□ 崔 華

【內(nèi)容提要】本文從我國(guó)老年教育管理主要方式的比較與分析進(jìn)行研究，認(rèn)為由教育部門牽頭、各部門協(xié)同管理的管理體制是目前老年教育管理體制的首選；確立國(guó)家老年教育管理委員會(huì)是廣大老年教育工作者最大期盼。筆者還認(rèn)為僅選擇管理體制還不夠，建議：總結(jié)目前我國(guó)各地老年教育立法實(shí)踐，借鑒我國(guó)其他教育法規(guī)，在完善老年教育法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定一部實(shí)用管用的《中國(guó)老年教育法》為中國(guó)特色的老年教育保駕護(hù)航。

30多年來(lái)，我國(guó)老年教育已經(jīng)初步形成了多層次、多形式、多學(xué)科的教育體系并馳名世界。成就的取得主要源于國(guó)家的宏觀管理及與之相適應(yīng)的微觀管理的互動(dòng)。但隨著老年教育的日益發(fā)展，現(xiàn)有的老年教育管理體制缺陷逐漸暴露，所以積極探索建立新型老年大學(xué)管理體制，構(gòu)建一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)重視、形式多元、聯(lián)系密切、管理有序的老年大學(xué)管理體制，是推動(dòng)老年大學(xué)健康協(xié)調(diào)發(fā)展的根本所在。

我國(guó)老年教育管理主要方式的比較與分析

為了討論方便，筆者對(duì)我國(guó)老年教育宏觀管理方式進(jìn)行研究，歸納出來(lái)三大類型進(jìn)行比較。

（一）以老干部局、民政局、老齡辦、文化局等部門的“局域性宏觀管理”下的一元化微觀管理方式的比較與分析

以老干局主管為例：由于特殊的歷史原因和形成過(guò)程造成了以黨委老干部局主管的格式和方式；歷史的結(jié)論，以離退休為對(duì)象的老年教育由黨委辦，老干局管理合情合理，為我國(guó)老年教育廣泛發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，作出突出貢獻(xiàn)。

優(yōu)勢(shì)：一是對(duì)老年退休干部的需求比較了解，專業(yè)設(shè)置、課程內(nèi)容安排能較好符合老干部的需要。二是老干部局是黨委的工作部門，由其牽頭總抓老年教育有權(quán)威性，工作也有力度。三是依靠現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力影響和老同志的“余威”及“人脈”關(guān)系來(lái)解決辦學(xué)中的困難和矛盾。四是老干部局本來(lái)是為老干部服務(wù)的，包括滿足其文化生活的需要，老年教育直接豐富了老干部離退休后的政治、精神和文化生活。

不足之處：主要是市縣兩級(jí)老年大學(xué)由于定性不明、定位不準(zhǔn)、編制不確，難以參照公務(wù)員和事業(yè)單位人員進(jìn)行管理，其中關(guān)鍵的是不少老年大學(xué)沒(méi)有列入當(dāng)?shù)氐臋C(jī)構(gòu)編制序列，沒(méi)有合法的“戶口”，其稅收與以營(yíng)利為目的的企業(yè)完全相同。再者覆蓋面不廣，管理粗放，基層老年教育難推動(dòng)。另外，交易費(fèi)用、制度費(fèi)用和政治費(fèi)用相對(duì)較高，制度績(jī)效較低。

不足分析：一是老干部局不是教育部門，對(duì)老年教育發(fā)展規(guī)律不太熟悉，難以從教育規(guī)律的高度引領(lǐng)老年教育的發(fā)展。二是老干部局不是教育部門，難以整合整個(gè)大教育資源，統(tǒng)籌、規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)老年教育發(fā)展中遇到的各種疑難雜癥。另外，老年教育對(duì)象由以離退休干部為主體，拓展到各行各業(yè)的退休人員，區(qū)域由城市擴(kuò)展到農(nóng)村，這種管理模式的局限性就日益顯露出來(lái)。四是不符合專業(yè)化分工規(guī)律，行政成本較高，管理效率較低。

（二）以辦學(xué)主體為主的多元化管理方式的比較與分析

在老年教育創(chuàng)辦初期，多元辦學(xué)和多元主管模式是符合老年教育發(fā)展規(guī)律的，符合萌發(fā)探索時(shí)期的特點(diǎn)：老年教育可以由政府辦，也可以由企業(yè)、事業(yè)單位辦，還可以由社會(huì)力量辦，可以民辦公助，聯(lián)合協(xié)作以發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。老年大學(xué)師資隊(duì)伍和管理人員也可以多樣化，除專職人員外，可以聘用離退休人員（聘金低、經(jīng)驗(yàn)豐富、責(zé)任心強(qiáng)），辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源也可以多樣化。但從老年教育發(fā)展的進(jìn)程看，這種管理方式還存在諸多不足，所以它是老年教育由一元化到多元化辦學(xué)轉(zhuǎn)型的過(guò)渡形式。

