□王 瑩 張 杰 于真真 孫 倩

一、問題的提出

近年來，無論是國家層面還是各省層面制定的公務員招考政策都在繼續(xù)注重基層導向，通過采取放寬招考專業(yè)限制等措施對基層給予政策傾斜，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍存在公務員招不來、留不住、用不好等問題，影響了公務員隊伍的穩(wěn)定性和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關工作的運轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是地方政府的最低層級，直接面向群眾提供服務和進行管理，直接影響政府的公信力和群眾的滿意度[1]。隨著責任下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作壓力越來越大，迫切需要大量的人才，但現(xiàn)實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻存在較嚴重的人員流失現(xiàn)象，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)近10年招錄的公務員流失率在60%以上，已嚴重影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關的正常運轉(zhuǎn)。以山東省淄博市為例，2008—2018年淄博市鄉(xiāng)鎮(zhèn)共招錄公務員921名，占全市招錄公務員總數(shù)的24.42%，其中男性453名，女性468名。2008—2018年招錄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員共流失189名，其中男性103名，女性86名，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)考錄人數(shù)的20.5%。其中，交流到區(qū)、縣直部門115人，省、市遴選63人，調(diào)入市直機關8人，區(qū)縣調(diào)動3人。流失集中在2008—2013年，2014年以后基本沒流失。其他樣本市情況相似，流失集中在2008—2013年間，考錄、遴選到上級機關的占絕大多數(shù)，鮮有辭職的公務員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員流失途徑基本以體制內(nèi)向上流動為主（見表1）。

表1 淄博市2008—2018年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關公務員錄用和流失情況

由于2008—2013年鄉(xiāng)鎮(zhèn)新錄用公務員不簽訂最低服務期限協(xié)議書，在沒有最低服務期限協(xié)議的約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)新錄用公務員的流失率較高，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均不同程度存在公務員留不住、用不好的問題。在不斷錄用、培養(yǎng)、流失的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關逐漸成為為上級部門培養(yǎng)人才的平臺。自2014年起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關錄用的公務員要簽訂為期5年的最低服務年限協(xié)議，目前該部分錄用人員均在服務年限內(nèi)，沒有流失的現(xiàn)象。最低服務年限協(xié)議的簽訂在穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關公務員隊伍方面有一定的積極意義，但是僅僅用一紙協(xié)議堵住“出口”的做法并沒有從深層次解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關吸引、留住人才的問題。通過座談了解到，很多服務期內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關公務員在一邊工作一邊拿出大部分精力來準備考試，時刻等待著服務期滿能參加縣里組織的考選或市以上機關的遴選考試。經(jīng)過5年時間這部分人員已成為本部門工作的主力軍，5年服務期滿如果他們離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員可能會出現(xiàn)井噴式的流失，且流失的時間段會相對集中，這部分“中流砥柱”的迅速流失將對鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常工作的運轉(zhuǎn)帶來很大沖擊。這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因以及如何緩解這一問題是本研究的主要目標。

二、樣本分析——基于問卷和訪談數(shù)據(jù)

為更好地了解山東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)新錄用公務員流失情況，2018年8—9月，課題組按照山東省東、中、西的區(qū)域分布，選取威海、臨沂、淄博、泰安、德州為樣本市，每市隨機抽取3個縣，共選取15個縣近10年招錄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員進行問卷調(diào)查。共發(fā)放問卷2,430份，分別發(fā)放在任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員問卷1,950份和離任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員問卷480份，分別回收有效問卷1,801份和401份，問卷全部有效回收率為90.6%。

（一）樣本問卷分析

從流失途徑看，離任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員通過考錄的形式進入上級機關的占74.6%（2015年以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關公務員可以參加省公務員考試），通過遴選途徑的占21.3%，通過調(diào)動的占3.5%，詳見圖1。

圖1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員流失途徑

在任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的離職意愿方面，有離開公務員隊伍意愿的在任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員共990人，占55%；沒有離開公務員隊伍意愿的在任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員共811人，占45%。

