清理計(jì)劃法案》（the Brownfield Cleanup Program Act，BCPA）并授權(quán)環(huán)境保護(hù)部門(mén)管理該計(jì)劃。新棕地清理計(jì)劃通過(guò)提供財(cái)政刺激和參與者責(zé)任限制鼓勵(lì)自主清理[14]。在該法案中，政府提供的稅收抵免與再開(kāi)發(fā)成本緊密相連。由此，開(kāi)發(fā)者可能獲得達(dá)到建設(shè)成本的22%以及棕地治理成本的22%的稅收抵免[15]。

為了減輕責(zé)任主體的負(fù)擔(dān)，州政府對(duì)其支持的力度不可謂不大。從實(shí)踐效果來(lái)說(shuō)，這確實(shí)在一定程度上提高了開(kāi)發(fā)者對(duì)棕地清理和再利用的積極性。但以上稅收抵免分散損害的模式還是遭到了濫用。紐約州在其推進(jìn)棕地自主清理計(jì)劃中，開(kāi)發(fā)者對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的棕地僅進(jìn)行了最低程度的開(kāi)發(fā)，以使稅收抵免抵消其開(kāi)發(fā)成本，獲得意外之財(cái)，或?qū)⒍鄶?shù)成本花費(fèi)于建設(shè)海濱公寓或賓館賺取高額利潤(rùn)，違背了立法清理棕地的目的[16]。與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如火如荼的棕地開(kāi)發(fā)相比，由于開(kāi)發(fā)者對(duì)開(kāi)發(fā)利潤(rùn)收益預(yù)期極低，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的棕地呈現(xiàn)出無(wú)人問(wèn)津的蕭條狀態(tài)。尤其是這些地區(qū)往往基礎(chǔ)設(shè)施不健全，且多連成片，需要昂貴的設(shè)施重建成本和刺激區(qū)域發(fā)展的成片開(kāi)發(fā)成本，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)者對(duì)其避之唯恐不及。紐約州的棕地清理計(jì)劃在以上兩種地域的實(shí)踐，教訓(xùn)慘重。盡管該州立法和計(jì)劃未采取“損害轉(zhuǎn)移”方式，但矯枉過(guò)正，稅收抵免程度過(guò)高，且無(wú)對(duì)不同再開(kāi)發(fā)目的的針對(duì)性措施和特殊地域的傾向性計(jì)劃，才導(dǎo)致可被開(kāi)發(fā)者利用的漏洞出現(xiàn)。隨后該州于2008年通過(guò)了稅收刺激修正法案，將稅收抵免的比例提升至50%，且限定于清理環(huán)境目的。此外，根據(jù)再開(kāi)發(fā)目的不同，區(qū)分了制造業(yè)與非制造業(yè)，分別對(duì)其有形財(cái)產(chǎn)稅收抵免進(jìn)行了最高金額限制①非制造業(yè)有形財(cái)產(chǎn)稅收抵免部分不能超過(guò)3500萬(wàn)美元，或者場(chǎng)地準(zhǔn)備和場(chǎng)地地下水修復(fù)成本的3倍，以較少者為準(zhǔn)。制造活動(dòng)的場(chǎng)地，分別為有形財(cái)產(chǎn)部分不超過(guò)4500萬(wàn)美元，和場(chǎng)地準(zhǔn)備和場(chǎng)地地下水修復(fù)成本的6倍，以較少者為準(zhǔn)。See N.Y.TAX LAW§21(a)(3-a)(A)（McKinney 2007&Supp.2009）.。這一改進(jìn)值得肯定，但其實(shí)際實(shí)施效果仍待時(shí)間的檢驗(yàn)。

從紐約州基于“損害分散”理念設(shè)計(jì)的責(zé)任限制和稅收抵免來(lái)看，合理有效的“損害分散”計(jì)劃需在堅(jiān)持清理和賠償損害的目的下展開(kāi)，否則將偏離初衷，誤入歧途。學(xué)者明確提出的“損害分散”模式，是指損害可先加以?xún)?nèi)部化，由創(chuàng)造危險(xiǎn)活動(dòng)的企業(yè)者予以負(fù)擔(dān)，再經(jīng)由商品或服務(wù)的價(jià)格機(jī)能或保險(xiǎn)加以分散的多人承擔(dān)解決方案。這種模式既可以為受害人提供最佳的救濟(jì)保障，也適當(dāng)減少了加害人因過(guò)重?fù)p害賠償而陷于困境或破產(chǎn)的危險(xiǎn)[17]8，同時(shí)可達(dá)到更為快捷、有效、合理地分散污染所造成的損失，可謂一舉三得。

