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        論宅基地資格權(quán)的權(quán)屬定位及實現(xiàn)

        2019-12-29 06:20:37
        牡丹江大學學報 2019年8期
        關(guān)鍵詞:益物權(quán)居住權(quán)三權(quán)

        黃 琍

        (南京農(nóng)業(yè)大學,江蘇 南京 210095)

        一、引言

        我國宅基地“兩權(quán)分離”制度存在了很長時間,在一定的歷史條件下發(fā)揮了積極作用,但是在城鄉(xiāng)一體化和發(fā)展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的背景下已經(jīng)不再適用。隨著2018年的中央一號文件提出“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)”,宅基地農(nóng)戶資格權(quán)第一次進入人們的視線,學術(shù)界關(guān)于宅基地資格權(quán)的相關(guān)爭議很大。關(guān)于宅基地資格權(quán)的權(quán)利屬性主要有成員權(quán)和用益物權(quán)的爭議,兩種觀點都有一定的意義。如何準確把握宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵和權(quán)利性質(zhì)是宅基地“三權(quán)分置”改革成功與否的關(guān)鍵。

        二、宅基地資格權(quán)的提出

        (一)當前宅基地“兩權(quán)分離”制度的困境

        在我國宅基地制度發(fā)展過程中,宅基地“兩權(quán)分離”模式延續(xù)了很長時間。宅基地所有權(quán)歸集體所有,農(nóng)民往往無償取得一定面積的宅基地,宅基地使用權(quán)歸農(nóng)戶無期限使用,權(quán)利以戶的形式行使,農(nóng)民只能對宅基地行使占有權(quán)和使用權(quán),而宅基地使用權(quán)的抵押和轉(zhuǎn)讓則被現(xiàn)行法律所禁止。相對比國有建設(shè)用地使用權(quán)和集體經(jīng)營性建設(shè)用地,宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性沒有得到彰顯,農(nóng)戶的獲得感不強。

        目前中國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度嚴重制約了宅基地的合理配置和農(nóng)民宅基地財產(chǎn)屬性的實現(xiàn),已經(jīng)不能適應(yīng)當今社會經(jīng)濟的快速發(fā)展,法律上關(guān)于禁止宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的規(guī)定并沒有杜絕現(xiàn)實中的大量交易行為。進城農(nóng)民工越來越多,相比較城市的教育資源和醫(yī)療設(shè)施,農(nóng)民更愿意選擇定居城市,導致農(nóng)村中大量宅基地閑置和集體資源的浪費。[1]農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困難,宅基地有著巨大的財產(chǎn)價值卻不能抵押和轉(zhuǎn)讓,宅基地制度的封閉狀態(tài)阻礙了村莊的轉(zhuǎn)型升級。

        (二)宅基地資格權(quán)的提出

        基于當前農(nóng)戶的身份限制和資源閑置,以及宅基地“兩權(quán)分離”面臨的一系列困境,為增加農(nóng)民收入、促進資源有效配置,2018年,中央一號文件在宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)兩種權(quán)利的基礎(chǔ)上,增加了宅基地資格權(quán),提出保障宅基地資格權(quán),放活宅基地使用權(quán)的政策目標。[2]

        大理市對集體經(jīng)濟組織成員資格的認定有了統(tǒng)一規(guī)定,科學地確立了“一戶一宅”的認定標準和分配原則,這一規(guī)定為農(nóng)民申請宅基地提供了資格認定的相關(guān)政策依據(jù),有利于進一步規(guī)范宅基地的審批和管理。2018年6月,山東出臺了開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點的實施意見的文件,在17個縣試點運行。2015年4月,義烏試點也提出了完善集體經(jīng)濟組織成員資格和家庭農(nóng)戶的管理標準,有效地促進多種方式實現(xiàn)戶有所居和財產(chǎn)權(quán)益的。各地的宅基地制度改革試點的不斷發(fā)展,如大理銀橋、安徽旌德、浙江義烏等地。其中宅基地資格權(quán)的權(quán)利屬性問題越發(fā)引起大家關(guān)注。

        三、宅基地資格權(quán)的屬性爭議:成員權(quán)抑或用益物權(quán)