在是否愿意借調(diào)到上級部門方面，75.7%的在任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員愿意被借調(diào)到上級部門，24.3%的不愿意被借調(diào)到上級部門，超過3/4 的被調(diào)查公務員有去上級部門借調(diào)的意愿。

在是否愿意參加上級部門遴選方面，87.5%的在任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員愿意參加上級部門遴選，僅有12.5%的在任公務員不愿意參加上級部門遴選。近90%的調(diào)查對象愿意參加上級部門遴選，這部分調(diào)查對象大都存在離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意愿。

關于在任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的職業(yè)期望，在“選擇公務員崗位更看重哪些方面”這一問題上，看重“個人發(fā)展”的占34.7%，看重“薪酬待遇”的占31.7%，看重“社會認同”的占26.5%，其他原因占7.1%。在追問“薪酬待遇滿意度”這一問題時，有58.8%的公務員不滿意當前的薪酬水平。

在“個人發(fā)展中更看重的因素”這一問題上，有45.7%的在任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員看重“職業(yè)發(fā)展前景”，44.3%的在任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員看重“薪酬提高”，其他項占比較低（見圖2）。

圖2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員個人發(fā)展中的看重因素

在離職意愿影響因素方面，課題組設計了工作環(huán)境、福利待遇、個人因素、發(fā)展空間4大類共19個分問題，分別讓調(diào)查樣本中的在任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員和離任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員進行填寫。對在任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員離職影響因素的分析得出，影響因素前三位依次是“薪酬待遇”（50.60%）、“工作任務量”（49.10%）和“加班工作”（48.80%），此為第一檔影響因素。之后依次為“工作責任”（41.30%）、“福利水平”（37.40%）等，此為第二檔影響因素?！皡^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展”（24.40%）、“醫(yī)療衛(wèi)生條件”（24.20%）、“培訓和繼續(xù)教育機會”（22.80%）、“職業(yè)發(fā)展空間”（22.30%）等為第三檔影響因素。“社會認同”（17.70%）、“人文關懷”（16.30%）等為第四檔影響因素（見圖3）。可見，在任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員認為薪酬福利待遇、工作強度是影響離職意愿的首要因素，而工作環(huán)境和職業(yè)發(fā)展是次要影響因素。這說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的薪酬待遇、工作強度和任務量等方面與其期望有一定差距。因此，我們在優(yōu)化相關政策時應以此為出發(fā)點，主次分明，逐步解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員迫切希望解決的問題。

圖3 在任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員離職影響因素分析

離任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員在選擇離職影響因素時，其結(jié)果與在任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員樣本既有重合又有自身特點。離任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員影響其離職的前三位因素依次是“薪酬待遇”（69.90%）、“學習信息資源”（41.70%）和“工作責任”（37.30%）。之后依次為“培訓和繼續(xù)教育機會”（32.90%）、“加班工作”（30.90%）、“福利水平”（30.70%）、“醫(yī)療衛(wèi)生條件”（29.10%）。再之后是“區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展”（25.70%）、“津貼補貼”（23.00%）、“家庭經(jīng)濟壓力”（22.30%）、“子女教育條件”（19.30%）等?！叭宋年P懷”（18.20%）、“工作任務量”（17.40%）、“交通基礎設施建設”（16.30%）、“兩地分居”（14.10）等排在后面。而“職業(yè)發(fā)展空間”（12.90%）、“當?shù)匚幕保?0.30%）、“社會認同”（9.40%）、“工作條件”（9.10%）排在最后（見圖4）。同在任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員樣本數(shù)據(jù)對比發(fā)現(xiàn)，“薪酬待遇”都是首選影響因素項，而與其不同的是，離任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員更看重的是個人發(fā)展和平臺提供的資源，如“學習信息資源”和“培訓和繼續(xù)教育機會”都排位靠前。要特別注意，離任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員認為“職業(yè)發(fā)展空間”影響因素不是特別重要，主要原因是大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員流向的是縣直機關，只是由一個基層平臺邁向另一個基層平臺，雖然平臺資源多了，但是職業(yè)發(fā)展空間沒有明顯改觀。