據(jù)此理念，借鑒以上國(guó)外實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，從我國(guó)目前的立法和現(xiàn)實(shí)出發(fā)，構(gòu)建合理的土壤污染責(zé)任主體體系應(yīng)注重如下幾個(gè)因素：

第一，應(yīng)對(duì)立法中“污染者”進(jìn)行擴(kuò)張解釋。我國(guó)立法中規(guī)定的“污染者”的范圍，應(yīng)就不同環(huán)境侵權(quán)類(lèi)型進(jìn)行界定，除了直接污染者外，還應(yīng)包括對(duì)污染的發(fā)生或擴(kuò)大起到特定作用的其他主體。就舊工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)而言，其“污染者”主要包括兩類(lèi)：一是初始污染者。具體而言可以明確為初始污染地塊的污染行為人、污染地塊土地使用權(quán)人、管理人或所有權(quán)人以及其他污染地塊土地關(guān)系人等，即原污染生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者及其變更后承繼其法律主體資格的單位、污染土地使用權(quán)人及其受讓人，還包括未盡到污染監(jiān)管責(zé)任的相關(guān)政府部門(mén)，如環(huán)境保護(hù)部門(mén)等①《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“地方人民政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)原則”。原環(huán)境保護(hù)部于2008年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見(jiàn)》，規(guī)定由有關(guān)人民政府依法負(fù)責(zé)修復(fù)和治理無(wú)法確定污染者的污染損害。由此，政府部門(mén)應(yīng)納入“污染者”的主體范圍，使之對(duì)未盡到的法定職責(zé)承擔(dān)責(zé)任。；二是再次污染者。主要包括未盡到污染土壤徹底清理或修復(fù)責(zé)任的再開(kāi)發(fā)者、再開(kāi)發(fā)中清理或修復(fù)方案不當(dāng)造成新污染的再開(kāi)發(fā)者、管理不善造成污染擴(kuò)散的污染設(shè)施所有者或營(yíng)運(yùn)人以及未對(duì)再開(kāi)發(fā)中污染土地清理或修復(fù)進(jìn)行監(jiān)管或監(jiān)管不到位的政府部門(mén)。

第二，應(yīng)建立多重責(zé)任承擔(dān)主體。除“污染者”作為侵權(quán)法意義上的責(zé)任主體外，依“損害分散”理念，最終分散負(fù)擔(dān)損害的主體，還可以包括保險(xiǎn)法意義上的責(zé)任主體，如責(zé)任保險(xiǎn)人，及環(huán)境損害賠償法意義上的責(zé)任主體，如土壤污染損害賠償基金（包括政府設(shè)立的及行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立的）等。

第三，應(yīng)明確各種責(zé)任形態(tài)適用的情形。環(huán)境污染中適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，僅考慮行為的結(jié)果不法，不考慮行為本身是否不法，具有可預(yù)測(cè)性和統(tǒng)一性，對(duì)受害人提供了更強(qiáng)的救濟(jì)功能。在無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則基礎(chǔ)上，需分別考察在舊工業(yè)用地再利用中先后存在的數(shù)個(gè)土地使用權(quán)人或責(zé)任人，如污染物的生產(chǎn)者、污染土地再開(kāi)發(fā)者和污染物處置者等，分別適用何種責(zé)任形態(tài)。以上數(shù)個(gè)法律主體間一般不存在意思聯(lián)絡(luò)，其各自的污染行為分別單獨(dú)在土壤損害發(fā)生或擴(kuò)大中起到特定的作用，各自的污染行為既可能部分造成損害結(jié)果，也可能全部造成損害結(jié)果，屬于“多因一果”或“多因多果”的情形，應(yīng)構(gòu)成無(wú)意思聯(lián)絡(luò)共同侵權(quán)。由于無(wú)意思聯(lián)絡(luò)共同侵權(quán)中各方當(dāng)事人的過(guò)錯(cuò)程度難以確定，且在環(huán)境污染中適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則無(wú)法進(jìn)行過(guò)錯(cuò)比較，因此，依各行為人的行為對(duì)損害發(fā)生或擴(kuò)大的作用力，即原因力標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定是否成立連帶責(zé)任較為適宜。若各責(zé)任主體的行為是損害發(fā)生不可分割的原因時(shí)，彼此承擔(dān)連帶責(zé)任；若各責(zé)任主體的行為對(duì)損害分別起著不同作用的，按各自原因力大小承擔(dān)按份責(zé)任[3]197,515。原因力的大小，依《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第12條、第67條的規(guī)定，應(yīng)根據(jù)污染物的種類(lèi)、排放量等因素確定。若無(wú)法確定污染物的種類(lèi)、排放量的，則按照“市場(chǎng)份額規(guī)則”，由各個(gè)責(zé)任主體平均分?jǐn)傌?zé)任[18]27-28。

