林 路 索

（華東理工大學(xué)法學(xué)院，上海 200237）

一、引言

2016年我國(guó)首部統(tǒng)一規(guī)定投訴舉報(bào)的部門(mén)規(guī)章《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》的頒布，隨之《食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》的修訂進(jìn)一步完善有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，各地相關(guān)地方性立法的相繼出臺(tái)，食品藥品投訴舉報(bào)制度建設(shè)的法治化進(jìn)程不斷推進(jìn)。食品藥品投訴舉報(bào)制度，作為食藥領(lǐng)域社會(huì)共治的重要內(nèi)容，起著溝通企業(yè)、公眾和監(jiān)管部門(mén)的作用。良好運(yùn)作的投訴舉報(bào)制度既能調(diào)動(dòng)公眾參與食品藥品投訴舉報(bào)的積極性，緩解政府部門(mén)的監(jiān)管壓力，也能夠督促食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)自律，落實(shí)食藥安全第一責(zé)任人的法律地位。本文將以社會(huì)共治的視野，描繪我國(guó)投訴舉報(bào)制度的發(fā)展概括，并對(duì)食品藥品投訴舉報(bào)現(xiàn)狀加以介紹。在此基礎(chǔ)上，對(duì)食品藥品投訴舉報(bào)制度存在的問(wèn)題進(jìn)行思考，并給出相應(yīng)對(duì)策，完善我國(guó)食品藥品投訴舉報(bào)制度。

二、社會(huì)共治視野下的投訴舉報(bào)制度

投訴與舉報(bào)是不同的兩個(gè)概念，投訴一般是出于對(duì)自身利益的維護(hù)，請(qǐng)求公權(quán)力的幫助；舉報(bào)一般是出于對(duì)公共利益的維護(hù)，要求公權(quán)力對(duì)違法行為進(jìn)行追責(zé)。但二者又緊密關(guān)聯(lián)，往往并存于同一受理案件中，結(jié)合了自益性與公益性的特點(diǎn)，能夠調(diào)動(dòng)社會(huì)主體，尤其是個(gè)體公眾的積極參與。法學(xué)視角下的投訴、舉報(bào)，盡管以保護(hù)消費(fèi)者或公共利益為目的，但卻以滿(mǎn)足公眾監(jiān)督權(quán)為邏輯起點(diǎn)，是憲法賦予公民申訴、控告、檢舉等政治權(quán)利的演繹。[1]換言之，投訴舉報(bào)是一種政治權(quán)利的延伸，是公民在讓渡部分權(quán)力于國(guó)家后，由憲法賦予而享有的根本權(quán)利。在此意義而言，食品藥品領(lǐng)域的投訴舉報(bào)，是公眾監(jiān)督權(quán)對(duì)食品藥品安全政府監(jiān)管的有利補(bǔ)充。其中，食品安全社會(huì)共治理念在《食品安全法》中的明確規(guī)定，是對(duì)食品安全規(guī)制現(xiàn)狀，歷史的反思與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的借鑒。社會(huì)共治，即調(diào)動(dòng)最廣泛的社會(huì)主體參與、交流、合作、協(xié)同，共同推動(dòng)食品安全治理，從而替代單一的政府監(jiān)管。投訴舉報(bào)制度，從其建立初衷，制度推進(jìn)到法制保障，都體現(xiàn)著社會(huì)共治的理念。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，高度管制的社會(huì)沒(méi)有給予投訴舉報(bào)制度生成的空間。隨著改革開(kāi)放，社會(huì)經(jīng)濟(jì)迎來(lái)巨大變革，政府不再“全能”，為了應(yīng)對(duì)日益繁重的行政任務(wù)，投訴舉報(bào)制度被引入行政執(zhí)法機(jī)制。[2]投訴舉報(bào)制度的產(chǎn)生，是政府在意識(shí)到其局限性時(shí)，主動(dòng)也是被迫呼吁公眾參與監(jiān)督。在食品監(jiān)管領(lǐng)域，如1983 年的《食品衛(wèi)生法（試行）》第3條規(guī)定：“對(duì)違反本法的行為，任何人都有權(quán)檢舉和控告。”這一階段僅是對(duì)憲法中公眾監(jiān)督權(quán)在下位法中的回應(yīng)，投訴舉報(bào)缺乏實(shí)質(zhì)的制度安排與法制保障，其實(shí)質(zhì)作用的發(fā)揮十分有限。1988年《監(jiān)察部處理電話(huà)舉報(bào)暫行辦法》的頒布，1992年《天津市行政執(zhí)法投訴管理制度》的制定，標(biāo)志著中央與地方專(zhuān)項(xiàng)立法工作的開(kāi)展，對(duì)投訴舉報(bào)主體、對(duì)象、渠道、方式等作出規(guī)定，投訴舉報(bào)制度隨之快速發(fā)展。在立法推進(jìn)的基礎(chǔ)上，投訴舉報(bào)受理熱線的開(kāi)通是投訴舉報(bào)制度發(fā)展的突出表現(xiàn)形式，如國(guó)家工商行政管理部門(mén)的“12315”熱線，國(guó)家質(zhì)監(jiān)部門(mén)的12365熱線。

