摘 "要：鄉(xiāng)村社會治理問題是當前全面深化改革中的重要組成部分與難點所在。城鄉(xiāng)二元差距不斷拉大引發(fā)的鄉(xiāng)村治理結構性變遷，對鄉(xiāng)村社會治理秩序造成嚴重的沖擊。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理在向新型鄉(xiāng)村治理轉變的過程中呈現行動困境、服務困境、參與困境與制度困境等“多重性”的事實難題。新形勢下，在新型鄉(xiāng)村社會秩序與治理創(chuàng)新的思路安排下，破解鄉(xiāng)村社會秩序難題需要以治理新理念引領鄉(xiāng)村社會秩序發(fā)展。具體而言，需要在黨的十九大思想引領下，通過深化鄉(xiāng)村改革、落實公共服務、構建多元主體、創(chuàng)新治理體制等方式進行全面治理創(chuàng)新。

關鍵詞：鄉(xiāng)村治理;社會秩序;困境;軌跡

中圖分類號：D422.6 "文獻標識碼：A "文章編號：1009-8135（2019）01-0074-09

一、問題的提出

赫得利·布爾（Hedley Bull）認為，秩序（Order）是能夠導致某種特定結果的一種格局，是為實現特定目標而進行的一項社會生活安排[1]。在赫得利·布爾的思維體系中，當秩序漸進演變成人類實踐活動的一個不可回避對象時，其自身也成為人類日?；顒右粋€必不可少的基礎條件?？梢哉f，當社會對立和無序控制呈現在可控的限度內，是能夠實現動態(tài)與靜態(tài)相平衡制約的社會狀態(tài)。作為國家基礎的社會，創(chuàng)新社會治理是國家治理體系和治理能力現代化的戰(zhàn)略組成部分。2017年10月，黨的十九大報告再次提出加強和創(chuàng)新社會治理的新要求、新論斷[2]。這表明，以習近平同志為核心的黨中央在新形勢下精準把握國家基層治理現況，準確研判了國家基層治理中的大趨勢。在思路上，提出一系列與社會治理相關的新理念、新思想和新戰(zhàn)略，在多方面開拓社會治理的新境界。在對策上，精準設計以“三個創(chuàng)新”穩(wěn)步推進的頂層設計與基層治理兩個維度的互動與疊加，把鄉(xiāng)村社會的秩序構建推向更加公平、合理、有效的方向，在新的歷史節(jié)點上展示中國鄉(xiāng)村社會改革發(fā)展的新實踐與新成效。無疑，創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理是一次無條件的社會領域變革，需要從根本上實現治理理念與改革共識的深度貫通與融合。中國基層社會治理創(chuàng)新的特點是“三個直面”——直面群眾、直面問題和直面壓力。因而，在當前社會轉型升級的新背景下，如何貫徹和落實中央精神，全方位創(chuàng)新農村社會治理新格局顯得尤為必要。

從國家行政層級的安排來看，中國鄉(xiāng)村社會是國家公權力量在基層最基礎的構成單位。當下，中國鄉(xiāng)村社會治理格局在多維度上面臨著挑戰(zhàn)：（1）各個階層結構、層次變遷的挑戰(zhàn);（2）城鄉(xiāng)二元結構矛盾凸顯的挑戰(zhàn);（3）收入分配結構、比例變化的挑戰(zhàn);（4）家庭與人口結構變化的挑戰(zhàn);（5）社會構成與組織方式變化的挑戰(zhàn);（6）社會道德規(guī)范與價值觀念變化的挑戰(zhàn)。上述6個方面對當前鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新的法治環(huán)境造成嚴重的不良影響。這表明，現代鄉(xiāng)村社會治理秩序意義上的“民治”，不是有限的國家公權力量之下對基層鄉(xiāng)村社會秩序的“自由式”管理。因此，以治理創(chuàng)新推動鄉(xiāng)村社會秩序重構就比較符合現代治理邏輯。基于此，面對當前鄉(xiāng)村社會可能面臨重構治理秩序的新軌跡，迫切要求鄉(xiāng)村社會能夠不斷創(chuàng)新治理內容，以推動治理秩序的早日建構。