綜合來(lái)看，借鑒紐約州“損害分散”計(jì)劃的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)舊工業(yè)用地再利用中的土壤污染責(zé)任主體范圍應(yīng)當(dāng)充分考慮擴(kuò)張承擔(dān)土壤污染侵權(quán)責(zé)任的法律主體范圍，拓寬損害分配渠道，適當(dāng)弱化過(guò)錯(cuò)歸責(zé)基礎(chǔ)，明確各責(zé)任主體責(zé)任形態(tài)。依此，最終在土壤污染侵權(quán)賠償體系中構(gòu)建以原因力標(biāo)準(zhǔn)為軸心的兩重多層次責(zé)任承擔(dān)主體，如圖1所示。

圖1 舊工業(yè)用地土壤污染責(zé)任主體范圍示意圖

三、舊工業(yè)用地再利用中土壤污染損害私法救濟(jì)方式——以“排除危害”為中心

舊工業(yè)用地再利用過(guò)程中所產(chǎn)生的“可賠性”損害后果嚴(yán)重。大規(guī)模個(gè)體侵權(quán)將產(chǎn)生巨額賠償，加之對(duì)純經(jīng)濟(jì)損失、基于安寧生活權(quán)的精神損害及生態(tài)損害的賠償，不僅數(shù)額巨大，且由于土壤污染后果具有緩釋性，還存在不能一次性救濟(jì)的難題。因此，若一味采納傳統(tǒng)侵權(quán)損害救濟(jì)的方式，即填補(bǔ)損害，通過(guò)損害移轉(zhuǎn)來(lái)由加害人承擔(dān)，不僅加害人難以負(fù)擔(dān)，也不能給予受害人有效的賠償；不僅難以消除污染損害的影響，也不足以遏制污染侵權(quán)的行為。我國(guó)現(xiàn)有立法中，除明確對(duì)遭受污染侵權(quán)的受害人人身財(cái)產(chǎn)損害予以賠償外，其他幾類(lèi)損害均未有賠償?shù)拿鞔_規(guī)定，而后者在我國(guó)現(xiàn)階段的舊工業(yè)用地再利用中出現(xiàn)的概率更高，立法卻付之闕如，存在救濟(jì)缺失。對(duì)生態(tài)損害等損害的救濟(jì)而言，采用排除危害比填補(bǔ)損害更具有迫切性與必要性。

我國(guó)民事立法中所謂的排除危害，主要包括了停止侵害、消除危險(xiǎn)、排除妨礙三種責(zé)任方式。立法只對(duì)該責(zé)任體系作了原則性規(guī)定：排除危害的構(gòu)成要件中，無(wú)需過(guò)錯(cuò)、違法、損害結(jié)果的發(fā)生，只要造成某種危險(xiǎn)就成立；排除危害的請(qǐng)求權(quán)主體，包括直接受到損害的單位和個(gè)人，但排除了尚未造成損害但有損害威脅的主體，且對(duì)生態(tài)損害，只有有關(guān)主管部門(mén)方才有權(quán)提起排除危害請(qǐng)求訴訟。

