□熊通成

自2009年義務教育學校率先實施績效工資改革以來，我國就開始對事業(yè)單位績效工資總量進行核定，并要求事業(yè)單位在核定的績效工資總量范圍內進行績效工資內部分配[1]。但是，事業(yè)單位普遍反映績效工資總量缺乏彈性，不能很好地調動單位人員的積極性，亟待建立體現(xiàn)事業(yè)單位價值貢獻的績效工資總量額外追加機制。

一、事業(yè)單位績效工資總量激勵存在的問題

設置事業(yè)單位績效工資的初衷是要體現(xiàn)工作人員的實績和貢獻，但從實際效果看，績效工資總量激勵還存在許多問題：

第一，績效工資總量一經(jīng)核定，事業(yè)單位無論干多干少、干好干壞，可分配的績效工資總量都固定不變，單位業(yè)績貢獻沒有被合理認可。

現(xiàn)行制度和相關法規(guī)僅對績效工資總量核定的一些基本原則進行了描述，但核定總量之后如何對事業(yè)單位的業(yè)績貢獻進行激勵，并沒有具體規(guī)定。從各地實踐看，大多數(shù)地區(qū)也僅是對事業(yè)單位績效工資總量進行核定，并要求事業(yè)單位績效工資分配不得突破所核定績效工資總量。事業(yè)單位，尤其是具有一定市場創(chuàng)收能力的事業(yè)單位普遍感到無法調動職工積極性，因為干得再多、業(yè)績再好、貢獻再大，工資上限已經(jīng)由所核定的績效工資總量決定了[2]。例如，科研院所盡管可以從各種競爭性項目中提取部分間接經(jīng)費用于科研人員的績效支出，然而一旦績效工資總量用完后，項目間接經(jīng)費再多也不能再發(fā)放，致使科研院所承擔科研項目的積極性有所下降[3]。

第二，績效工資總量沒有上浮空間，導致許多事業(yè)單位內部分配難以搞活，績效工資按崗位層級分配的固化現(xiàn)象普遍存在。

2006年起施行的工資制度賦予了事業(yè)單位在所核定績效工資總量范圍內進行自主分配的權限，但不少事業(yè)單位績效工資的內部分配依然沒有搞活。很重要的原因在于，在績效工資總量沒有上浮空間的情況下，事業(yè)單位如果建立了內部靈活分配的機制，可能會產(chǎn)生內部激勵無法兌現(xiàn)的問題，反而容易激化內部矛盾。這個問題在義務教育等公益一類事業(yè)單位更加明顯。多數(shù)地區(qū)對義務教育事業(yè)單位按照公務員規(guī)范津貼補貼的標準核定績效工資總量，同時按照70%的比例規(guī)定每個崗位層級的基礎性績效工資，按照30%的比例核撥該單位獎勵性績效工資總量用以內部搞活。然而，教職工普遍理解為將本應屬于自己的績效工資額度用于再分配，除了班主任津貼等相對容易得到認可的科目之外，基本上很難拉開差距[4]。許多政府部門直屬事業(yè)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位甚至直接按照崗位層級，對獎勵性績效工資進行固定額度分配，幾乎不能發(fā)揮激勵作用。

第三，部分地區(qū)開始探索建立超額績效或追加總量與事業(yè)單位收支結余掛鉤的激勵機制，但普遍存在鼓勵創(chuàng)收而公益導向不足的問題。近年來，部分地區(qū)意識到績效工資總量固化的問題，并開始探索允許事業(yè)單位在所核定績效工資總量外發(fā)放一定額度工資的做法。對于這部分工資，有的地區(qū)稱之為超額績效，有的地區(qū)稱之為追加總量。這在一定程度上解決了績效工資總量固化的問題，提高了績效工資對事業(yè)單位的激勵作用。但是這些地區(qū)的超額績效或追加總量往往與事業(yè)單位收支結余掛鉤，事業(yè)單位創(chuàng)收能力越強，能夠獲得的額外績效工資總量也就越多。因此，這就帶來了另外一個問題：鼓勵了事業(yè)單位進行經(jīng)濟創(chuàng)收，易于強化事業(yè)單位逐利機制反而弱化公益屬性，進而導致與事業(yè)單位的定位和改革方向相背離。