食品安全監(jiān)管在我國(guó)受到重視，始于“三聚氰胺”事件的爆發(fā)。2009年制定的《食品安全法》對(duì)投訴舉報(bào)的主體、渠道、部門(mén)職責(zé)作出明確規(guī)定，2010年，隨之成立的國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)制定了有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。2011年，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)文要求各地開(kāi)通“12331”投訴舉報(bào)受理熱線。再到統(tǒng)籌監(jiān)督全國(guó)投訴舉報(bào)的行政事項(xiàng)受理服務(wù)和投訴舉報(bào)中心的建立，《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》的出臺(tái)，食品藥品領(lǐng)域的投訴舉報(bào)制度日益完善，在食品藥品安全社會(huì)共治中發(fā)揮切實(shí)作用。初步統(tǒng)計(jì)，總局成立以來(lái)，各地稽查部門(mén)通過(guò)投訴舉報(bào)線索破獲案值過(guò)億元的案件有16件，案值過(guò)千萬(wàn)的有六十余件，案值過(guò)百萬(wàn)的有二百余件，有力打擊了食品藥品違法犯罪行為。[3]

三、食品藥品投訴舉報(bào)現(xiàn)狀

根據(jù)2015-2017年度食品藥品監(jiān)管統(tǒng)計(jì)年報(bào)，從2015年各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)共受理食品投訴舉報(bào)409830件，受理藥品投訴舉報(bào)39023件，到2016年的受理食品投訴舉報(bào)577915件，受理藥品投訴舉報(bào)49354件，再到2017年受理食品（含保健食品）投訴舉報(bào)88.0萬(wàn)件，受理藥品投訴舉報(bào)5.8萬(wàn)件，受理數(shù)量快速增長(zhǎng)。[4]受理量的快速增長(zhǎng)，反映了公眾的積極參與，而公眾的積極參與則是建立在日趨完善的機(jī)構(gòu)設(shè)置、技術(shù)支持與法制保障上。

《“十三五”國(guó)家食品安全規(guī)劃》提出了完善食品藥品投訴舉報(bào)制度的主要任務(wù)：建成覆蓋國(guó)家、省、市、縣四級(jí)的投訴舉報(bào)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)24小時(shí)接通，電話(huà)在受理時(shí)間內(nèi)接通率不低于90%。自2014年國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局設(shè)立行政事項(xiàng)受理服務(wù)和投訴舉報(bào)中心以來(lái)，地方各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)均增設(shè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)投訴舉報(bào)工作。在信息技術(shù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，省級(jí)行政區(qū)內(nèi)部開(kāi)發(fā)建成12331網(wǎng)站、電話(huà)、移動(dòng)辦公、業(yè)務(wù)辦理一體化的系統(tǒng)平臺(tái)，既實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)部市局、區(qū)縣分局及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道所全覆蓋，又能與總局中心數(shù)據(jù)互通，呈現(xiàn)出投訴舉報(bào)全國(guó)“一盤(pán)棋”的現(xiàn)狀。[5]同時(shí)，《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》對(duì)投訴舉報(bào)工作的受理、辦理、信息管理、監(jiān)督予以法律保障。形成了規(guī)范的流程：從公眾發(fā)現(xiàn)食品藥品相關(guān)違法現(xiàn)象，通過(guò)電話(huà)、網(wǎng)絡(luò)、信件、走訪的方式提交投訴舉報(bào)信息，由12331平臺(tái)統(tǒng)一接收，通過(guò)對(duì)信息的研判，對(duì)符合受理?xiàng)l件的予以受理并轉(zhuǎn)交相關(guān)部門(mén)進(jìn)行辦理，辦理完畢后由承辦部門(mén)反饋投訴舉報(bào)人。