二、變遷與轉型：鄉(xiāng)村社會秩序的歷史由來與發(fā)展歷程

在不同的環(huán)境和條件下，鄉(xiāng)村社會治理秩序隨之發(fā)生變遷與轉型，同樣也得到極大地鞏固和強化。近代以來中國鄉(xiāng)村的社會治理大致可以歸納為以下幾種模式：鄉(xiāng)村宗族化治理秩序、鄉(xiāng)村行政化治理秩序、鄉(xiāng)村集體化治理秩序和鄉(xiāng)村自由化治理秩序。這些治理模式在不同階段都呈現出不同的發(fā)展特征和表現形式。

（一）鄉(xiāng)村宗族化治理秩序（1949年以前）

在中國，以傳統(tǒng)聚集居住為特征的村落是一種典型的社會共同體。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會秩序所建立和遵循的是“皇權至上”理念，經紀體制下的無序狀態(tài)是鄉(xiāng)村治理的主要模式，鄉(xiāng)村社會秩序的維持更多依賴于鄉(xiāng)村宗族文化力量與道德延伸。與之相適應，原始而傳統(tǒng)的村落“自生性”秩序占據主導地位，鄉(xiāng)村處于一種非“官化”的治理秩序環(huán)境。在此種國家公權力量滲透較少的鄉(xiāng)村治理環(huán)境下，由內部默認確定的宗族階層作為鄉(xiāng)村治理秩序實際的執(zhí)行者和維護人，彌補了“皇權不下縣”所造成的官僚管制在基層斷裂所產生的后果。可以說，“人民很早就學會了適應環(huán)境，服從長輩和上級，為共同的利益一起勞動，知道遵守明確的公認行為規(guī)則的重要性”[3]。羅茲·墨菲對亞洲地區(qū)鄉(xiāng)村社會的描述，基本上概括了中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理體系下的秩序與格局。同樣，20世紀20至30年代，由國民政府興起的鄉(xiāng)村建設運動（憲政運動）較大程度調整了鄉(xiāng)村治理格局。30年代農村個人權利觀念尚未得到良好培育，群己權界不分，在自治方面雖有村民大會的形式，卻沒有取得實質性進展[4]。因多方面因素，此種以尋找代理人的鄉(xiāng)村建設運動構成了國家與鄉(xiāng)村之間的經紀人治理結構，但鄉(xiāng)村的基本權力依舊沒有構建成完整體系，鄉(xiāng)村社會依舊由鄉(xiāng)村宗族勢力所構成的治理群體進行管理。其通過整合鄉(xiāng)村社會中的各項力量，實現對鄉(xiāng)村社會秩序的管控和延續(xù)。

（二）鄉(xiāng)村行政化治理秩序（1949—1978年）

中華人民共和國成立后，在國家公權力量強制干預下的政權重組、土地改革及農村社會主義改造，進一步摧毀傳統(tǒng)宗族及鄉(xiāng)村社會組織為代表的治理體系。由此，鄉(xiāng)村宗族化與經紀體制下的無序狀態(tài)得以徹底解體。在國家行政化模式的直接安排下，以1954年頒布的第一部憲法（簡稱“五四憲法”）為標志，由若干自然村聚合而成的行政村取代了區(qū)村兩級體制與區(qū)鄉(xiāng)兩種鄉(xiāng)村治理體制。行政村整合村莊的各項資源，真正實現了社會主義國家能夠集中力量辦大事的特點。作為新生的基層政權，行政村不僅作為維護基層社會治理秩序的重要載體，而且對鄉(xiāng)村社會力量的監(jiān)管和調動進行秩序重構。此種秩序的建立把廣大鄉(xiāng)村居民納入到國家治理的范疇內，肯定了農民參與到鄉(xiāng)村社會的治理過程，保障其作為國家主人的性質。另一方面，以行政村構建的條塊狀固定區(qū)域，也便于國家借助行政村實現社隊化的管理。在此種色彩濃厚的行政化治理秩序條件背景下，農民在國家高度管控模式下進行鄉(xiāng)村生產生活，其機械化的治理秩序約束了村治的自主性與農民的積極性。作為特定時代背景下的產物，社會化治理格局既是國家政權，又是鄉(xiāng)村社會組織生產和生活的機構。政權組織帶有強烈的行政化色彩，鄉(xiāng)村社會被前所未有地國家化，這是其自身無法突破的局限性。值得一提的是，此階段的人民公社及其生產隊組織是一種“政經不分”“政社不分”的典型單位制。在人民公社時期，實行“三級所有、隊為基礎”的治理秩序，使鄉(xiāng)村行政化治理秩序色彩愈加濃厚[5]。