以上排除危害責(zé)任規(guī)定，存在著適用主體范圍窄小、責(zé)任適用的條件、方法缺乏等問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)將排除危害責(zé)任方式具體化，包括完全排除危害、部分排除危害、代替性賠償在內(nèi)，使之更具可操作性；應(yīng)使排除危害責(zé)任的構(gòu)成要件有別于損害賠償，包括已經(jīng)發(fā)生環(huán)境危害與有發(fā)生危害威脅在內(nèi)，采納必然因果關(guān)系，使之更具合理性[19]87；應(yīng)擴(kuò)大排除危害請(qǐng)求權(quán)的權(quán)利主體范圍，使之更易得以行使，遏制行政不作為行為。由于環(huán)境侵權(quán)行為具有適法侵權(quán)性，在一定限度內(nèi)可容許存在危險(xiǎn)，各國(guó)在排除危害責(zé)任適用中普遍采用了利益衡量原則。利益衡量原則可平衡受害人與加害人之間的權(quán)利，保障公平的同時(shí)不妨礙經(jīng)濟(jì)效率。排除危害責(zé)任的適用，應(yīng)由法官根據(jù)各種法律原則、社會(huì)觀念和公共利益，運(yùn)用各種利益衡量和成本效益分析方法進(jìn)行價(jià)值判斷[20]4。

在舊工業(yè)用地再利用中，如何從注重事后的救濟(jì)，轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曨A(yù)防性救濟(jì)，區(qū)分不同情況，合理運(yùn)用排除危害與填補(bǔ)損害兩種私法救濟(jì)方式，是解決問(wèn)題的出路，據(jù)此，提出如下建議：

第一，應(yīng)根據(jù)舊工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)不同階段對(duì)土壤污染損害控制程度不同，分別采取不同的責(zé)任方式。再開(kāi)發(fā)前，應(yīng)要求初始污染者先就已污染土地進(jìn)行徹底的清理和修復(fù)，完全排除或弱化污染土壤可能造成的侵害。若初始污染者不明確或無(wú)力負(fù)擔(dān)的，應(yīng)由政府部門(mén)或再開(kāi)發(fā)者承擔(dān)清理或修復(fù)責(zé)任。若尚未進(jìn)行妥善清理的，應(yīng)授予相關(guān)利益群體申請(qǐng)禁令的權(quán)利，提出禁令訴訟，阻止任意開(kāi)發(fā)污染地，造成不可挽救的后果；再開(kāi)發(fā)時(shí)，應(yīng)要求再開(kāi)發(fā)者采取環(huán)保技術(shù)手段，如配置改善土壤和控制土壤污染擴(kuò)散的設(shè)施或設(shè)備等方式，部分減少土壤污染，阻止危害進(jìn)一步擴(kuò)散；再開(kāi)發(fā)后，應(yīng)要求相關(guān)污染設(shè)施、設(shè)備運(yùn)營(yíng)者或所有人對(duì)污染控制或改善效果不良的設(shè)施、設(shè)備進(jìn)行改良或增設(shè)，部分減少污染物的侵害。若技術(shù)上不可行、經(jīng)濟(jì)上不合算而無(wú)法設(shè)置防污、控污設(shè)施的，可準(zhǔn)許污染繼續(xù)存在，成立代替性賠償責(zé)任對(duì)受到污染侵害的受害人進(jìn)行補(bǔ)償。此時(shí)，若已造成人身財(cái)產(chǎn)損害或嚴(yán)重?fù)p害威脅的，應(yīng)依當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行限額賠償。

第二，應(yīng)根據(jù)舊工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)中土壤污染損害的狀態(tài)，分別采取不同的責(zé)任方式。若土壤污染損害仍繼續(xù)的，如未對(duì)污染土壤進(jìn)行清理或修復(fù)，或清理、修復(fù)不徹底的，受害人可請(qǐng)求法院責(zé)令再開(kāi)發(fā)者停止侵權(quán)行為；若土壤污染損害已經(jīng)妨礙或很有可能妨礙受害人正常行使其合法權(quán)利時(shí)，受害人得以依法請(qǐng)求排除妨礙，如要求對(duì)污染土壤進(jìn)行清理或修復(fù)；若土壤污染損害已經(jīng)或很有可能給他人的合法權(quán)益帶來(lái)危險(xiǎn)的，受害人得以請(qǐng)求消除危險(xiǎn)，如要求增設(shè)消除污染影響的環(huán)保設(shè)施或設(shè)備等[21]25。若適用排除危害責(zé)任難以進(jìn)行充分救濟(jì)的，可對(duì)已經(jīng)發(fā)生的損害或無(wú)法避免的損害進(jìn)行賠償。