四、食品藥品投訴舉報(bào)制度存在的問(wèn)題

（一）程序規(guī)范性問(wèn)題

對(duì)于行政部門(mén)而言，程序合法規(guī)范的重要性不言而喻。但由于我國(guó)政府部門(mén)重實(shí)體輕程序的思維沿襲已久，在程序性事項(xiàng)上時(shí)有疏忽。食品藥品投訴舉報(bào)制度存在的程序規(guī)范性問(wèn)題主要涉及以下三個(gè)方面：受理回復(fù)不規(guī)范，如超出規(guī)定時(shí)限回復(fù)投訴舉報(bào)人，受理回復(fù)未留下痕跡，未充分告知拒絕受理的理由以及尋求其他救濟(jì)的方式；核實(shí)環(huán)節(jié)的調(diào)查檢查行為不規(guī)范，將其視為內(nèi)部的工作事項(xiàng)，對(duì)于不遵循相應(yīng)的程序規(guī)定，僅界定為工作失誤而非程序違法；對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)與投訴事項(xiàng)區(qū)別對(duì)待，往往更加重視投訴事項(xiàng)的立案處理，而忽視對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)的反饋調(diào)解。對(duì)投訴舉報(bào)不妥的處理會(huì)引發(fā)行政機(jī)關(guān)與投訴舉報(bào)人之間的糾紛，甚至使行政機(jī)關(guān)面臨行政訴訟敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。隨著法治政府的建設(shè)與公民法治意識(shí)的提升，遵循程序是依法行政的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。

（二）內(nèi)部資源整合問(wèn)題

加強(qiáng)行政部門(mén)內(nèi)部資源整合，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，是完善食品藥品投訴舉報(bào)制度的重要內(nèi)容。但是，在“三局合一”的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)前，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三局分立，有其各自關(guān)于投訴舉報(bào)制度的部門(mén)規(guī)章與投訴舉報(bào)熱線平臺(tái)，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與稽查隊(duì)伍。在機(jī)構(gòu)改革初期，內(nèi)部資源整合的問(wèn)題更加凸顯：法規(guī)之間的沖突、平臺(tái)系統(tǒng)的不兼容、編制人員的分配等問(wèn)題，造成行政資源重復(fù)浪費(fèi)的同時(shí)，對(duì)投訴舉報(bào)制度的正常運(yùn)行產(chǎn)生一定阻礙。

（三）外部協(xié)同配合問(wèn)題

投訴舉報(bào)案件數(shù)的逐年上漲，體現(xiàn)了我國(guó)食品藥品投訴舉報(bào)制度的建設(shè)成效。但是，在投訴舉報(bào)的內(nèi)容上，有絕大多數(shù)是屬于非實(shí)質(zhì)性影響食品藥品安全的事項(xiàng)。如食品標(biāo)簽瑕疵問(wèn)題，保健食品、藥品功效、療效不顯著的問(wèn)題，小區(qū)內(nèi)和街道旁亂設(shè)攤點(diǎn)等問(wèn)題。如果均由監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行處理，執(zhí)法資源的有限性和社會(huì)執(zhí)法需求的無(wú)限性會(huì)使一些法律規(guī)定被冷落。[6]這反映了社會(huì)共治局面尚未真正形成，與監(jiān)管部門(mén)對(duì)應(yīng)的外部力量，存在協(xié)同配合不足的問(wèn)題。僅由監(jiān)管部門(mén)處理投訴舉報(bào)事項(xiàng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要調(diào)動(dòng)更多社會(huì)主體的參與。

（四）職業(yè)打假人的應(yīng)對(duì)問(wèn)題

職業(yè)打假人，又稱(chēng)為職業(yè)索賠人，或者知假買(mǎi)假人，是伴隨我國(guó)懲罰性賠償制度的建立，不斷發(fā)展壯大的一個(gè)群體。關(guān)于職業(yè)打假人的投訴舉報(bào)，形成了流水作業(yè)的模式，索賠人先發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題的商品，然后向行政監(jiān)管部門(mén)投訴舉報(bào)。監(jiān)管部門(mén)有義務(wù)根據(jù)舉報(bào)線索對(duì)違法行為進(jìn)行查處并向舉報(bào)人提供行政處罰決定書(shū)。索賠人則將這個(gè)行政處罰決定書(shū)作為“食品不安全”的證據(jù)，向法院索賠。[7]同時(shí)，職業(yè)打假人對(duì)于行政機(jī)關(guān)的受理流程、執(zhí)法程序頗有研究，一旦不能達(dá)到自己賠償?shù)哪康模蜁?huì)提起行政復(fù)議及行政訴訟，對(duì)投訴舉報(bào)制度的建立初衷與正常運(yùn)行帶來(lái)沖擊與挑戰(zhàn)。