（三）鄉(xiāng)村集體化治理秩序（1978—2013年）

20世紀80年代在農村全面實行的家庭聯(lián)產承包責任制，實現了村民自治，圍繞在鄉(xiāng)村和農民身上的束縛被解放[6]?；鶎又卫淼闹刃蚍绞降玫街卮笞兏?，由國家主導管控的社隊化治理秩序逐漸瓦解。為了彌補人民公社時期“社隊”治理體制終結所造成的鄉(xiāng)村社會管理真空，以村民委員會為主要基層治理形式的“鄉(xiāng)政村治”治理體制，正式融入到鄉(xiāng)村社會治理格局中來。然而，受思維慣性和改革力度所限，村民自治組織的治理模式仍然在相當程度上延續(xù)了鄉(xiāng)村行政化治理秩序的色彩。“鄉(xiāng)政村治”社會治理結構的確立，使鄉(xiāng)村治理的各項內容開始由國家主導型向國家—社會互動型轉變，但國家主導的痕跡依然比較明顯。集體化時期的鄉(xiāng)村治理模式具有集權體制的特點，其以實現村民民主權利為媒介，實現村民對村務的自我管理、自我服務與自我監(jiān)督[7]。其功能主要表現在：完成國家在鄉(xiāng)村社會中的政權秩序構建，奠定權威主義政治動員基礎，引導農民的行為，實現國家權力意志的集中與統(tǒng)一。其治理的績效是實現鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定，但也影響鄉(xiāng)村經濟秩序的發(fā)展。此種意義下，社會主義新農村時期，要實現鄉(xiāng)村社會的善治，需要重構鄉(xiāng)村社會秩序，逐步引導鄉(xiāng)村治理走向多中心協(xié)同治理[8]。

（四）鄉(xiāng)村自由化治理秩序（2013年至今）

黨的十九大報告對全面深化改革的若干主體內容進行了全面而深入的部署及安排，重點對鄉(xiāng)村社會治理中的“單位化”“區(qū)格化”“碎片化”等項目進行耦合與調適[2]。如何構建、開放、流動、分化和多樣化的鄉(xiāng)村組織體系、管理體系及服務體系，對鄉(xiāng)村社會實現有效治理，讓農民平等享有基本公共服務？如何重建農民的社會信任、社會認同以及契約精神？這成為當前鄉(xiāng)村各項改革、發(fā)展以及建設中迫切需要解決的問題。從實踐來看，新型“自由化”鄉(xiāng)村治理秩序的構建，不是完全自由和“無政府”的，而是在黨和政府的領導、組織和推動下進行的鄉(xiāng)村治理秩序構建，表現出鮮明的政治主導的特點。不過，新型“自由化”的鄉(xiāng)村治理構建給予基層組織更多的自主權，鼓勵鄉(xiāng)村治理在一定的活動邊界內大膽嘗試和探索創(chuàng)新，使基層治理呈現百花齊放的特點，鄉(xiāng)村的治理過程變得更加靈活和有選擇性。這種選擇性的鄉(xiāng)村社會秩序構建是基于社會需求、政治空間和自身利益所進行的事實構架。

三、“多重困境”約束發(fā)展：當前鄉(xiāng)村社會治理秩序格局

改革開放以來的40年，黨和政府從新的歷史格局和起點出發(fā)，迫在眉睫地需要建立起與中國特色社會主義事業(yè)相適應的社會秩序。在這樣一個上下兩級的目標體系中，中國特色社會主義、全面小康社會、生產力、創(chuàng)造活力和制度建設，對鄉(xiāng)村的秩序構建顯得意義重大。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，團結帶領全國各族人民在深化改革和治理創(chuàng)新目標下砥礪前行，形成一套行之有效的新理念，引領社會新發(fā)展，不斷推進國家治理體系和治理能力向基層延伸，漸次構建起中國鄉(xiāng)村治理新秩序。當下，鄉(xiāng)村社會治理模式在鄉(xiāng)村經濟、社會、文化轉型的背景下面臨著改革創(chuàng)新的重任，因此，如何推進鄉(xiāng)村基層治理創(chuàng)新改革工作成為一個現實問題。