        宅基地資格權(quán)作為一種新型權(quán)利,是從我國宅基地制度改革的實踐中得出的,在法律上并沒有明文規(guī)定。筆者梳理了學術(shù)界關(guān)于宅基地資格權(quán)的權(quán)利屬性,主要有兩種觀點:一是以李鳳章為代表的“宅基地使用權(quán)”說,他認為宅基地資格權(quán)是宅基地使用權(quán)人在讓渡一定年期的使用權(quán)之后,對原有宅基地的剩余權(quán)。[3]二是以宋志紅為代表的“成員權(quán)”說,他認為資格權(quán)作為成員權(quán)的組成部分,本身屬于土地所有權(quán)行使方式的范疇。[4]

        (一)宅基地資格權(quán)不宜定性為成員權(quán)

        王利明教授認為成員權(quán)是成員對其所在的某個團體享有的各種權(quán)利的總稱,其權(quán)利來自于法律規(guī)定和團體章程。[5]關(guān)于農(nóng)民集體成員資格認定問題沒有系統(tǒng)規(guī)定,各地的認定標準不同。主要有戶籍管理標準,即以戶籍制度來認定成員資格,事實狀態(tài)居住標準,即以農(nóng)民是否在集體居住生活,是否以集體土地資產(chǎn)來保障基本生活來認定成員資格。對于成員權(quán),主要分為共益性權(quán)利和自益性權(quán)利,其中共益性權(quán)益主要包括民主管理、民主監(jiān)督等,自益性權(quán)益主要包括土地征收補償權(quán)、知情權(quán)、處分權(quán)等。

        集體經(jīng)濟組織成員權(quán)與宅基地資格權(quán)有一定的交叉關(guān)系,但不宜將宅基地資格權(quán)定性為成員權(quán)?!俺蓡T權(quán)”說剔除了宅基地資格權(quán)的財產(chǎn)屬性,具有一定的片面性。在新頒布的《民法總則》中,確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位。我國“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)”概念寬泛,缺乏一個權(quán)威規(guī)范的法律解釋,一些非集體經(jīng)濟組織成員通過繼承、獲贈等方式實際擁有宅基地使用權(quán), 在宅基地“三權(quán)分置”中很難將這類人歸納進來。

        (二)宅基地資格權(quán)不宜定性為用益物權(quán)

        物權(quán)制度主要有羅馬法體系即以所有權(quán)為中心,重視物的“所有”價值,日耳曼法體系即以使用權(quán)為中心,重視物的“利用”價值。用益物權(quán)是現(xiàn)代物權(quán)法的核心,主要是為了加強物盡其用,調(diào)節(jié)土地的經(jīng)濟價值。我國的用益物權(quán)主要關(guān)注土地的役權(quán),而不關(guān)注房屋的役權(quán),對于居住權(quán)和典權(quán)沒有相關(guān)規(guī)定。

        將宅基地資格權(quán)定性為用益物權(quán)違背了物權(quán)法定的要求,在我國當前法律體系下,并沒有單獨規(guī)定宅基地資格權(quán)的物權(quán)類型,所以很難在物權(quán)法體系中妥善的安排。有學者認為宅基地資格權(quán)和之前的宅基地使用權(quán)沒有本質(zhì)區(qū)別,這種說法具有一定的片面性。宅基地資格權(quán)具有身份性和資源性,作為一種社會保障權(quán)和發(fā)展權(quán)的性質(zhì)更為明顯。宅基地資格權(quán)具有我國本土性,對我國宅基地制度的形成和制度內(nèi)涵有著重要價值。

        將宅基地資格權(quán)定性為用益物權(quán)違背了一物一權(quán)的法律原則,宅基地“三權(quán)分置”要求適度放活宅基地使用權(quán),如劉國棟提出設(shè)置次級使用權(quán),[6]席志國學者提出設(shè)置地上權(quán),在宅基地資格權(quán)作為用益物權(quán)不變的情況下,創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利。[7]這種方法是法律思維的模糊性,不利于法律關(guān)系的厘清。同時,在宅基地“三權(quán)分置”的改革進程中,在設(shè)置了宅基地資格權(quán)大的前提下再設(shè)置地上權(quán)和次級地上權(quán),沒有意義。將宅基地資格權(quán)定性為用益物權(quán)會導致集體所有權(quán)主體虛置,在土地資源的稀缺的情況下,不能保證集體成員的都能獲得一定面積的宅基地,尤其是新增集體成員的宅基地資格權(quán)很難保障。

