一系列創(chuàng)新舉措疊加，界首之治堪稱一個后發(fā)型縣域高質(zhì)量發(fā)展進程中治理能力現(xiàn)代化的探路。

縣域經(jīng)濟的“界首現(xiàn)象”，是近年來安徽乃至中西部縣域經(jīng)濟逆勢崛起的一個范本。

2016—2018年連續(xù)三年，界首GDP增速位居安徽縣域第一，工業(yè)經(jīng)濟總量時隔20年重返安徽十強，同時連續(xù)四年入選全國投資潛力百強縣前十。

更為難得的是，作為一個典型的中部內(nèi)陸縣域和省級貧困縣，界首正在創(chuàng)建國家高新區(qū)并進展順利。屆時，界首高新區(qū)將成為周邊10個地級市、80多個縣市區(qū)、6000多萬人口中唯一的國家高新區(qū)，界首也將成為全國唯一成功創(chuàng)建國家高新區(qū)的貧困縣。

與縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展同頻共振的，是界首縣域治理水平的顯著提升。黨委政府主要負責人定期到農(nóng)村敬老院和老人們同吃一鍋飯，干部每月“兩天一夜”吃住在村，問需于民，問計于民。界首讀書會遍地開花，讀書、思考、分享，內(nèi)化為干部的生活方式和習慣，激發(fā)的是治理創(chuàng)新的強大活力。

面對界首，記者不禁生發(fā)疑問：界首沒有顯著的區(qū)位優(yōu)勢，也沒有特殊的政策扶持，卻在經(jīng)濟下行壓力較大的形勢下，實現(xiàn)了逆勢崛起，而且是經(jīng)濟社會齊頭并進、多點開花。

界首到底做對了什么？

邏輯起點

近年來，界首市經(jīng)濟發(fā)展、科技創(chuàng)新、脫貧攻堅等重點工作的考核都位居安徽縣域第一方陣，各地考察團絡繹不絕。在向《決策》介紹經(jīng)驗做法時，無論是界首市主要領導，還是普通干部，他們的高頻詞都是“治理、理念、方法、機制”。

“縣域發(fā)展，功夫在詩外，就發(fā)展抓發(fā)展往往事倍功半，如果通過治理創(chuàng)新，以現(xiàn)代治理思維去統(tǒng)領縣域各項工作，就會達到事半功倍的成效。在治理實踐中，界首以黨建為核、服務為本、法治為基、德治為魂，從基層基礎做起，探索治理創(chuàng)新?！苯缡资形瘯浶鞎|分析說。

按照通常邏輯，一個地方發(fā)展得好，一定是當?shù)貨Q策者積極有為、大刀闊斧，尤其是后發(fā)地區(qū)，決策者個人的鮮明印記更是“標配”，但是界首打破了這一慣常邏輯。采訪中了解到，盡管近年來經(jīng)濟發(fā)展迅速，一個個項目接連上馬，但界首市主要領導卻做到了“三不管”：

一是從來不批錢。界首全口徑財政支出四年間從48億元上升到152億元，這期間主要領導不批一分錢，靠的是完善的財政預算機制。

二是從來不直接安排項目。界首近年來城鄉(xiāng)面貌變化比較大，但沒有一個項目是主要領導直接動議的，沒有一個項目是主要領導拍腦袋安排的，靠的是健全的項目工作機制。

三是從來不簽批請示。各部門職責職權范圍內(nèi)的事自行決策，需要提請市委市政府集體決策的就集體決策，各類重大決策始終堅持“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的民主集中制原則。

決策者的“三不管”，是界首以現(xiàn)代化治理理念統(tǒng)領縣域各項工作，帶來良性循環(huán)和“治理紅利”的一個縮影。實質(zhì)上，“三不管”是一種對權力的約束。地方治理實踐中，繞不開的一個邏輯起點就是權力，很多地方的治理創(chuàng)新不可持續(xù)，究其根本，在于權力的運行機制沒有理順。

“權力運行機制未能理順，一方面，可能導致權力行使不受制約而產(chǎn)生濫用;另一方面，可能導致權責劃分不科學，掣肘權力正常行使，本該用于干事創(chuàng)業(yè)的權力，或被擱置一旁，或被縛住手腳，嚴重影響縣域治理整體效能的提升。”界首市委副書記、市長何逢陽對《決策》分析說。