圖4 離任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員離職影響因素分析

（二）小結(jié)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員流失去向主要為上級機關，而非流出公務員系統(tǒng)。調(diào)查樣本中在任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的離職意愿超過半數(shù)，愿意被借調(diào)到上級部門的超過70%，希望參加遴選的接近90%，他們有較強烈的離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意愿。薪酬待遇是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員離職意愿的首要因素。據(jù)此判斷，當5年最低服務期結(jié)束后，會有相當一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員通過各級遴選離開當前的崗位，這批年輕骨干力量的流失必然會對整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關的運轉(zhuǎn)產(chǎn)生極為不利的影響，而簽訂最低服務協(xié)議只是延緩了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員流失的速度，并未從根本上解決這一問題。

三、激勵視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員流失原因分析

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，山東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關大多存在“待遇留人難、事業(yè)留人難、感情留人難”的困境。結(jié)合激勵理論和調(diào)查案例，可從外因和內(nèi)因兩方面分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員流失的原因。

（一）外部因素

1.薪酬激勵機制薄弱且福利不到位，難以待遇留人

在薪酬制度方面，工資和福利主要維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的日常生活，激勵作用有限。雖然推行了“職務職級并行”的新政策，但是公務員工資的高低，仍然取決于自身的工作年限和資歷。雖然符合新的標準能夠獲得相應職務的工資待遇，但是還沒有改變福利待遇同職務職級相掛鉤的情況，忽視了公務員個人的工作績效和工作能力[2]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特殊性、艱苦性沒有體現(xiàn)在工資上。如臨沂市莒南縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作10年的公務員月工資福利待遇在3,700元左右，加上車補和鄉(xiāng)鎮(zhèn)補貼到手的月總收入在4,500元左右，和縣直單位同等年限和職級的公務員相比僅多300元鄉(xiāng)鎮(zhèn)補貼，除去基本生活開支所剩無幾。新入職的公務員月收入在3,000元左右，工資僅夠保障自給自足。通過對比發(fā)現(xiàn)，山東省中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資與市直相比差距較大。如菏澤市鄄城縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員月收入與市里同級別公務員差距有2,000元。同時，部分中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部應享受的精神文明獎、車補、鄉(xiāng)鎮(zhèn)補貼、工會福利、應休假未休假補貼等正常福利待遇仍未能執(zhí)行到位。雖然國家不斷對公務員現(xiàn)行的薪酬制度進行改革，力求公平公正，但是由于各地經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，公務員的收入仍然會產(chǎn)生較大差距[3]。一些公務員在工作中辦事效率高，工作能力強，工作成績突出，卻沒有得到相應的績效工資和福利，這就會讓這部分人感受不到單位對自己能力的肯定，感覺自己沒有被公平地對待[4]。在這種情況下，可以說是社會或單位的競爭機制失靈，一個理性的人會選擇減少自己的投入，降低努力程度，甚至離職。若想把薪酬作為激勵因素，必須使薪酬與公務員的工作績效相聯(lián)系。如果采取不講績效的平均主義做法，薪酬就會變成保健因素，難以起到激勵的作用[5]，很難做到“待遇留人”。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務繁重且晉升空間窄，難以事業(yè)留人