        四、復(fù)合性權(quán)利:宅基地資格權(quán)之屬性

        上述學者的研究都有一定的道理,但是筆者認為宅基地資格權(quán)作為一種新型權(quán)利,既不能將其認定為成員權(quán),也不能將其認定為用益物權(quán),應(yīng)將宅基地資格權(quán)認定為集居住權(quán)和財產(chǎn)權(quán)為一身的復(fù)合性權(quán)利。

        (一)宅基地資格權(quán)的價值取向

        在宅基地資格權(quán)的價值取向中,需要平衡和協(xié)調(diào)公平與效率之間的沖突,以最大限度地發(fā)揮其價值的實現(xiàn)。把握宅基地“三權(quán)分置”的重心在于保障宅基地資格權(quán),而保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的核心是保障農(nóng)民居住權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)。保障公平原則就是要保障居住權(quán),讓農(nóng)民戶有所居,有基本的生活需求保障和家庭居住保障。保障效率原則就是要保障農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán), 既要使農(nóng)戶有權(quán)依法依規(guī)就住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)設(shè)定抵押、擔保, 有權(quán)自愿有償退出宅基地,又要防范外來資本的炒房炒地、損害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)。

        (二)復(fù)合性權(quán)利:宅基地資格權(quán)

        1.復(fù)合性權(quán)利:宅基地資格權(quán)的可能性

        通過宅基地資格權(quán)的橋梁作用,有效地連接了集體所有權(quán)和宅基地使用權(quán)。宅基地資格權(quán)既可以使宅基地所有權(quán)落到實處,也為宅基地使用權(quán)的明確和有效利用提供了可能性。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革和宅基地“三權(quán)分置”改革較為類似,但也有較大區(qū)別。在農(nóng)地“三權(quán)分置”中,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中原本就包含了承包和經(jīng)營兩重內(nèi)容,而宅基地資格權(quán)則需要在既有的法律制度上進行創(chuàng)新。兩種改革均強調(diào)效率與公平的均衡, 但前者更偏重效率, 更強調(diào)農(nóng)業(yè)用地利用價值的提升;而后者則更偏重公平, 強調(diào)對農(nóng)戶居住權(quán)的保障。

        2.復(fù)合性權(quán)利:宅基地資格權(quán)的可行性

        宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體是具有成員資格的集體內(nèi)部成員,宅基地資格權(quán)人主要享有以下權(quán)利:宅基地資格取得權(quán)、宅基地征收補償權(quán)、宅基地居住權(quán)、宅基地退出權(quán)。

        宅基地資格取得權(quán)是集體經(jīng)濟組織成員以“戶”為單位, 經(jīng)過法律規(guī)定的申請形式, 依法請求集體無償分得宅基地的權(quán)利。農(nóng)戶宅基地取得權(quán)的獲取主要是基于自身的生存權(quán)而實現(xiàn)。集體經(jīng)濟組織成員只有在符合分戶條件下, 以及在宅基地自然滅失的情況下才有權(quán)申請宅基地。

        宅基地征收補償權(quán)是集體經(jīng)濟組織成員對集體土地上產(chǎn)生的公共收益進行無償共同享有的權(quán)利。成員所享有的集體福利主要包括無償取得宅基地使用權(quán), 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營的土地或集體產(chǎn)業(yè)所獲得收益, 國家惠農(nóng)政策對農(nóng)民的各項補貼,以及地方自治的對成員發(fā)放的各種福利。具體實現(xiàn)集體福利獲得權(quán)的主體是村集體, 所以村集體有義務(wù)保護好成員的集體福利獲得權(quán)并進一步提升成員所享有的福利水平。

        宅基地資格居住權(quán)是指農(nóng)戶享有在自己占有的宅基地上建造房屋以供居住使用的權(quán)利。農(nóng)戶有權(quán)行使居住權(quán)來實現(xiàn)自己的生存權(quán), 農(nóng)戶在不退出宅基地的情況下終身享有居住權(quán)。農(nóng)戶在行使居住權(quán)利時, 對房屋及其附屬設(shè)施的建造面積要符合法律規(guī)定。居住權(quán)是農(nóng)戶享有的基本權(quán)利,對于集體經(jīng)濟組織成員, 只要其符合相關(guān)申請條件, 都應(yīng)該讓他有機會平等地獲得宅基地的占有和使用。