第三，應(yīng)根據(jù)舊工業(yè)用地再利用中土壤污染損害形成的時(shí)間，明確“污染者”承擔(dān)責(zé)任的各自節(jié)點(diǎn)，建立責(zé)任切斷機(jī)制。初始污染者應(yīng)就舊工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)前已經(jīng)發(fā)生的土壤污染損害承擔(dān)責(zé)任；再次污染者應(yīng)就舊工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)中以及再開(kāi)發(fā)后新產(chǎn)生的或擴(kuò)大的土壤污染損害承擔(dān)責(zé)任；承擔(dān)土壤污染清理責(zé)任的主體，應(yīng)對(duì)再開(kāi)發(fā)前已存在土壤污染繼續(xù)產(chǎn)生的損害與初始污染者構(gòu)成無(wú)意思聯(lián)絡(luò)的共同侵權(quán)，依各自對(duì)損害的貢獻(xiàn)程度，按份承擔(dān)責(zé)任；對(duì)造成嚴(yán)重生態(tài)損害的，應(yīng)根據(jù)各個(gè)“污染者”對(duì)損害的原因力比例，按份承擔(dān)責(zé)任。

第四，應(yīng)根據(jù)舊工業(yè)用地再利用中土壤污染損害的程度，決定是否采納排除危害責(zé)任。當(dāng)土壤污染對(duì)普通民眾人身財(cái)產(chǎn)安全形成嚴(yán)重威脅、對(duì)正常生活與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成嚴(yán)重干擾，或土壤污染達(dá)到生態(tài)損害，造成生態(tài)環(huán)境惡化，影響生活安寧舒適時(shí)，只要行為人主觀為故意或過(guò)錯(cuò)，污染行為與損害結(jié)果間存在必然因果關(guān)系，即便未發(fā)生實(shí)際損害結(jié)果，也應(yīng)成立排除危害責(zé)任；當(dāng)土壤污染僅造成財(cái)產(chǎn)損害的，應(yīng)進(jìn)行成本效益分析，根據(jù)利益平衡原則，適用必然因果關(guān)系，決定是否成立排除危害責(zé)任。

第五，應(yīng)根據(jù)舊工業(yè)用地再利用中土壤污染損害的類(lèi)型，確定享有損害賠償或排除危害請(qǐng)求權(quán)的主體范圍。對(duì)于生態(tài)損害，除相關(guān)主管部門(mén)外，立法應(yīng)賦予直接受害主體①如污染土地再開(kāi)發(fā)后商業(yè)用地上的商鋪經(jīng)營(yíng)者、雇員、居住用地上的住戶。，以損害賠償請(qǐng)求權(quán)與排除危害請(qǐng)求權(quán)，賦予環(huán)保團(tuán)體或其他公民以排除危害請(qǐng)求權(quán)。其中，有關(guān)主管部門(mén)可依職權(quán)就生態(tài)損害對(duì)“污染者”提起排除危害訴訟；環(huán)保團(tuán)體可依其人員與技術(shù)優(yōu)勢(shì)，由法律授權(quán)就生態(tài)損害對(duì)“污染者”提起排除危害訴訟。其他直接受害主體有權(quán)就所受個(gè)體損害對(duì)“污染者”提起損害賠償或排除危害訴訟，且在以上主體怠于提起訴訟時(shí)，可提起排除危害的公益訴訟。

四、結(jié) 語(yǔ)

《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》已于2019年1月1日起施行，作為對(duì)土壤污染損害進(jìn)行私法救濟(jì)的基本法律依據(jù)，該法在環(huán)境修復(fù)司法實(shí)踐中將面對(duì)許多亟待解決的具體問(wèn)題。該法中對(duì)土壤污染損害的救濟(jì)并未區(qū)分不同的損害類(lèi)型，而是從預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類(lèi)管理、風(fēng)險(xiǎn)管控原則出發(fā)，對(duì)農(nóng)用地實(shí)行分類(lèi)管理，對(duì)建設(shè)用地土壤污染實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄制度。此外，土壤污染責(zé)任主體劃分為土壤污染責(zé)任人和土地使用權(quán)人，尚未就責(zé)任主體的認(rèn)定規(guī)則、損害分配渠道的擴(kuò)展以及具體的主體責(zé)任形態(tài)等問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化。鑒于土壤污染損害的特殊性和復(fù)雜性，中國(guó)的土壤污染立法中有必要依科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)劃定土壤污染損害的類(lèi)型，確立損害賠償?shù)倪吔鐦?biāo)準(zhǔn)，嘗試土壤污染損害多元主體多渠道分擔(dān)的模式。