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務繁重，承受壓力巨大

一是“責任狀”“一票否決”事項過多。據(jù)不完全統(tǒng)計，大部分黨政、群團部門對鎮(zhèn)村均有工作考核內(nèi)容，而且考核內(nèi)容和要求各自為政，常常出現(xiàn)考核內(nèi)容重復的現(xiàn)象。通過調(diào)查了解到，縣（縣、市、區(qū)）級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂的責任狀平均在20項左右，不僅包含了市與縣簽訂的各類責任狀，還有本縣一些年度重點工作。如山東省西部某縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣里簽訂的責任狀有：黨風廉政建設、節(jié)能減排、精準扶貧、護林防火、防汛、基本農(nóng)田保護、基層黨建工作等，據(jù)不完全統(tǒng)計該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責任狀多達28項。此外，通過訪談了解到，除了規(guī)定的8項“一票否決”事項外，很多地方還有一些隱性的“一票否決”事項。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映的秸稈禁燒問題，一些地方規(guī)定，出現(xiàn)違反規(guī)定情形的直接對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職就地免職，甚至比“一票否決”處理還重。這種工作壓力勢必會層層傳導，最后落到年輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員身上，致使每個公務員身上承受多重工作壓力，背著“幾座大山”而“如履薄冰”地工作，其壓力之大可想而知。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作失位，工作繁重不堪。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制數(shù)額普遍較少，平均在30～40人，除去10個左右副科級以上的領導職數(shù)和即將退休的人員，真正工作在一線的科員級公務員只有10人左右，因此“一人多職”是常態(tài)。面對信訪維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、秸稈禁燒、環(huán)境整治等諸多重點工作以及上級各部門的各種報表、考核和檢查任務，為了保質(zhì)保量地完成各項工作任務，避免出現(xiàn)差錯而受處分影響前途只得“5+2”“白加黑”地完成，帶薪休假更是無從談起，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務員1年休息時間僅有10 天左右。這種長時間不能保障正常休息的工作節(jié)奏讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員精疲力盡，產(chǎn)生了離開的念頭。

（2）晉升空間狹窄，個人發(fā)展受限

近年來，各級黨委、政府針對基層干部的職務晉升問題出臺了一些政策，如推行縣以下職務與職級并行制度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關設置科級非領導職務，注重從鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位編制人員、優(yōu)秀村干部和大學生村官中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子成員等等。這些政策聚焦問題、關注基層，起到了積極的作用，調(diào)動了基層干部的積極性，普遍受到了好評和歡迎。但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員來說，職務晉升方面仍然存在發(fā)展瓶頸。問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，晉升為領導職務的占在任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的9.7%，而離任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員晉升領導職務的占18.5%，遠高于留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的公務員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的職務晉升空間進一步變窄，工作積極性和韌性受到挫傷。

3.交流渠道不暢且缺少人文關懷，難以感情留人

（1）交流渠道不暢，培訓機會偏少

一是交流機會少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與市、縣干部交流的良性機制沒有建立。從目前的情況看，下派的干部多，上送的干部少，上下交流的“雙通道”還處于“單行線”狀態(tài)。同時，下派的干部一般是擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導干部，擠占了本來就不富余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數(shù)。由于職數(shù)的不斷壓縮和擠占，年輕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員上升通道不斷變窄，通過遴選等途徑離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了拓展晉升空間的一條捷徑，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員熱衷于參加各級遴選考試的一個重要原因。二是培訓學習機會少。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員培訓學習機會少的現(xiàn)象沒有明顯改觀。許多近年招錄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員僅接受過一次入職培訓，之后鮮有培訓機會。目前，公務員培訓覆蓋面窄，未能覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員緊張，工學矛盾突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的培訓需求不能很好滿足，同縣、市公務員相比，培訓機會少。再者，由于培訓力量不足等原因，真正適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員工作需要和能力開發(fā)的培訓少，培訓的針對性和實效性不強。

（2）缺少人文關懷，心理歸屬感弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級領導往往只注重工作的完成情況，而忽略了與年輕公務員經(jīng)常性地談心，關心他們的生活和工作需求，使部分公務員的內(nèi)心世界缺少關懷和精神寄托，從而在單位沒有歸屬感，難以做到“感情留人”。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體發(fā)展水平比較落后，周邊的條件和環(huán)境比較差，娛樂休閑設施匱乏，除了工作場所就是宿舍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員業(yè)余生活非常單調(diào)。

（二）內(nèi)部因素

1.思想認識不充分，融入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作慢

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作環(huán)境相對較差，新錄用公務員對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的認識準備不足。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，安排食宿的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多條件簡陋，辦公條件不論是硬件設施還是軟件條件都跟不上。部分新入職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員，特別是城市長大的應屆大學畢業(yè)生，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和農(nóng)村生活知之甚少，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的性質(zhì)沒有充分了解，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理服務事項和工作方式方法認識不足，十分不適應。這些原因造成了新進公務員的消極心理和抵觸心理，若不能有效引導和調(diào)整，必會影響工作和隊伍的穩(wěn)定。二是存有跳板思想。近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)新錄用人員中外縣籍人員越來越多，很多人員只是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作作為入圍“跳板”，把主要精力用在學習上，千方百計通過考試、交流調(diào)動等方式，回原籍或流向更好的上級機關，這也是流失的一部分原因，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部的穩(wěn)定帶來了負面影響。