五、食品藥品投訴舉報(bào)制度的發(fā)展路徑

（一）推動(dòng)投訴舉報(bào)程序規(guī)范化

食品藥品投訴舉報(bào)的程序性規(guī)定，《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》和各地區(qū)舉報(bào)投訴管理辦法已作出明確要求。推動(dòng)投訴舉報(bào)程序規(guī)范化就是要嚴(yán)格遵循上述法規(guī)，依法行政，在法制化的軌道內(nèi)受理、辦理、回復(fù)投訴舉報(bào)事宜。關(guān)于受理回復(fù)的規(guī)范性要求，在《“十三五”國(guó)家食品安全規(guī)劃》中也有提及要嚴(yán)格投訴舉報(bào)受理處置反饋時(shí)限。因此，需要特別注意的，一是關(guān)于時(shí)限的規(guī)定，二是關(guān)于告知的規(guī)定。具體內(nèi)容可以參見(jiàn)各地關(guān)于投訴舉報(bào)的地方政府規(guī)章，如《上海市市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理程序規(guī)定》。關(guān)于核查環(huán)節(jié)的調(diào)查檢查行為，在投訴舉報(bào)程序中未作單獨(dú)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)參照《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》中對(duì)調(diào)查取證的相關(guān)規(guī)定。如食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)進(jìn)行案件調(diào)查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于2人；執(zhí)法人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查時(shí)，應(yīng)當(dāng)制作筆錄；執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在筆錄上簽字等。對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)與投訴事項(xiàng)區(qū)別對(duì)待，體現(xiàn)在重視投訴事項(xiàng)而忽視舉報(bào)事項(xiàng)，這是對(duì)個(gè)人權(quán)益保護(hù)的忽視。投訴舉報(bào)有兩條主線，一是對(duì)公共利益的保護(hù)，二是對(duì)個(gè)人權(quán)益的保護(hù)，二者同等重要，不可偏廢。對(duì)此行政機(jī)關(guān)既要查處涉嫌違法行為，也要對(duì)消費(fèi)者糾紛進(jìn)行調(diào)解。

（二）加強(qiáng)投訴舉報(bào)資源整合

在全國(guó)性的“三局合一”的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)前，作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的深圳于2009年在全國(guó)率先推進(jìn)大市場(chǎng)監(jiān)管體制改革。監(jiān)管資源的整合與重組為食品安全監(jiān)管帶來(lái)以下福利：在隊(duì)伍建設(shè)上，基層食品安全監(jiān)管力量加強(qiáng)；在制度安排上，食品安全監(jiān)管與市場(chǎng)監(jiān)管相關(guān)制度的銜接更加緊密；在技術(shù)支撐上，食品安全監(jiān)管技術(shù)得到加強(qiáng)。對(duì)于投訴舉報(bào)資源的整合也可以從上述三個(gè)方面逐步推進(jìn)。在隊(duì)伍建設(shè)上，合理設(shè)置編制崗位，注重加強(qiáng)基層食品藥品安全監(jiān)管力量。如增設(shè)基礎(chǔ)投訴舉報(bào)辦理人員，除了由平臺(tái)統(tǒng)一受理后分流至各地區(qū)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還可以在各地區(qū)根據(jù)投訴舉報(bào)量的多少，設(shè)置一定數(shù)量的地區(qū)投訴舉報(bào)協(xié)調(diào)專(zhuān)員，由雙方直接溝通，使簡(jiǎn)易的投訴舉報(bào)能夠得到快捷的處理。在制度安排上，以對(duì)現(xiàn)有的法規(guī)的審查為基礎(chǔ)，對(duì)其中相沖突的規(guī)定予以統(tǒng)一，避免依法行政卻產(chǎn)生沖突，清理與精簡(jiǎn)性質(zhì)重復(fù)的部門(mén)規(guī)章，增加相關(guān)職能機(jī)構(gòu)合作的條文內(nèi)容，發(fā)揮法律法規(guī)資源的效能，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管內(nèi)部不同職能的協(xié)作。在技術(shù)支撐上，推進(jìn)投訴舉報(bào)平臺(tái)的整合，促進(jìn)投訴舉報(bào)等監(jiān)管數(shù)據(jù)信息在各部門(mén)間的傳遞與共享，在技術(shù)層面上加強(qiáng)對(duì)投訴舉報(bào)人個(gè)人信息的保護(hù)等。