        宅基地資格退出權(quán)是集體成員自主退出或者被動退出宅基地的權(quán)利。隨著城市的發(fā)展,很多農(nóng)民在進入城市后選擇在城市繼續(xù)居住,在尊重農(nóng)民的自主選擇和利益訴求后,應(yīng)賦予其宅基地資格退出權(quán)。選擇自愿退出宅基地資格的農(nóng)戶有權(quán)獲得宅基地的合理補償, 不僅包括現(xiàn)有宅基地的市場價值、還有農(nóng)戶退出宅基地后增加的相應(yīng)生活成本。

        五、宅基地資格權(quán)的實現(xiàn)

        正如上文所述,宅基地資格權(quán)是一種復(fù)合性權(quán)利,不僅承擔著居住保障功能,而且還有財產(chǎn)保障功能。為實現(xiàn)這一復(fù)合性權(quán)利,以及實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的政策目標,需要在法律層面作出相應(yīng)的改善。

        (一)明確宅基地資格權(quán)的法律地位

        通過修改現(xiàn)行法律, 在法律層面明確宅基地資格權(quán), 以維護資格權(quán)法律地位并保障農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)。加快宅基地的立法工作, 明確規(guī)定資格權(quán)法律性質(zhì)、權(quán)利內(nèi)容、流轉(zhuǎn)程序和規(guī)則等相關(guān)內(nèi)容??梢酝ㄟ^修改相關(guān)法律, 明確資格權(quán)的性質(zhì)、權(quán)利內(nèi)容、流轉(zhuǎn)程序和規(guī)則等相關(guān)內(nèi)容。

        (二)明確取得宅基地資格的條件

        首先,由哪個組織部門來進行認定其具有宅基地資格權(quán)。集體經(jīng)濟組織成員的資格權(quán)的認定應(yīng)屬于村集體成員的權(quán)利,應(yīng)采用多數(shù)決定的原則。其次,什么標準認定其具有宅基地資格權(quán)。明確宅基地的申請標準,以戶籍管理為基礎(chǔ),對于依法取得本集體組織所在地常住農(nóng)業(yè)戶口,取得本集體經(jīng)濟組織成員資格權(quán)。以農(nóng)戶事實居住和事實從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為補充,不符合或不完全符合上述條件,但確以本集體組織的土地為基本生活保障的人,經(jīng)村民民主協(xié)商,也可認定具有本集體經(jīng)濟組織宅基地成員資格。筆者認為可以參考義烏市的實踐方式,對戶籍在本村、符合相關(guān)條件,且遵守村經(jīng)濟合作社章程的農(nóng)村居民認定為村集體經(jīng)濟組織成員,對于戶籍在本村的外嫁女等特殊人群,根據(jù)各村社民主確定,一般由2/3以上村民代表表決給予一定份額的資格權(quán),然后以戶為單位、按人分配、有償調(diào)劑。[8]

        (三)構(gòu)建宅基地資格權(quán)的權(quán)利行使規(guī)則

        在宅基地資格權(quán)利的出讓方面, 農(nóng)民與宅基地使用權(quán)的受讓者之間存在嚴重的信息不對稱, 導致其監(jiān)督成本過高, 不利于宅基地使用權(quán)受讓工作的進行。因此, 可以通過建立起宅基地使用權(quán)受讓主體開發(fā)信息的強制定向公布制度, 及時向資格權(quán)主體公示其相關(guān)活動來進行信息透明化。同時,通過國土部門依照相關(guān)法律對宅基地使用權(quán)受讓主體的相關(guān)經(jīng)濟行為進行監(jiān)督, 維護集體的合法權(quán)益。

        (四)完善農(nóng)村宅基地資格權(quán)有償退出制度

        嚴格審查宅基地退出的原因,保障農(nóng)戶居住權(quán),確保宅基地資格權(quán)轉(zhuǎn)讓方在轉(zhuǎn)讓后仍有房可住,有相關(guān)的社會福利且可以保障基本生活需求,讓其不至于流離失所。同時可以探索建立農(nóng)民市民化后的資格權(quán)退出機制, 一旦城鎮(zhèn)能夠提供相應(yīng)的居住福利及衍生保障福利, 在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上可以鼓勵農(nóng)民有償退出資格權(quán)并給予一定物質(zhì)補償,維護其主體地位。

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