總的來看，大多數(shù)地區(qū)事業(yè)單位績效工資總量固化的問題或者未得到解決，或者在解決過程中又產(chǎn)生了公益導向不足的問題，這些都會影響事業(yè)單位的健康發(fā)展，迫切需要在國家層面建立事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制。

二、建立事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制的必要性

所謂事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制，是政府工資管理部門在核定事業(yè)單位績效工資總量的基礎上，根據(jù)事業(yè)單位在一定時期內的業(yè)務發(fā)展、公益行為等綜合表現(xiàn)的考核結果，對公益目標任務完成好、考核優(yōu)秀的事業(yè)單位，額外追加一定績效工資總量的制度安排。目前，事業(yè)單位工資領域的許多專家學者和工資工作從業(yè)者都在呼吁建立科學化的事業(yè)單位績效工資總量核定機制和動態(tài)調整機制。但是，這兩個機制都無法代替事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制，其必要性體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）如果不建立事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制，即使績效工資總量核定再科學，也依然難以解決績效工資總量固化的問題

績效工資總量核定機制解決的是給事業(yè)單位核定多少總量才是合理的問題，但按照現(xiàn)行制度，一旦給事業(yè)單位核定了一個總量額度之后，就成為當年該事業(yè)單位可以給職工發(fā)放績效工資總額上限。如果不建立事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制，那么事業(yè)單位當年工作做得再好，也不能超出這個上限來發(fā)放績效工資，否則就屬于違規(guī)。這就意味著，績效工資總量核定得再科學合理，也難以解決事業(yè)單位績效工資總量當年被固化的問題，難以實現(xiàn)績效工資調動事業(yè)單位工作積極性的作用[5]。因此，必須通過績效工資總量額外追加機制，允許公益目標完成好、考核優(yōu)秀的事業(yè)單位在核定績效工資總量外再額外發(fā)放一定量的績效工資，來達到激勵的效果。

（二）如果不建立事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制，單純依靠動態(tài)調整機制進行激勵，將使績效工資總量呈“滾雪球式”增長，最終導致激勵效果難以為繼

績效工資總量動態(tài)調整機制解決的是在給事業(yè)單位核定績效工資總量一定時期后對這家事業(yè)單位調整多少績效工資總量為合理的問題。目前國家層面也尚未建立事業(yè)單位績效工資總量動態(tài)調整機制，即便將來建立了，也依然無法替代事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制。誠然，事業(yè)單位績效工資總量動態(tài)調整機制也可以規(guī)定公益目標完成好、考核優(yōu)秀的事業(yè)單位可以適當?shù)卣{增下一年度績效工資總量，從而達到激勵的效果。但是，由于績效工資總量動態(tài)調整機制所產(chǎn)生的績效工資總量增量是要計入該事業(yè)單位績效工資總量存量中的，這也就意味著如果該事業(yè)單位年年公益目標完成好、考核優(yōu)秀，其績效工資總量將呈現(xiàn)“滾雪球式”增長，最終必將出現(xiàn)績效工資水平過高、不得不人為控制其增長幅度的局面，導致動態(tài)調整所產(chǎn)生的激勵效果難以為繼。而績效工資總量額外追加機制最大的優(yōu)勢就在于，給公益目標完成好、考核優(yōu)秀的事業(yè)單位所追加的績效工資總量只是一次性額度的獎勵，不計入該事業(yè)單位績效工資總量存量。因此，當年追加的績效工資總量再多，到第二年也會進行清零，不會導致該事業(yè)單位績效工資總量存量過快增長。第二年該事業(yè)單位能不能再獲得追加績效工資總量還要取決于該單位是否繼續(xù)很好地完成公益目標、考核優(yōu)秀。