（一）行動困境：組織意圖難實現

隨著國家深化改革力度不斷加大，我國鄉(xiāng)村社會正處于社會經濟快速發(fā)展和社會轉型并舉的“雙軌期”。基層政府作為國家公權力量與鄉(xiāng)村社會的連接點，其治理體系和治理能力直接關系到鄉(xiāng)村社會秩序構建的格局[9]。然而，政府的工作方式雖然漸次改變，治理格局卻并未有效地隨著基層政府社會治理模式變革而發(fā)生重大轉變。目前鄉(xiāng)村治理壓力大、困境多，主要表現在如下幾個方面：其一，鄉(xiāng)村治理面臨財政壓力。作為基層治理主體的鄉(xiāng)村，其運行能力高低直接關系到基層政策執(zhí)行和基層治理的效率。而有效治理的一個重要基礎是財政基礎。在鄉(xiāng)村實行的稅費改革導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入持續(xù)減少，尤其是欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入更為有限，由此下延至鄉(xiāng)村的財政分配就更顯不足。同時，加上“鄉(xiāng)財縣管”的財稅制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現了“空心化”的可能，由財權問題導致基層政府陷入諸多的困境?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府失去財權和財源，使其所管轄的鄉(xiāng)村在基礎設施和公共方面的顯性需求供給不足。財政收入和支出的雙向反差給鄉(xiāng)村治理帶來巨大壓力，隔阻了基層鄉(xiāng)村治理能力的提升。其二，鄉(xiāng)村治理面臨事務壓力。長久以來，政府管理社會始終擺脫不了統(tǒng)治型、全能型的慣性思維，這種慣性思維甚至在深化改革形成常態(tài)化的背景下依舊延續(xù)。廣大鄉(xiāng)村在當前社會治理過程中存在著明顯的傳統(tǒng)路徑依賴，由此造成自身面臨的諸多事務壓力。從現有的縣鄉(xiāng)制度來看，“事權下放，財權上移”是基層社會的普遍現象，鄉(xiāng)村財權小、事權多，運行成本高。鄉(xiāng)村干部普遍反映，目前鄉(xiāng)村在社會治安、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療保險等基礎工作上的投入不斷增加，鄉(xiāng)村治理的成本大幅增長。其三，鄉(xiāng)村面臨治理能力挑戰(zhàn)。對于多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，經濟發(fā)展水平及財力有限，基層鄉(xiāng)村在社會治理中缺乏充足的條件保障，客觀上約束了鄉(xiāng)村提供公共服務的能力。良好的社會治理和秩序維護需要經濟基礎提供支撐，而且僅依靠鄉(xiāng)村治理的力量，難以適應經濟發(fā)展和社會管理需要。

（二）服務困境：各項利益難落地

隨著行政體制改革的不斷深入，財政資源匱乏、部門職能不清、鄉(xiāng)村服務平臺缺乏等問題日益突出，公共服務在進村、入戶過程中受到隔阻和挑戰(zhàn)。從設施條件和服務效果對基本公共服務的落實進行主觀判斷，如何落實公共服務已成為鄉(xiāng)村社會秩序重塑的新動力。目前城鄉(xiāng)之間基本公共服務的非均等性，造成鄉(xiāng)村社會的秩序維護問題凸顯。公共服務不僅在供給上存在問題，在同等享受上也存在不均衡。從慣例來看，國家鄉(xiāng)村公共服務的供給基本由政府包辦，全面深化改革不斷下延到基層后，公共服務水平和保障能力已經成為挑戰(zhàn)基層政府治理的主要內容。總體來看，服務困境的問題集中反映在以下幾個方面：其一，財政資源匱乏，服務難覆蓋?；鶎诱卩l(xiāng)村經濟社會發(fā)展和公共服務的提供過程中扮演重要角色，其供給能力直接關系到基層鄉(xiāng)村服務效率。對于經濟欠發(fā)達的鄉(xiāng)村地區(qū)而言，財政資源的薄弱成為制約公共服務供給能力的顯性因素。無論是基礎設施服務還是公共服務，缺少各項資源的支援，都難以得到長效發(fā)展。在條塊分割的體制下，一部分鄉(xiāng)村資源通過“財政包干”從鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接轉移到上級政府[10]。其二，政府職能不清，服務難供給。清晰的政府職能是政府采取有效治理手段的有利條件。目前鄉(xiāng)村財權與事權的分離及鄉(xiāng)村治理的財政壓力，導致鄉(xiāng)村服務資源陷入短缺的困境;而鄉(xiāng)村繁重的事務壓力，則導致基層政府無法顧及鄉(xiāng)村公共服務的供給。同時，政府部門公共服務職能相互獨立，基層各級政府職能劃分不清，各部門提供公共服務時，不從實際的基層需求出發(fā)，忽視與其他各部門的合作，忽視鄉(xiāng)村群體切實需要的公共服務供給。其三，各項平臺缺乏，服務難落地。在財政資源相對匱乏和基層事務日益繁多的情況下，鄉(xiāng)村所得到的公共服務能力受到限制，政府公共服務受到制約，難以有效落地。從公共服務的供給體制來看，長期形成的二元城鄉(xiāng)結構，使得公共服務供給在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間呈現明顯的非均衡性。

