王利利

摘要：近年來，高校規(guī)模逐步擴大，對二級預(yù)算管理模式的探索提出了更高的要求。其中，全面預(yù)算管理是二級財務(wù)管理的重要組成部分。目前，高校全面預(yù)算管理存在預(yù)算編制項目形式較為單一、預(yù)算管理存在時間滯后、預(yù)算執(zhí)行存在較大隨意性，因此，更需要根據(jù)預(yù)算管理目標，完善預(yù)算管理制度，科學編制預(yù)算計劃，通過科學的綜合預(yù)算管理嚴格監(jiān)督和評估預(yù)算執(zhí)行情況，實現(xiàn)學校的發(fā)展目標。本文以北京工業(yè)大學珠海學院（以下簡稱學校）為例，系統(tǒng)分析了綜合預(yù)算管理體制下高校管理模式具體實施的問題和對策。

關(guān)鍵詞：全面預(yù)算管理 二級預(yù)算 管理模式探索

一、引言

隨著國家和政府更加重視高等教育，高校收入和學生學費收入逐步增加。對學校提高辦學水平和優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生巨大促進作用的同時，它還對學校的預(yù)算管理水平提出了更高的要求。由于獨立學院性質(zhì)較為特殊，賬目繁雜，既存在高等學校的一般性質(zhì)，又具備一定企業(yè)的特征。在此條件下，學校提出了全面預(yù)算管理體制下的二級學院管理模式，由學校對全校的經(jīng)費預(yù)算業(yè)務(wù)進行統(tǒng)籌、監(jiān)督、審批和調(diào)整工作。在此制度下，在預(yù)算的編制、劃分、實施和管理中，二級學院具有較大的自主權(quán)，學校與二級學院之間的財務(wù)管理權(quán)限被全面預(yù)算的各個方面劃分，這有利于加強獨立院校的經(jīng)濟責任制，在一定程度上，使二級學院對自身的利潤和損失負責，必須充分發(fā)揮自身優(yōu)勢和全部人力。

二、學校背景描述

學校成立于2004年，是教育部批準的本科院校。校園占地面積329萬平方米，教學配套設(shè)施50多萬平方米，擁有51個實驗室（中心）; 下設(shè)13個專業(yè)學院，設(shè)置53個本科專業(yè); 有教師1345人，全日制本科在校生26774人。建成實驗室（研發(fā)中心）51個，學生宿舍41棟，體育運動場地12萬平方米。以校園網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，教育教學環(huán)境、資源、管理、辦公等基本實現(xiàn)信息化初步建立起精簡、高效的行政職能管理運行機制。

目前，學校設(shè)置12個專業(yè)學院和1個教學單位，包含53個本科專業(yè)，其中理工類專業(yè)占55%，現(xiàn)有全日制本科學生26774人，畢業(yè)生累計35150人。其中還有繼續(xù)教育學院作為外掛單位，不計入正常的本科招生范疇。

本文的所涉及的二級預(yù)算管理模式主要基于學校的機構(gòu)設(shè)置，著重探討學校層面與二級學院之間的預(yù)算體系和完整的流程、制度中間存在的問題和實施建議。

三、二級預(yù)算管理模式存在的問題

學校自 2016年進行二級預(yù)算管理體系改革，實行“預(yù)算2.0機制”，在提高學院工作積極性和自主性方面取得巨大成效，但在實施方案過程中也遇到一些問題：

（一）預(yù)算編制項目形式較為單一

學校正處于高速發(fā)展周期，涉及多種類型的業(yè)務(wù)，目前學校的預(yù)算分為辦公費、招待費、差旅費和酬金等幾大類型，要幾乎涵蓋所有業(yè)務(wù)類型的預(yù)算申報和最終報銷工作卻有一定不便。

（二）預(yù)算管理存在時間滯后

由于高校工作的特殊性，高校的預(yù)算年度并不是自然年，而是更多以學年作為年度概念。七月至九月為暑假期，開學后對上一學年的預(yù)算使用進行決算，再對新預(yù)算進行審核，整個過程非常耗時，導(dǎo)致二級預(yù)算要在十一、十二月才下達到各二級學院，使得九月和十月期間學院中處于無預(yù)算狀態(tài)。