（三）建立事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制，將會給事業(yè)單位帶來更及時的激勵，有利于強化事業(yè)單位的公益屬性，也有利于搞活單位內部分配

建立事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制，將很大程度地提升事業(yè)單位績效工資的激勵和引導功能。對績效考核結果優(yōu)秀、公益表現(xiàn)好的事業(yè)單位在核定的績效工資總量外額外追加一定的績效工資總量，認可和激勵事業(yè)單位的價值貢獻，有利于調動事業(yè)單位工作的積極性，也為強化事業(yè)單位公益屬性提供了有力的抓手[6]。有了額外追加績效工資總量的激勵機制，事業(yè)單位可以更好地安排內部激勵機制，避免過去因績效工資總量固化帶來的缺乏內部激勵空間的問題，形成職工共同努力工作就能獲取更高績效工資的良好局面。

總體而言，事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制是發(fā)揮事業(yè)單位績效工資應有功能的重要制度安排。事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制與績效工資總量核定機制、績效工資總量動態(tài)調整機制三者相輔相成，共同構成科學、有效的事業(yè)單位績效工資總量管理體系。

三、事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制的理論分析

事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制的建立，具有堅實的理論基礎。以下結合雙因素理論、公平理論及強化理論對事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制進行分析。

（一）基于雙因素理論，上級部門所核定的績效工資總量對于事業(yè)單位而言是保健因素，而只有通過努力才能獲得的追加績效工資總量是激勵因素

雙因素理論又稱激勵—保健因素理論，由美國行為科學家弗雷德里克·赫茨伯格（Fredrick Herzberg）于1959年提出。赫茨伯格指出，不是所有的需要得到滿足就能激勵起人們的積極性，只有那些被稱為激勵因素的需要得到滿足才能調動人們的積極性，而那些被稱為保健因素的需要在不滿足時會引起強烈的不滿，但在滿足時卻并不一定會調動起積極性[7]。

對照雙因素理論，如果把事業(yè)單位當成一個行為主體，把績效工資總量當成因素來分析的話，那么上級部門給事業(yè)單位所核定的績效工資總量因為一經(jīng)核定就成為事業(yè)單位當年可以發(fā)放績效工資總量的上限，而成為保健因素，難以對事業(yè)單位產(chǎn)生激勵作用。而建立事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制，只要事業(yè)單位努力達成既定的目標就能夠獲得額外追加的績效工資總量，如果事業(yè)單位不努力則不能獲得追加績效工資總量，因此追加績效工資總量就變成激勵因素。

（二）基于公平理論，如果上級所核定的績效工資總量固定不變，事業(yè)單位會適度降低其努力程度，而如果通過努力能夠獲得追加總量，則可以引導事業(yè)單位提高努力程度并保持公平感

公平理論又稱社會比較理論，由美國學者約翰·斯塔?！啴斔梗↗.S.Adams）于1965年提出。亞當斯指出，員工的工作積極性取決于其所感受到的公平感，而公平感則取決于他進行的社會比較或歷史比較，即將本人現(xiàn)階段所獲得報酬與工作投入的比值和他人或本人歷史階段所獲得的報酬與工作投入的比值進行比較[8]。

對照公平理論，如果把事業(yè)單位當成一個行為主體，那么事業(yè)單位會將當年所獲得的績效工資總量與工作投入之間的比值和其他事業(yè)單位或者本單位往年的績效工資總量與工作投入之間的比值進行比較。當事業(yè)單位發(fā)現(xiàn)無論如何努力，當年績效工資總量都固定不變時，事業(yè)單位就會感到不公平，傾向于適度降低努力程度來獲得相對公平感。當事業(yè)單位發(fā)現(xiàn)提高努力程度后，績效工資總量可以得到追加，事業(yè)單位就會感到公平，并且會傾向于進一步提高努力程度，以獲得更多的追加績效工資總量。因此，績效工資總量額外追加機制能夠很好地引導事業(yè)單位在不喪失公平感的前提下不斷提高工作努力程度。