2.家庭照顧壓力大，個人問題難解決

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員工作繁忙且辛苦，往往會減少對家庭的照顧。在訪談中了解到，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員長期處于工作上的高壓狀態(tài)，對自己的身體健康、家庭的責任無暇顧及，有的公務員由于職務待遇偏低等原因，甚至造成家庭關系緊張。二是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特殊性，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的婚戀問題無法解決。問卷調(diào)查顯示，樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)在任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員未婚比例達27.9%，遠高于離任鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員未婚比例。一方面日常工作繁忙，私人時間被嚴重擠占，沒有時間正常戀愛，婚后不能很好照顧家庭；另一方面是目前社會上普遍認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作沒有發(fā)展前途，地位和收入不如縣城的事業(yè)編制人員。

四、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員流失問題的對策建議

“流水不腐，戶樞不蠹?！币粋€組織、一個單位需要正常的人員流動，這對于組織及其中的個人都有好處，但是，過度流動甚至人員流失會影響組織的穩(wěn)定性，人員更迭過于頻繁也會降低單位的工作效率。目前，僅用5年最低服務期限堵住“出口”的做法“治標不治本”。緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的流動頻繁，既要開源穩(wěn)流，又要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的激勵機制，同時要注重優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的工作生活環(huán)境，從深層次解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關吸引人才、留住人才的問題。

（一）開源穩(wěn)流

開源穩(wěn)流一方面要建立定向招錄機制，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的“入口”，另一方面要合理引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員健康流動。要轉(zhuǎn)變觀念，認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍是治國理政體系中非常重要的一個環(huán)節(jié)，更是農(nóng)村經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的重要組織者，其素質(zhì)能力的高低直接關系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用的發(fā)揮，直接影響到當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展[6]，因此必須從“源頭”上下功夫，想方設法讓合適的人進入并穩(wěn)定地留在這支隊伍中。

1.建立定向招錄機制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員招考應當“開源”，建立定向招錄機制，讓已經(jīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)定居并有志于服務鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層、有一定工作經(jīng)驗和工作能力的人進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍并穩(wěn)定下來。這部分人員就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員、優(yōu)秀村干部、大學生村官等服務基層項目人員、優(yōu)秀工人和農(nóng)民。這部分人員的特點是大多已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)安家，多年扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村基層，生活工作狀態(tài)比較穩(wěn)定，同時也具備了相當?shù)幕鶎庸ぷ鹘?jīng)驗和較強的工作能力。山東省在這方面已經(jīng)進行了初步嘗試，自2016年以來，探索面向當?shù)貎?yōu)秀村（社區(qū)）干部、優(yōu)秀工人和農(nóng)民招考基層公務員，首批定向招考基層公務員233名，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員招考計劃的11.8%。這部分人員轉(zhuǎn)換工作崗位之后，普遍受到了用人單位和群眾的歡迎。因此，建議加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員、優(yōu)秀村干部、大學生村官等服務基層項目人員招考鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的力度，適當降低從應屆畢業(yè)生中招考鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的比例，并使之常態(tài)化。

2．提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員考錄科學性

一方面，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)用人自主權(quán)，應重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的實際用人需求，允許在部分專業(yè)性強、急需補足的崗位設置專業(yè)限制；另一方面，要探索增強面試內(nèi)容和形式的科學性，考試內(nèi)容和形式不應“千篇一律”，具體考試內(nèi)容要充分與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作相融合，突出解決問題的能力和崗位匹配度的設計。