（三）參與困境：多元力量作用難發(fā)揮

相較于社會管理，社會治理更加傾向于強調“鼓勵和支持各方面的參與”，更加強調發(fā)揮社會多元力量參與，而不是通過國家公權力量進行管控。然而，在鄉(xiāng)村治理過程中，政府往往忽視社會作為治理主體的參與，客觀上限制了社會力量的發(fā)揮，形成社會群眾難參與、自治組織難運轉和社會資源難整合的“三難”局面。第一，社會群眾參與難。當前鄉(xiāng)村治理過程中，群眾對鄉(xiāng)村社會公共事務的參與度不高、積極性不強，鄉(xiāng)村社會群眾中彌漫著“事不關己，高高掛起”的心態(tài)。盡管在政府的廣泛宣傳動員下，農民的積極性有調動起來的可能，但這種積極性和熱情缺少制度保障，往往短暫而不可持續(xù)。在此種思維管控的基礎上，群眾缺乏正確參與社會的渠道，很難對政府治理活動產生實質性的影響。第二，自治組織運轉難。一方面，基層自治組織的發(fā)展受到極大限制。為了實現政府管理向“善治”發(fā)展，國家公權力量首要的政治手段是對社會進行管控，壓縮社會自治組織的生存空間，以適應政治與社會發(fā)展的需要。另一方面，社會組織的主要任務是服務鄉(xiāng)村以促進相互發(fā)展，而社會組織的意義本身高于群眾本身的事實，對自治組織的運轉和發(fā)揮提出條件。第三，社會資源難以整合。在國家治理和社會發(fā)展的現實需求下，基層政府開始探索有效利用的社會資源，動員社會力量積極參與到社會治理中來。此外，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會治理過程都是以政府為主，鄉(xiāng)村社會基本處于孤立、被動接受的狀態(tài)，社會資源進入到鄉(xiāng)村缺少相應的條件基礎和路徑依賴。因此，尋找到社會資源與農村社會的連接器，對于整合社會資源，發(fā)揮社會資源在鄉(xiāng)村中的建設和治理作用至關重要[11]。

（四）制度困境：治理機制漸趨閉合

經濟社會快速發(fā)展帶來的城鄉(xiāng)二元結構差距擴大，對鄉(xiāng)村社會治理新型制度構建提出挑戰(zhàn)。原先由政府統(tǒng)一管控的社會治理方式，在諸多方面不再適應當前形勢下的發(fā)展需要，其與鄉(xiāng)村發(fā)展的現實難以調適，導致國家在治理方面面臨新情況、新問題和新挑戰(zhàn)。主要來講，治理的制度問題日益凸顯，治理的機制正趨向于閉合。此種情境下，對治理能力提出的挑戰(zhàn)尤為明顯。對鄉(xiāng)村社會而言，治理過程中需要面臨的新情況、新問題更加具體和復雜。有的是在社會結構轉型和體制轉軌過程中，因環(huán)境治理、結構沖突、體制碰撞、規(guī)范分化、法制法規(guī)不健全所造成并凸顯出來;有的是因為快速發(fā)展過程中各種歷史積累和演進所產生;還有的是國家公權力量主導管控不當、方式方法缺位或某些工作失誤所造成。與此同時，在社會生活全球化和信息傳播網絡化的情況下，鄉(xiāng)村社會的制度困境有時還與國內和國際問題相互交織。從鄉(xiāng)村治理的秩序來看，首先，鄉(xiāng)村財政力量的薄弱造成鄉(xiāng)村社會治理受到長效發(fā)展的約束;其次，由各項利益導致基層干群關系矛盾突出，因此調和干群之間的關系也是秩序維護的一項重要工作;再次，近年來在鄉(xiāng)村治理過程中各種新型社會風險在農村頻發(fā)，大規(guī)模的突發(fā)性事件與群體性事件凸顯，使得群眾對政府工作的滿意度出現從中央到基層逐漸下降的現象。以上種種問題，都需要在重新建構鄉(xiāng)村社會治理新秩序中加強關注，并在實際的治理秩序構建過程中解決。