（三）基于強化理論，事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制通過將追加總量與公益屬性的考核結果掛鉤，從而實現(xiàn)強化事業(yè)單位公益屬性的目標

強化理論，也叫行為修正理論，由美國心理學家和行為科學家斯金納（Burrhus Frederic Skinner）提出。斯金納指出，人和動物一樣，都會對行為結果進行條件反射，當某種行為產(chǎn)生有利結果時，這種行為就會被強化、不斷重復；當某種行為產(chǎn)生不利結果時，這種行為就會被弱化、直至消失。因此，人們可以用這種正強化或負強化的辦法來影響人的行為[9]。

將強化理論運用到事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制中，追加績效工資總量可被用作引導事業(yè)單位強化公益屬性的手段。當事業(yè)單位的行為符合公益屬性的要求，則可以獲得較好的公益評價結果，而好的公益評價結果將給事業(yè)單位帶來一定額度的績效工資總量額外追加獎勵，進而有力地強化事業(yè)單位的公益行為。當事業(yè)單位的行為不符合公益屬性的要求，則會獲得較差的公益評價結果，而差的公益評價結果將不能給事業(yè)單位帶來績效工資總量額外追加獎勵，甚至可能會扣減一定額度的績效工資總量，從而使得事業(yè)單位弱化那些逐利行為[10]。因此，事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制有兩個關鍵點：一是績效工資總量和公益屬性評價的掛鉤機制；二是公益屬性評價必須充分體現(xiàn)國家對事業(yè)單位強化公益屬性、破除逐利機制的要求。

四、事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制的模型構建與測算

建立事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制，要回答根據(jù)什么因素進行追加以及追加多少的問題。一般而言，可以在給事業(yè)單位設定績效工資總量額外追加基準數(shù)的基礎上，根據(jù)事業(yè)單位公益導向的績效評價結果進行修正，最終確定追加總量。據(jù)此，事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制模型的公式表達如下：

其中：WR代表該事業(yè)單位額外追加績效工資總量；WB代表追加績效工資總量的人均基準數(shù)；Pn代表該事業(yè)單位納入績效工資總量管理的人數(shù)；KP代表上級部門對該事業(yè)單位公益導向的績效評價系數(shù)。

（一）追加績效工資總量人均基準數(shù)（WB）

追加績效工資總量人均基準數(shù)，是模型中最為關鍵的一個變量。一般有4 種辦法予以設定。

1.規(guī)定標準法

所謂規(guī)定標準法，就是以統(tǒng)一標準或者分類標準來給事業(yè)單位確定追加績效工資總量人均基準數(shù)。如某地區(qū)可以將所有事業(yè)單位追加績效工資總量人均基準數(shù)確定為1萬元/人；某地區(qū)也可以對公益一類事業(yè)單位追加績效工資總量人均基準數(shù)確定為1萬元/人，對公益二類事業(yè)單位追加績效工資總量人均基準數(shù)確定為1.2萬元/人。

2.參考標準法

所謂參照標準法，就是參照其他類型人員年度獎勵金額來給事業(yè)單位確定追加績效工資總量人均基準數(shù)。以義務教育教師為例，《義務教育法》規(guī)定義務教育教師平均工資不低于當?shù)毓珓諉T平均工資水平，2018年《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》進一步要求確保中小學教師平均工資收入水平不低于或高于當?shù)毓珓諉T平均工資收入水平。因此，這類事業(yè)單位追加績效工資總量人均基準數(shù)，可以參考當?shù)卣o公務員發(fā)放的政府性獎勵人均額度。

3.收支結余法

所謂收支結余法，就是以事業(yè)單位業(yè)務收入扣除業(yè)務成本，再按規(guī)定提取各項規(guī)定的基金后產(chǎn)生的結余為基礎，按照一定比例來設置追加績效工資總量人均基準數(shù)。目前，公立醫(yī)院薪酬制度改革試點要貫徹落實“兩個允許”，就可以采用這個方法。