優(yōu)勢(shì)：一是能充分調(diào)動(dòng)多種社會(huì)力量，利用多種現(xiàn)有資源優(yōu)勢(shì)，迅速創(chuàng)辦各類老年大學(xué)和老年學(xué)校。二是突出了老干部局、老齡辦特別是黨委的強(qiáng)大組織優(yōu)勢(shì)及其威信、影響力和廣大離退休干部的積極作用，迅速把老年教育事業(yè)搞上去。三是充分利用各類老年活動(dòng)服務(wù)設(shè)施和文化設(shè)施，開(kāi)展各種形式的老年教育。四是鼓勵(lì)多種形式辦學(xué)，多渠道投入易解決場(chǎng)地、校舍、資金、教師和教材等問(wèn)題。

不足之處：一是群龍無(wú)首，行動(dòng)不一，整體難成合力。二是政出多門，有的地方以至出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，基層無(wú)所適從。三是輪流坐莊，上下不對(duì)口，業(yè)務(wù)歸口不統(tǒng)一。四是定位模糊，各有側(cè)重，難以制定形成統(tǒng)一的老年教育規(guī)劃。五是社會(huì)力量辦學(xué)按“非學(xué)歷社會(huì)力量辦學(xué)”的規(guī)定，交納營(yíng)業(yè)稅、所得稅和附加稅，故發(fā)育不完善。六是其中社會(huì)自辦的老年教育，由于目前我國(guó)文化環(huán)境和制度環(huán)境等客觀條件局限，相比其它體制下的老年大學(xué)，制度績(jī)效最低。

不足分析：一是牽頭部門不但要明確，還要盡心盡職。二是牽頭部門更要選準(zhǔn)，才能有效協(xié)調(diào)其他部門，形成合力。

（三）以老年教育領(lǐng)導(dǎo)小組加教委為主的管理模式的比較與分析

目前，有多家實(shí)行這種管理模式，這里僅以上海老年教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組為例。

優(yōu)勢(shì)：一是由教委牽頭，各部門合作建立老年教育行政管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“管辦分離”“事權(quán)統(tǒng)一”“管理對(duì)口”，符合社會(huì)治理原則，利于社會(huì)分工。二是有利于利用大教育的豐富資源優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌規(guī)劃，較好解決學(xué)校管理、專業(yè)建設(shè)、學(xué)科發(fā)展、師資匱乏等一系列問(wèn)題。三是利于充分利用教育系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)，從師資培訓(xùn)、教學(xué)創(chuàng)新、教材開(kāi)發(fā)等方面入手，大幅度提升老年教育質(zhì)量水平。四是妥善協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，明確了各方職責(zé)，從而理順體制，達(dá)到政令暢通，形成部門合力。五是主管的老年教育的交易費(fèi)用、制度費(fèi)用和政治費(fèi)用同樣較低，制度績(jī)效卻很高。像天津市有老年教育地方法規(guī)，交易費(fèi)用、制度費(fèi)用和政治費(fèi)用非常低，制度績(jī)效也高。六是把上層老年大學(xué)和基層老年教育融為一體，實(shí)現(xiàn)老年教育“一盤棋”。

不足之處：一是個(gè)別教委因任務(wù)繁重，面廣量大，對(duì)老年教育可能會(huì)過(guò)問(wèn)不多、照顧不周。二是個(gè)別教委系統(tǒng)對(duì)“各方參與、分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)發(fā)展”可能被忽視，真正行使其職責(zé)的僅僅是教學(xué)上的局部管理，未能做到全面統(tǒng)籌管理。三是個(gè)別合作單位因非管理主體而缺少工作的主動(dòng)性、創(chuàng)造性，影響協(xié)作的積極性。

不足分析：一是應(yīng)不負(fù)眾望，勇于擔(dān)當(dāng)，千忙萬(wàn)忙，牽頭老年教育職責(zé)不能忘。二應(yīng)不辱“牽頭”兩字，平等和諧，群策群力，共謀大事。三是應(yīng)光耀“教育”兩字，發(fā)揮專長(zhǎng)，專家治校，教授治學(xué)。四是合作單位應(yīng)顧全大局，精誠(chéng)團(tuán)結(jié)，合作共贏。