四、重構秩序：新理念引領鄉(xiāng)村治理突破與擴展

鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新與建構鄉(xiāng)村社會秩序是一場深刻的政府和基層變革，需要從根本上實現治理理念的轉變和改革共識的凝聚。長期以來，在“管控一體”的模式架構下，以基層政府為代表的國家公權力量在操作層面上削減了社會力量參與鄉(xiāng)村社會治理的機會，使多元社會力量參與意識和能力發(fā)展受到約束。從長效發(fā)展來看，忽視社會力量的參與，社會資源就難以得到有效整合利用，由此導致社會力量參與鄉(xiāng)村治理意識淡薄，干群關系緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村基層關系出現剝離。為了破解鄉(xiāng)村社會治理乏力的難題，通過轉變治理觀念和凝聚改革共識的力量，以制度創(chuàng)新彌補鄉(xiāng)村社會經濟發(fā)展不足的劣勢。同時，通過凝聚社會力量，落實公共服務，推動多主體參與鄉(xiāng)村社會治理，找到現代鄉(xiāng)村社會治理變革的新路徑。

（一）深化鄉(xiāng)村改革：鄉(xiāng)村社會秩序推進的新邏輯

當前，我國正處于全面深化戰(zhàn)略發(fā)展的重要時期，機遇難得，挑戰(zhàn)眾多。鄉(xiāng)村社會治理是國家公權力量在基層的延伸，是國家治理能力和治理現代化能否順利實現的重要標志[12]。深化鄉(xiāng)村改革，既關系到國家治理的成效，也關系到農民生活的幸福程度。在此種方式的安排下，鄉(xiāng)村社會的全面深化改革是一項宏大的頂層設計，要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調性。具體而言，應該以完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化為主要目標，明確鄉(xiāng)村社會治理的現實問題，逐漸解決了鄉(xiāng)村社會治理變革的最主要問題。在此種架構模式下，深化鄉(xiāng)村改革需要：（1）在治理理念上，推動社會主義核心價值觀在鄉(xiāng)村落地扎根，引導樹立正確的鄉(xiāng)風民俗理念;推進觀念的改變，以新思維、新理念推動農業(yè)供給側改革，使鄉(xiāng)村改革朝著新方向前進。（2）在組織建設上，切實增強“四個意識”，加強基層黨組織建設和治村人才隊伍建設，不斷強化組織領導，落實治理主體責任。（3）在脫貧攻堅上，以想干事的思路推進精準扶貧、精準脫貧工作的開展;發(fā)揮黨組織的帶領作用，充分管好、用好駐村扶貧工作隊員，發(fā)揮其扎實駐村、認真履職的作用;大力發(fā)展特色產業(yè)，增強農民發(fā)展的內生動力，以工業(yè)化的理念、“大產業(yè)+新主體、新平臺”的思路，促進一二三產業(yè)融合發(fā)展;提高政治站位，把精準理念落到實處，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。（4）在責任監(jiān)管上，充分發(fā)揮村民監(jiān)督委員會的作用，規(guī)范村級財務使用，加強對村級財務和專項扶貧資金的監(jiān)管，確保鄉(xiāng)村社會治理秩序朝著好的方向發(fā)展。（5）在規(guī)則構建上，通過集體決議的方式處理鄉(xiāng)村公共事務，以“多數民主”代替“少數決定”，準確把握客觀事實來化解干群矛盾，推動鄉(xiāng)村社會治理秩序朝著新的軌跡發(fā)展。