（三）推進(jìn)不同主體間的協(xié)作

推進(jìn)不同主體間的協(xié)作，要從另一個(gè)視角去推動(dòng)社會(huì)共治，不僅僅是通過(guò)公眾的投訴舉報(bào)參與社會(huì)共治，其他社會(huì)主體，如食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，食品藥品行業(yè)協(xié)會(huì)，相關(guān)社會(huì)組織，要加強(qiáng)與監(jiān)管部門(mén)的協(xié)同合作，化解食品藥品投訴舉報(bào)問(wèn)題，形成真正的社會(huì)共治局面，共同保障食品藥品安全。具體而言，可以從兩方面著手，一是通過(guò)完善法律法規(guī)，放權(quán)于社會(huì)，并加強(qiáng)外部社會(huì)主體能力與責(zé)任意識(shí)的培育，加強(qiáng)化解糾紛的能力；二是通過(guò)對(duì)投訴舉報(bào)事項(xiàng)的分類(lèi)，進(jìn)行外部分流。如通過(guò)立法削減行政管理的內(nèi)容，減少行政違法行為的規(guī)定，將一些行為由市場(chǎng)和社會(huì)自行規(guī)范，把市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)從大量繁瑣細(xì)小的日常監(jiān)管事務(wù)中解放出來(lái)。[8]由監(jiān)管部門(mén)對(duì)造成實(shí)質(zhì)性影響食品藥品安全的投訴舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行處理，非實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)可交由市場(chǎng)與社會(huì)解決。在投訴舉報(bào)的受理平臺(tái)上，可以根據(jù)問(wèn)題的嚴(yán)重程度與產(chǎn)品的類(lèi)別，增加設(shè)置不同的舉報(bào)途徑，由投訴舉報(bào)者先自行判別，進(jìn)行分流。作為首要責(zé)任人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)要加強(qiáng)應(yīng)對(duì)投訴舉報(bào)的處理能力，行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)對(duì)行業(yè)內(nèi)部共性投訴舉報(bào)問(wèn)題的處理，社會(huì)組織逐步發(fā)展成為化解糾紛的重要力量。

（四）形成應(yīng)對(duì)職業(yè)打假人的規(guī)范流程

推動(dòng)投訴舉報(bào)程序規(guī)范化，也是應(yīng)對(duì)職業(yè)打假人的有效方式。職業(yè)打假人的投訴舉報(bào)具有以下特點(diǎn)：事前的充分準(zhǔn)備，過(guò)程中較強(qiáng)的法律意識(shí)，將投訴舉報(bào)作為獲取高額賠償?shù)氖侄?。關(guān)于職業(yè)打假人的利弊，從其誕生之日起就爭(zhēng)論不休。良性打假，即包含對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)及食品安全問(wèn)題發(fā)現(xiàn)的內(nèi)容，對(duì)市場(chǎng)的凈化起到一定作用；但隨著職業(yè)打假人的異化，為了牟取自身利益，投機(jī)型的舉報(bào)，著眼于標(biāo)簽字體大小，單位大小寫(xiě)不一等與消費(fèi)者權(quán)益毫無(wú)關(guān)系的問(wèn)題，不僅給企業(yè)的發(fā)展帶來(lái)困擾，也增加了監(jiān)管部門(mén)對(duì)投訴舉報(bào)的處理負(fù)擔(dān)。對(duì)于職業(yè)打假人的投訴舉報(bào)的應(yīng)對(duì)，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)以遵守法律規(guī)范為前提，做好受理回復(fù)，檢查調(diào)查，全面處理的工作。在自身合法合規(guī)的基礎(chǔ)上積極應(yīng)對(duì)，加強(qiáng)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、司法部門(mén)的溝通交流，探索對(duì)職業(yè)打假人投訴舉報(bào)應(yīng)對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)化工作流程。此外，深圳市近日施行的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)食品安全監(jiān)督條例》第九十七條規(guī)定，“食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)、消費(fèi)者委員會(huì)受理關(guān)于食品安全問(wèn)題的投訴舉報(bào)時(shí)，發(fā)現(xiàn)投訴人超出合理消費(fèi)或者以索取賠償、獎(jiǎng)勵(lì)作為主要收入來(lái)源時(shí)，可以終止調(diào)查并將線索納入食品安全風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)范圍。但是，可能引發(fā)食品安全事故或者涉嫌犯罪的除外?！痹撘?guī)定將職業(yè)打假人的惡意舉報(bào)拒之門(mén)外，但在具體的程序安排上仍有待實(shí)踐的進(jìn)一步完善。