對(duì)建立老年教育科學(xué)管理體制的思考

（一）按《規(guī)劃》規(guī)定，由教育部門牽頭、各部門協(xié)同管理的管理體制是目前老年教育管理體制的首選

2016年10月5日國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》。對(duì)于老年教育管理體制作了這樣的規(guī)定：“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌，教育、組織、民政、文化、老齡部門密切配合，其他相關(guān)部門共同參與的老年教育管理體制。各相關(guān)部門要按照職責(zé)分工，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，通過(guò)規(guī)劃編制、政策制定、指導(dǎo)監(jiān)督，共同研究解決老年教育發(fā)展中的重大問(wèn)題?！逼潢P(guān)鍵詞為：黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌，教育（五個(gè)部門排序，教育為首）。所以，《規(guī)劃》對(duì)于老年教育領(lǐng)導(dǎo)管理體制規(guī)定是切實(shí)可行的。本文研究結(jié)果也與此相吻合。當(dāng)然，其它管理體制在區(qū)域?qū)嵺`中也有不俗實(shí)績(jī)，筆者以為，今后體制選擇主要由地方?jīng)Q定，一句話：誰(shuí)優(yōu)就選誰(shuí)，不但能“一線到底”，更能“一管到底”。

（二）從終身教育體系完善宏偉目標(biāo)出發(fā)，確立國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理老年教育管理體制

因?yàn)槔夏杲逃墙K身教育的重要組成部分，所以，選擇何種體制應(yīng)從利于終身教育體系構(gòu)建與完善角度出發(fā)。筆者認(rèn)為如果條件許可的話，建議確立由中央領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌，教育部牽頭，組織、民政、文化、老齡部門密切配合，其他相關(guān)部門共同參與的中國(guó)老年教育管理委員會(huì)。委員會(huì)主任最好由一位負(fù)責(zé)教育的副總理兼任，辦公室設(shè)在教育部，主任由一位副部長(zhǎng)兼任。按照屬地管理的原則，各級(jí)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)老年教育協(xié)調(diào)、管理、指導(dǎo)工作。這種全國(guó)老年教育管理體制是三十多年來(lái)廣大老年教育工作者的最大期盼，是最理想的老年教育管理體制。

（三）從進(jìn)一步完善老年教育法律法規(guī)出發(fā)，應(yīng)制定一部《中國(guó)老年教育法》

老年教育在發(fā)展過(guò)程中時(shí)刻會(huì)遇到許多棘手的問(wèn)題，即使你選擇了最優(yōu)的管理體制，如果缺少有效的法律法規(guī)的保駕護(hù)航，也難順利達(dá)到勝利的彼岸。

有人說(shuō)：“中國(guó)老年教育無(wú)法”。其實(shí)，此話說(shuō)對(duì)一半。這里僅舉一斑：2013年重新修訂頒布的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》就是國(guó)家層面上的一個(gè)重要法律，第七十條明確規(guī)定，“老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利”。在此條款中進(jìn)一步提出，“國(guó)家發(fā)展老年教育，把老年教育納入終身教育體系，鼓勵(lì)社會(huì)辦好各類老年學(xué)校?！薄案骷?jí)人民政府對(duì)老年教育應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，加大投入。”這里不僅提供了我國(guó)老年教育隸屬國(guó)家教育體系的法律依據(jù)，而且從法的角度明確了各級(jí)政府的職責(zé)。

可見(jiàn)，中國(guó)老年教育宏觀政策與明確的法律依據(jù)并不少，為什么一些地區(qū)在具體實(shí)施中大相徑庭？原因是那些政策法規(guī)只是原則性規(guī)定，從法的角度來(lái)看，目前國(guó)家既沒(méi)有對(duì)老年教育的社會(huì)公益性質(zhì)、管理體制、經(jīng)費(fèi)籌措和組織領(lǐng)導(dǎo)等作出具體規(guī)定，也沒(méi)有對(duì)老年學(xué)校的辦學(xué)設(shè)施、隊(duì)伍建設(shè)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等提出具體要求。由于缺乏完整的具體的可操作的法律或條例細(xì)則，各地難以設(shè)置老年教育完整的基礎(chǔ)機(jī)構(gòu)和相應(yīng)運(yùn)行秩序，所以導(dǎo)致了系列難治的頑疾。由此可見(jiàn)，進(jìn)一步完善老年教育相關(guān)法律法規(guī)已刻不容緩。

筆者建議，總結(jié)目前我國(guó)各地老年教育立法實(shí)踐，借鑒我國(guó)其他教育法規(guī)，老年教育法律法規(guī)的完善主要表現(xiàn)在必須明確影響其發(fā)展的根本性問(wèn)題，包括地位性質(zhì)、政府職責(zé)、管理體制、投入保障、發(fā)展規(guī)劃、教育評(píng)價(jià)與問(wèn)責(zé)、辦學(xué)方針等方面下功夫。希望不久將來(lái)，能用一部實(shí)用管用的《中國(guó)老年教育法》，使老年教育有法可依，不以人廢，不以人存，健康協(xié)調(diào)發(fā)展，為中國(guó)特色的老年教育保駕護(hù)航！