4.核定總量掛鉤法

所謂核定總量標準法，就是按照給事業(yè)單位核定績效工資總量的一定比例，來設置追加績效工資總量人均基準數(shù)。如可以規(guī)定事業(yè)單位均按照當年所核定績效工資水平的15%來計算追加績效工資總量人均基準數(shù)。

以上4種辦法各有利弊，應該根據(jù)各地實際情況進行確定。

（二）事業(yè)單位納入績效工資總量管理的人數(shù)（Pn）

事業(yè)單位納入績效工資總量管理的人數(shù)，有三種口徑。一是正式在編人員口徑。將事業(yè)單位正式在編在崗人員數(shù)量納入績效工資總量管理，這是大多數(shù)情況下的計算口徑。二是包含部分編外人員口徑。有的地區(qū)編制制度進行改革后，實行了員額制、人員總量控制數(shù)，同時也將這部分編外人員納入績效工資總量管理范疇。三是全體人員口徑。有的地區(qū)把部分事業(yè)單位所有人員包括在編和編外人員均納入績效工資總量管理。一般情況下，納入追加績效總量中的人數(shù)，應該與核定績效工資總量時的人數(shù)保持口徑上的一致。

（三）上級部門對該事業(yè)單位公益導向的績效評價系數(shù)（KP）

公益導向的績效評價系數(shù)，就是對不同事業(yè)單位實施公益導向的績效評價考核結果所對應的系數(shù)。一般而言，有兩種辦法來設定考核系數(shù)。

1.兩級法

所謂兩級法，就是給考核系數(shù)設置“有”和“無”兩個檔次，考核合格以上的事業(yè)單位，考核系數(shù)為“1”；考核勉強合格及以下的事業(yè)單位，考核系數(shù)為“0”。但因兩級法結果差異較大，一般情況下不建議采用。

2.多級法

所謂多級法，就是根據(jù)考核成績的不同分值段，設置若干個考核等級，并規(guī)定不同的考核系數(shù)。一般情況下，建議采用多級法。例如：可將事業(yè)單位年度考核成績劃分為五個等級，并分別規(guī)定考核系數(shù)（見表1）。

表1 事業(yè)單位績效評價系數(shù)模擬測算

（四）不同類型事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制模型構建及測算

由于不同類型事業(yè)單位的性質不同、積極性的影響因素不同，確定追加總量的基準數(shù)方法也不同，其追加機制模型中變量的取值方法也有所不同。

1.財政保障類事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制模型，建議采取參考標準法確定人均基準數(shù)（WB），采取正式在編人員口徑確定納入績效工資總量管理的人數(shù)（Pn），并采取多級法確定績效評價系數(shù)（KP）

財政保障類事業(yè)單位是指沒有或者幾乎沒有來自市場的業(yè)務收入，主要依靠財政進行經(jīng)費保障的事業(yè)單位，如義務教育學校、為政府提供保障服務的事業(yè)單位等。這類事業(yè)單位的工資收入水平往往和同級政府公務員收入之間的關系比較緊密，因此，可以考慮其績效工資總量額外追加基準數(shù)采用參照標準法，即以政府給公務員發(fā)放的年度政府績效獎作為主要依據(jù)，再考慮該類事業(yè)單位績效評價結果作為影響因素[11]。這類事業(yè)單位需要規(guī)范編制管理，故建議采取正式在編人員口徑來確定納入績效工資總量管理的人數(shù)[12]。以某義務教育學校為例，假設當?shù)卣o公務員發(fā)放年度政府績效獎的人均基準數(shù)（WB）為2萬元/人，該學校有正式在編教職工（Pn）100人，該學校績效評價成績優(yōu)良系數(shù)（KP）為1.05，則當年追加績效工資總量（WR）為210萬元。

2.市場創(chuàng)收類事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制模型，建議采取收支結余法確定人均基準數(shù)（WB），采取包含部分編外人員口徑確定納入績效工資總量管理的人數(shù)（Pn），并采取多級法確定績效評價系數(shù)（KP）