（三）預(yù)算執(zhí)行存在較大隨意性

實行二級預(yù)算管理制度，實際上就更大程度的將預(yù)算管理和執(zhí)行的權(quán)力下放，給與預(yù)算執(zhí)行單位更大的執(zhí)行自主權(quán)。更大的自主權(quán)也會增加預(yù)算執(zhí)行的風險。由于缺乏實踐經(jīng)驗積累，難以把握預(yù)算執(zhí)行的具體程度，導(dǎo)致目前新規(guī)之下預(yù)算單位負責人對預(yù)算經(jīng)費管理意識不強，執(zhí)行隨意性較大，容易出現(xiàn)完的事務(wù)性目標導(dǎo)向或者完全人事導(dǎo)向，而忽視預(yù)算管理的本身管理特點的顯示情況。

四、二級預(yù)算管理模式設(shè)計

（一）編制原則

獨立學院的預(yù)算編制是一項細致，復(fù)雜和繁瑣的工作?？紤]學校的實際情況，目前執(zhí)行的2.0計劃原則為： ①切實保障承擔人才培養(yǎng)任務(wù)的教師利益;②統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點;③平穩(wěn)升級、增量預(yù)算;④標桿管理、量化考核;⑤公平公正、獎優(yōu)罰劣、合理引導(dǎo)。

（二）管理框架

目前，學校實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”的管理體制，具體實行三級預(yù)算層次的歸口管理模式（即“學?！块T→院系”三級預(yù)算層次），詳見圖3。

在全面預(yù)算管理的三層次預(yù)算層次中，學校是一級預(yù)算單位，負責管理和使用學校的統(tǒng)一支出，對所有的預(yù)算進行統(tǒng)籌，重大決定都由學校的院務(wù)委員會統(tǒng)一作出，是全面預(yù)算的統(tǒng)一決策層。預(yù)算處和財務(wù)處是預(yù)算編制、審核和下達撥付并進行管理的具體管理層，在對預(yù)算進行具體執(zhí)行管理的同時，還要適時為學校層面的決策提供詳實數(shù)據(jù)，以及相應(yīng)分析，對預(yù)算總體發(fā)展建言獻策。

（三）撥付額度措施

撥付的具體措施按時間周期，分為學年初、學年中和學年末三個步驟，具體實施措施如圖：

1.學年初。以原有切分比例為基礎(chǔ)加上以下內(nèi)容做為預(yù)算增量。

A、凈增教師數(shù)量因素

1）各學院當學年的凈增教師計劃

2）2017-2018學年折算的凈增專任任課教師數(shù)量

3）2017-2018學年凈增專任任課教師在本學年增加的教學工作量可以折算的專任任課教師人數(shù)。

B、凈增專任任課教師的成本因素

在2016-2017學年全校教師平均薪酬16.49萬元/年·人基礎(chǔ)上考慮當年工資增長幅度加上一定教學、辦公經(jīng)費撥付當年人力成本增量預(yù)算。

2.學年中。按新增教師人數(shù)及當學年薪酬標準劃撥至各二級學院。具體程序：由專業(yè)學院（教學部）提出申請，經(jīng)人力資源處審核，資產(chǎn)及預(yù)算管理處復(fù)核并撥付。其中：教學、辦公經(jīng)費暫按1萬元/年·人，根據(jù)到崗月份劃撥。

3.學年末。按實際凈增專任任課教師數(shù)量及成本決算薪酬及教學辦公經(jīng)費，多退少補。教學辦公經(jīng)費按1萬元/年·人，根據(jù)到崗月份劃撥。當年凈增專任任課老師實際薪酬發(fā)放總額與實際凈增專任任課教師成本的差異，在新增當學年學校和學院各承擔一半。

（四）預(yù)算額度激勵措施

1.根據(jù)凈增專任任課教師數(shù)量撥付增量預(yù)算。凈增專任任課教師數(shù)量的確定：從內(nèi)部管理需要，計算出各專業(yè)學院目標年份專任任課教師數(shù)量與基準年份專任任課教師數(shù)量的增量加上基準年份凈增教師折算專任任課教師數(shù)量。以基礎(chǔ)標桿為基點、以階梯標桿為目標進行增量預(yù)算撥付。