（二）落實公共服務：鄉(xiāng)村社會秩序重塑的新動力

鄉(xiāng)村作為基層自治的必然主體，也是鄉(xiāng)村基層的組織、管理和服務的平臺，承擔著國家基本公共服務供給的組織、協(xié)助、分配和監(jiān)管的責任。事實上，自新農村建設伊始，黨和政府就注重把加強公共服務作為鄉(xiāng)村社會治理建設的重要內容。如今，在精準扶貧、精準脫貧和深化鄉(xiāng)村社會改革的新背景下，各地鄉(xiāng)村在具體實踐過程中，根據本地特點進行多領域的鄉(xiāng)村社會秩序構建工作。在新的歷史時期，“服務”將是村民與鄉(xiāng)村、國家進行聯(lián)系的紐帶，也是村民對于國家和鄉(xiāng)村認同的基礎。完善和落實公共服務，不僅是在利益機制的構建上連接村民與鄉(xiāng)村，而且是在實質上獲得農民對鄉(xiāng)村內在的支持、信任、認同和歸屬感。加強鄉(xiāng)村社會公共服務，通過服務增強村民的鄉(xiāng)村歸屬感和認同感，促進鄉(xiāng)村居民在落實公共服務的過程中享有機會平等、結果平等、能力平等及需求平等的契機[13]。這是當前鄉(xiāng)村社會治理秩序重構的正確方向，也是構建新型鄉(xiāng)村社會共同體的必由之路。因此，落實公共服務就成為鄉(xiāng)村社會秩序重塑的新動力。其一，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村公共服務的規(guī)劃設計。在村務規(guī)劃設計中，把鄉(xiāng)村基礎設施、公共服務的一體化作為年度村治中的重點內容。其二，持續(xù)加大對公共服務的財政投入。建立公共服務的財政投入穩(wěn)定增長機制，加大公共資源向鄉(xiāng)村、貧困地區(qū)轉移力度，把更多財力、物力投入到鄉(xiāng)村社會，縮小城鄉(xiāng)公共服務之間的差距，促進資源均衡配置、發(fā)展機會均等。其三，建立均衡導向的財政投入和保障機制。根據不同鄉(xiāng)村地區(qū)標準需求及財政缺口，按照公平、公正、規(guī)范和透明的方式進行財政投入，以均衡各地財力，保證公共財政投入的安全性。其四，改革和完善公共服務的生產和供給機制。加快建立政府主導、村民參與、社會組織廣泛介入的公共服務供給模式，充分發(fā)揮市場機制的調節(jié)作用。同時，在堅持政府主導的前提下，鼓勵社會力量參與，推動公共提供主體和提供方式的多樣化。

（三）多元主體構建：鄉(xiāng)村社會秩序重構的新選擇

目前，共同體所構成的鄉(xiāng)村社會正在逐漸解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“懸浮化”狀態(tài)導致鄉(xiāng)村治理模式的多樣化和治理主體的多元化[14]。在多元化治理模式中，農民處于一種“自組織”狀態(tài)，強調農民自主、尊重差異、平等協(xié)商;以政府為代表的國家公權部門作為輔助，尋求解決鄉(xiāng)村治理秩序問題的手段和方法。多元范式的鄉(xiāng)村治理模式是新農村建設進程中的一種互動過程，其重點在于強調多方力量共同參與到鄉(xiāng)村治理建設中來。同時，其運轉方式是多維度的，而非自上而下的行政安排。事實上，多元合作的鄉(xiāng)村治理模式目標是實現國家公權力量與鄉(xiāng)村力量的合作與共治。要實現鄉(xiāng)村社會秩序重構的新選擇，需要作如下安排：其一，權力梯次下移，擴大社會組織參與度。重構以縣域為基礎的鄉(xiāng)村公共服務體系，建立政府與民間組織、經濟組織的協(xié)作關系。換言之，政府要改變過去壟斷鄉(xiāng)村公共服務的方式，盡可能動員和利用民間組織的力量[15]。原則上講，屬于鄉(xiāng)村公民權利范圍內的事情可以轉移給社會組織完成，借以彌補國家公權部門工作的薄弱之處。具體操作上，可以用合同承包、招投標等方式，從社會上“購買”部門公共服務。其二，構建鄉(xiāng)村社會組織參與村治的制度基礎。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政體系覆蓋的最底層，是建設新型鄉(xiāng)村社會的主導力量。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在精簡機構的同時，更要做到職能的轉變，也就是擴大鄉(xiāng)村組織的準入門檻和領域，將原來的一些邊緣機構改造成為市場化、社會化、民間化程度更高的依附性社會組織。原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經營性、社會性的職能則逐步轉為由鄉(xiāng)村社會組織承擔和運行，以實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從管治型政府向服務型政府的轉變。其三，完善村治，拓展社會組織的“自組織”空間。實踐證明，加強鄉(xiāng)村社會組織建設是加快鄉(xiāng)村經濟發(fā)展的重要保障。完善鄉(xiāng)村自治，要健全村治規(guī)則，賦予監(jiān)督權限，而村治的良好運行需要村民與鄉(xiāng)村管理者的充分合作。基層自治需要充分吸納代表村民利益的組織，以有效監(jiān)督村級權力的運作，制衡村黨支部和村委會在村一級的力量，將村民自治的現實和潛在的沖突內部化解。