市場創(chuàng)收類事業(yè)單位是指雖然有一部分來自財政撥款的收入，但主要依靠市場創(chuàng)收進行經(jīng)費保障的事業(yè)單位，如公立醫(yī)院、高校、科研院所等。這類單位往往需要建立激勵機制，鼓勵形成一定程度的收支結余，因此建議采取收支結余法來確定人均基準數(shù)[13]。同時，這類單位往往存在許多編外人員，多數(shù)地區(qū)對該類事業(yè)單位編外人員采取了員額制或者人員控制總數(shù)的管理，因此建議采取包含部分編外人員口徑來確定納入績效工資總量管理的人數(shù)。以某公立醫(yī)院為例，假設當年收支結余為6,000萬元，扣除發(fā)展基金30%后剩余4,200萬元，當?shù)匾?guī)定50%即2,100萬元可用于人員獎勵，而假如編內編外納入正式人員管理人數(shù)（Pn）為1,000人，則人均標準（WB）為2.1萬元/人。若該醫(yī)院公益導向的績效評價為勉強合格，則績效評價系數(shù)（KP）取值為0.8，那么該醫(yī)院當年追加績效工資總量（WR）為1,680萬元。

3.對于其他情況各異的事業(yè)單位，建議根據(jù)實際情況采取合適方法確定人均基準數(shù)（WB）、納入績效工資總量管理的人數(shù)（Pn）以及績效評價系數(shù)（KP）

由于事業(yè)單位情況非常復雜，建議各地根據(jù)事業(yè)單位的實際情況，選擇合適的方法，不能一刀切，關鍵在于把握住有效激勵的原則。例如，某文藝院團和公務員的工作關系比較遠，當?shù)刎斦Ｕ匣窘?jīng)費，通過市場創(chuàng)收獲取剩余經(jīng)費。這種情況下，建議采取核定總量掛鉤法來確定人均基準數(shù)（WB），該單位績效工資總量人均為10萬元，規(guī)定15%即1.5萬元為追加績效人均基準數(shù)；建議采用在編人數(shù)來計算納入績效工資總量管理的人數(shù)（Pn），假設500人；若該文藝院團公益導向的績效評價為優(yōu)秀，則績效評價系數(shù)（KP）取值為1.2，那么當年追加績效總量（WR）為900萬元。

五、建立事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制的注意事項

建立事業(yè)單位績效工資總量額外追加機制，對于調動事業(yè)單位干事創(chuàng)業(yè)積極性具有重要意義。為提高此機制的有效性，必須注意以下幾個問題：

第一，追加績效工資總量，不納入績效工資總量存量。該機制是一個短期激勵機制，就是說通過該機制計算的追加績效工資總量，不納入績效工資總量存量中，也就是不核定到第二年績效工資總量中。因此，這部分追加績效的發(fā)放，可規(guī)定事業(yè)單位應該在次年某時間點（如5月1日）前執(zhí)行完畢。

第二，此機制中人均基準數(shù)、納入總量管理的人數(shù)、考核系數(shù)等變量值應結合實際進行設置。不同地區(qū)工資管理部門應該根據(jù)實際情況，選擇一個或多個適合本地事業(yè)單位的方法，來確定人均基準數(shù)、考核系數(shù)、納入總量管理的人數(shù)等。

第三，對事業(yè)單位進行公益導向的績效評價是此機制得以發(fā)揮作用的關鍵。只有建立了有效的單位績效評價制度，才能夠引導事業(yè)單位跟著考核指揮棒開展各項工作。目前，除了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位和中央所屬事業(yè)單位外，國家層面尚未建立起事業(yè)單位績效評價制度，有關部門應該高度重視，盡快建立。另外，要強化事業(yè)單位公益屬性，就必須在績效評價指標體系中以公益為導向。由于不同行業(yè)、不同類型甚至不同個體的事業(yè)單位，其體現(xiàn)公益屬性的指標也有所不同，需要認真研究制定。