2.引進人才配套。設(shè)立專項基金，根據(jù)本科專業(yè)國家標準，結(jié)合學校的整體規(guī)劃和各學院測算的班型和生師比，將專業(yè)學院分為幾類，每類制定標準目標。在同一類中，以現(xiàn)狀中班型最小的專業(yè)學院的生師比為基礎(chǔ)標桿;以2020-2021學年每類學院達到的班型所需要專任任課教師作為階梯標桿。同類學院中，沒有達到基礎(chǔ)標桿的，必須先用專業(yè)學院自己的預(yù)算補足生師比缺口。達到基礎(chǔ)標桿后，凈增專任任課教師的成本符合學校要求的部分由學校撥付。

（五）預(yù)算績效考核措施

對二級學院采用定量考核方式，預(yù)算執(zhí)行按照序時進度分項目類別進行管理。

1.預(yù)算執(zhí)行績效分析責任單位。執(zhí)行過程中預(yù)算處負責全校的預(yù)算執(zhí)行績效分析工作，各專業(yè)學院、教學部、職能處室負責本預(yù)算單位（部門）的預(yù)算執(zhí)行績效分析工作，各專業(yè)學院院長、教學部主任、職能處室負責人為各預(yù)算單位（部門）預(yù)算執(zhí)行績效分析工作的第一責任人。

2.預(yù)算績效考核依據(jù)。學校的發(fā)展規(guī)劃和辦學方針政策，各預(yù)算單位（部門）的中長期發(fā)展規(guī)劃及年度工作計劃，學校的預(yù)算編制方案、預(yù)算管理制度及財務(wù)管理制度，申請預(yù)算時提出的績效目標、各預(yù)算單位（部門）年度預(yù)算。

3.績效分析?；靖艣r，包括各預(yù)算單位（部門）的基本情況介紹、工作職責、預(yù)決算情況等、預(yù)算績效目標及設(shè)立依據(jù)和調(diào)整情況、預(yù)算管理措施及組織實施情況、總結(jié)分析預(yù)算績效目標完成情況、說明未完成預(yù)算績效目標及其原因、預(yù)算制定、實施和管理的特色和經(jīng)驗、開展預(yù)算工作中遇的問題。

（六）完善預(yù)算監(jiān)督機制

對獨立學院而言，對預(yù)算的監(jiān)督指導(dǎo)應(yīng)該結(jié)合預(yù)算設(shè)計和審批的制度設(shè)計，采取“垂直式”監(jiān)督和“水平式”監(jiān)督相結(jié)合的方式進行統(tǒng)籌監(jiān)督，將紀檢、監(jiān)察和審計的工作進行統(tǒng)一調(diào)度，保障財務(wù)預(yù)算監(jiān)督機制的有效運行。

紀檢工作主要針對學校預(yù)算體系的決策層進行檢測，主要防止在預(yù)算審議過程中出現(xiàn)廉政風險。監(jiān)察工作則主要針對預(yù)算的主要工作管理部門進行，對預(yù)算處和財務(wù)處的通知、審核以及修改過程進行檢查、監(jiān)督，保證管理過程的合理性和合法性，防止管理過程出現(xiàn)管理問題。審計層則對于預(yù)算的具體執(zhí)行部門進行監(jiān)督，保證預(yù)算使用符合標準，不存在超支、虛報和浪費等情況，從基本層面保證預(yù)算制度達到有效性與合理性的動態(tài)平衡。

五、結(jié)語

本文以北京理工大學珠海學院為例，從二級預(yù)算管理模式的編制原則、管理框架、撥付額度措施、預(yù)算額度激勵措施、預(yù)算績效考核措施和從預(yù)算監(jiān)督機制的角度出發(fā)，系統(tǒng)全面地介紹了綜合預(yù)算管理系統(tǒng)下二級預(yù)算管理模式的探索。預(yù)計將為我國高校二級預(yù)算管理模式的發(fā)展帶來一些啟示。

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（作者單位：北京理工大學珠海學院）