3.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員流動機制

制定合理的交流機制，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員合理有序流動。一方面要合理設計干部選拔標準，樹立重基層、重實干、重實績的選人用人導向。在縣級機關領導干部選拔任用中，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關工作經(jīng)歷設為條件之一，可以給鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員更多的上升空間，也可以提高縣級機關公務員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛職任職的積極性和主動性。另一方面，要加大公務員交流的力度。如臨沂市沂南縣的做法可以借鑒。沂南縣建立全縣公務員交流機制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員納入交流的大盤子，符合一定條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員既可以在縣直機關，又可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間交流，交流的“多通道”已經(jīng)打通，普遍受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的歡迎，當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)公務員流失情況也明顯低于其他地方。可見，合理有效的流動不但可以提高人崗適配性，還對穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍起到積極作用。具體措施方面，可以組織發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)互派基層干部掛職鍛煉，有計劃地組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到上級機關、重大項目、重點工程和企業(yè)掛職鍛煉；可以讓偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)年齡大、貢獻大的干部有機會到縣直單位或縣城周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作；要鼓勵縣直單位和縣城周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部到邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)受鍛煉、提高能力[7]，讓交流由“單行線”向“雙軌制”甚至“多通道”轉(zhuǎn)變。

4.提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員人崗相適性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要注意因材用人，根據(jù)個人性格、能力專長制定差異化的培養(yǎng)措施，做到人盡其才、揚長避短。組織在安排分配崗位時，也要注意根據(jù)錄用人員的專業(yè)能力、個性和發(fā)展意愿，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的需求，合理妥善地進行安排，充分發(fā)揮個人優(yōu)勢，盡可能把鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員安排到合適的工作崗位上，進而調(diào)動其工作積極性。同時要適當考慮公務員的籍貫、語言及生活習慣等因素，外地籍的公務員盡量安排到交通方便、語言相通的地區(qū)工作，盡量避免公務員不愿到崗或者到崗后不適應、不安心工作的情況[8]。

（二）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員薪酬激勵機制

穩(wěn)步提高收入水平，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員吸引力。數(shù)據(jù)顯示，我國公務員工資在行業(yè)平均工資排名中居中等。在問卷調(diào)查中，薪酬待遇是影響離職意愿的首要因素。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的工作強度，要在薪酬待遇方面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層大幅度傾斜，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員工作強度與薪酬待遇相對等，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員吸引力。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，煙臺龍口市注重用薪酬待遇激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員扎根基層，在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員基本工資福利待遇的同時，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)補貼力度，體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的艱苦性。據(jù)估算，同級別鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員收入水平普遍高于市直（縣級市）20%～30%，有力激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的工作積極性，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員流失率普遍較低，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)零流失。國內(nèi)比較發(fā)現(xiàn)，大幅提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員收入也是南方許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)的做法，對于穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍具有十分明顯的促進作用。在具體措施方面，首先，要全面補齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員應有的薪酬待遇。建議加強組織領導，督促檢查，防止應有待遇出現(xiàn)拖欠、扣留、發(fā)放不到位的問題。建立完善經(jīng)費保障機制，加強財政轉(zhuǎn)移支付管理，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)補貼等籌資困難項目，實行省、市財政專項轉(zhuǎn)移支付。其次，要支持有條件的地方根據(jù)本地實際和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，大幅提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)補貼標準，之后根據(jù)實行情況在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的訴求，依據(jù)工作內(nèi)容和工作強度，建議在全面落實現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員補貼政策的基礎上，允許有條件的地方按高于縣直機關同職級人員20%～30%的收入水平，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼，做到“待遇留人”。