（四）走向體制創(chuàng)新：鄉(xiāng)村社會秩序實現的新構架

創(chuàng)新社會治理體制是一項宏大的頂層設計，涉及到不同層面、不同內容。無論是國家層面的治理體制創(chuàng)新，還是鄉(xiāng)村層面的治理體制創(chuàng)新，對國家治理體系和治理能力現代化都顯得同等重要。在創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理探索過程中要抓住關鍵問題，以制度建設為基礎，切實創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理體制。與此同時，鄉(xiāng)村社會秩序的重構要立足鄉(xiāng)村社會治理困境，通過制度創(chuàng)新，釋放改革的紅利，彌補社會經濟發(fā)展不足的劣勢。具體安排如下：其一，發(fā)揮基層自治，創(chuàng)新監(jiān)督機制。民主監(jiān)督作為中國村民自治的核心內容之一，在基層民主治理過程中具有不可忽視的推動作用。《村民委員會組織法》規(guī)定村民在基層自治過程中所擁有的監(jiān)督權，但是由來已久的民主監(jiān)督問題，無論是國家層面治理，還是基層組織自治中都處于最薄弱和最難發(fā)揮實際作用的環(huán)節(jié)。比較理想的方式是以全程式監(jiān)督為主要著力點，在鄉(xiāng)村治理的過程中進行事前、事中和事后三個時間次序和層面上的監(jiān)督，即以民主監(jiān)督作用的發(fā)揮，構建可良性運轉的鄉(xiāng)村社會治理秩序。其二，建構規(guī)范參與的融合機制。有效參與是實現多元治理的前提，規(guī)范參與機制是實現有效參與的保障[16]。要激發(fā)基層鄉(xiāng)村社會的發(fā)展活力，推動鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府需要轉變社會治理機制，創(chuàng)造社會群眾參與的共享平臺，鼓勵和引導群眾參與，實現社會治理的民主、公開和透明。在此基礎上，逐漸形成以推動公共服務落地、打造全新的社會參與平臺，引導社會力量切實參與到鄉(xiāng)村社會治理秩序構建的改革思路中來，最終形成可供發(fā)展和擴散的理想制度。其三，推陳出新，變革治理機制。好的秩序是鄉(xiāng)村社會可持續(xù)發(fā)展的重要保證。政府作為社會管理的重要主體，有效的管理機制對于化解鄉(xiāng)村社會矛盾，實現鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

五、結 "語

黨的十九大對“鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新”提出更高的要求，鄉(xiāng)村社會治理秩序正處于外部性制度安排轉向基于內生型需要推動的重大制度創(chuàng)新變革時期[2]。也就是說，傳統(tǒng)社會的“雙軌制”治理秩序與當前新型鄉(xiāng)村社會發(fā)展的規(guī)模相契合。通過以上分析可以發(fā)現，當前鄉(xiāng)村社會中存在的“多重困境”使鄉(xiāng)村治理秩序的構建壓力頗大，在一定程度上約束其長遠發(fā)展。在此情境下，必須深化鄉(xiāng)村改革、落實公共服務、建構多元治理主體、創(chuàng)新制度建設。從長效發(fā)展來看，新型鄉(xiāng)村社會治理秩序的構建主要依賴于鄉(xiāng)村內生動力的培育，即通過建立鄉(xiāng)村公民服務為核心的社會化服務體系，在協(xié)調各方利益的基調下，實現鄉(xiāng)村民主機制的創(chuàng)新和村級治理主體框架的耦合?？傊?，從秩序重構角度研究鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新問題，還只是一個初步的研究構想。究竟何種方式最能適應當前鄉(xiāng)村社會治理的實際，仍是一個需要在實踐中不斷加以檢驗和嘗試的問題。唯有如此，以治理創(chuàng)新推動鄉(xiāng)村社會秩序重構的理想路徑，才能在全面深化改革的歷史進程中發(fā)揮應有作用。

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（責任編輯：李 虎）

Abstract： The problem of rural social governance is a key component and difficulty of deepening reform comprehensively. With the widening gap between urban and rural areas， the rural governance has been largely changed in its structure， which has severe impact on the rural social governance order. In the process of the traditional rural social governance transforming into the new rural governance， there presents the dilemma of action， of service， of participation and of institution. Under the new situation and the arrangement of new rural social order and innovation of governance， it is necessary to lead the development of rural social order with the new concept of governance to solve the problem of rural social order. Specifically， it is necessary to carry out comprehensive governance innovation in the four aspects： deepening rural reform， implementing public services， building multiple subjects and innovating governance system.

Key words：rural governance; Social order; The mire; locus