（三）建立科學的能力培訓激勵機制

公務員培訓學習交流可以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員學習需求和自我發(fā)展期望，可以開闊視野、拓展發(fā)展空間，實現(xiàn)“培訓留人”。一是制定政策、章程和培訓細則來規(guī)范培訓活動，明確培訓方針、內(nèi)容、流程、措施、效果評價等要素，使培訓活動各個環(huán)節(jié)有章可循；二是教育培訓經(jīng)費列入同級財政預算或通過其他的方式予以保障，加大投入改善培訓相關的基礎設施，在培訓的師資選擇上也要增加靈活性；三是培訓的內(nèi)容應注重全面，與工作緊密聯(lián)系，如理論知識、業(yè)務技能、戰(zhàn)略規(guī)劃、組織文化等，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員對組織的認同感，幫助他們掌握更多群眾工作的好方法；四是建立培訓制度與公務員晉升、考核評價、薪酬制度的聯(lián)動機制，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員通過積極參加培訓，提升工作能力，進入后備干部序列，接受組織的考核，其優(yōu)異的業(yè)績被組織認可，并通過公務員薪酬制度予以體現(xiàn)。也可以在競爭上崗中將培訓作為重要參考依據(jù)，將各個制度的激勵優(yōu)勢捆綁，形成一個大的制度化激勵系統(tǒng)。

（四）加強正向激勵力度

在公務員的縱向管理中，激勵機制要體現(xiàn)出一定的差異性，因為不同職位、等級和工作環(huán)境的人員，對組織的貢獻和重要性不同，崗位的投入與產(chǎn)出比也不同。因此，激勵還應該體現(xiàn)公務員群體的內(nèi)部公平和個人公平。一是優(yōu)化基層干部考核評價機制。區(qū)分不同區(qū)域特點，建立差別化、科學化的考核體系，注重實績考核和群眾評價，大力提拔重用擔當有為、實績突出的干部，旗幟鮮明為擔當者擔當、為負責者負責，讓有為者有位。二是“職務與職級并行”政策向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。適當提高各職級在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比例，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員工作和前進動力，建議以高于縣直機關20%～30%的比例制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關“職務與職級并行”政策。三是加強考核科學性和考核結(jié)果的運用。在考核結(jié)果運用上，要牢固樹立“先看考核結(jié)果”的導向。注重平時考核和工作任務考核，將考核結(jié)果同工資收入掛鉤，讓“多干者多得，少干者少得，不干者不得”。

（五）優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員工作成長環(huán)境

1.實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關工作環(huán)境提升工程

進一步改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員工作環(huán)境，多關心、多支持、多幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。要積極改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作生活的硬件條件設施，加大上級財政的專項資金支持，實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關工作環(huán)境提升工程，逐步改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的辦公、就餐和住宿等環(huán)境。財政允許的情況下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一標準，逐一進行改善，保障每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都能具備基本的辦公軟硬件設備、宿舍區(qū)和就餐食堂[9]。

2.加快職能轉(zhuǎn)變，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部減壓

嚴格清理規(guī)范責任狀和“一票否決”事項。清理規(guī)范上級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂的各類責任狀，對沒有法律依據(jù)、權(quán)責不對等、向下轉(zhuǎn)移責任的，一律取消，不得增設或變通設置“一票否決”事項。從嚴規(guī)范和控制各種考核、檢查，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關公務員從繁雜的事務中解脫出來，把工作重心轉(zhuǎn)移到提高機關運行效率和完善公共服務上，為他們“松綁”減壓，實現(xiàn)向服務型政府的轉(zhuǎn)變。

3.加強對新錄用鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的教育引導

加強理想信念教育，讓新錄用鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員充分認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的意義。探索建立“導師制”，讓新錄用公務員迅速進入角色，由導師跟進他們的工作，新錄用公務員在遇到問題時也可以及時找到咨詢的對象。導師不僅僅傳授工作方法和經(jīng)驗，同時也對新公務員個人問題進行關懷和幫助，在工作環(huán)境、工作任務、工作角色各方面的適應上給予全方位的指導和幫助。

4.加強機關文化建設，提升組織人文關懷

一方面在改善基層環(huán)境、提升硬件條件的同時，還要積極建設良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府精神面貌和機關文化[10]。另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關要通過舉辦文娛活動，營造良好的組織氛圍，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員感受到單位這個大家庭的溫暖，用健康豐富的文化生活有效調(diào)節(jié)公務員的情感和心理。最后，要制定切實可行的關懷政策。如在子女教育問題上，根據(jù)不同情況，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員子女入學優(yōu)惠政策，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員后顧之憂。