對此，界首在推進治理創(chuàng)新的過程中，始終把權責的科學劃分作為邏輯起點來抓。那么，抓手在哪里呢？

界首市決策者認為，政府業(yè)務系統(tǒng)龐雜，如果一項項業(yè)務工作都去盯，肯定是眉毛胡子一把抓，效果欠佳。治理創(chuàng)新的工具仁者見仁、智者見智，但舉其要者，“八個字”至關重要—規(guī)劃、項目、預算、政策。通過緊抓“規(guī)劃、項目、預算、政策”四大核心工具，界首的治理創(chuàng)新實現(xiàn)了綱舉目張。

綱舉目張

《決策》梳理發(fā)現(xiàn)，“規(guī)劃、項目、預算、政策”八個字的邏輯關系中，蘊含著界首縣域治理的密碼：

通過規(guī)劃確定工作的范圍和方向，事業(yè)發(fā)展更有質(zhì)量;通過項目明確工作的內(nèi)容和抓手，資源配置更有效益;通過預算規(guī)定資金的來源和去向，行政工作更有秩序;通過政策保障工作的推進和落實，治理路徑更加清晰。四者形成一個完整的閉合循環(huán)。其中，規(guī)劃是引領和龍頭;項目是樞紐和關鍵;預算是保障和承載;政策是方向和指導。

首先來看規(guī)劃。

在界首市城鄉(xiāng)規(guī)劃中心負責人王琳的回憶中，界首對規(guī)劃工作的認識，經(jīng)歷了一個持續(xù)升華的過程。

2013年初，王琳到原界首市城鄉(xiāng)規(guī)劃局主持工作時，隊伍力量薄弱，僅她自己和5個剛畢業(yè)的大學生。隊伍薄弱之外，辦公經(jīng)費也讓王琳犯難。為編制總體規(guī)劃，王琳向市里申請30萬經(jīng)費，但這筆錢要得異常艱難。然而，2014年之后，王琳從來沒有為錢發(fā)過愁。

界首市領導和部門負責人規(guī)劃理念的變化，讓王琳非常感慨：“現(xiàn)在界首的規(guī)劃業(yè)務會議開得都非常有質(zhì)量，大家提的意見都非常專業(yè)，連規(guī)劃編制設計單位也頻頻點贊?！?/p>

規(guī)劃對縣域治理的最大意義是什么？王琳打了一個形象的比方：“沒有規(guī)劃，或者對規(guī)劃不重視，縣域治理就如同劃船過河;重視規(guī)劃，縣域治理就如同造橋跨河。劃船過河有很多不確定性，嚴重依賴舵手個人，還受惡劣天氣影響;造橋過河則安全得多，而且有預期、可持續(xù)?！?/p>

其次來看項目。

界首干部對項目的認識，同樣經(jīng)歷了一個逐步轉變的過程。起初，干部認為項目就是工程，就是一棟樓、一條路、一條生產(chǎn)線，后來，開始理解“項目治國”的含義，認識到項目是政府配置資源的一種有效形式。

“我們體會最深的是人才資源和科研資源的配置。近年來，界首建立了8家院士工作站、9家博士后工作站，這些不是靠跑動得來的，而是用優(yōu)質(zhì)的項目對接來的。”界首市發(fā)展改革委黨組成員、項目管理服務中心主任王強告訴《決策》。

在健全的項目工作機制引導下，大家擁有共同的認知基礎，閉環(huán)的項目思維逐步代替了直線的業(yè)務思維，有效地避免了因主觀性錯誤而導致項目被部門、個別群體利益綁架的風險，縣域治理持續(xù)增效。

在規(guī)劃、項目、預算、政策中，預算猶如一道杠桿，撬動起縣域治理整體效能。

界首市決策者認為，治國即理財，地方亦然，只要把錢管好了，地方政府的所有行政業(yè)務就都管住了。只要不亂花錢，就不會亂辦事，錢花好了，事情就辦好了。

今天，界首的干部都知道，無預算不支出，想干事必須做預算;不謀劃項目，不謀劃預算，就寸步難行。界首預算工作有一個簡便可行的“三先三后”原則：先有項目謀劃，后有預算;先有工作計劃，后有預算;先有政策依據(jù)，后有預算。

有了完善的預算機制后，以前是部門向政府要錢，現(xiàn)在變成了政府督促部門花錢，效能自然就提高了?！安块T對資金需求的后顧之憂解決了，干事激情自然就高。從最近幾年的工作看，無論是征地拆遷、項目建設還是秸稈禁燒、環(huán)境整治，所有工作改進的背后都是預算機制的優(yōu)化?！苯缡资胸斦贮h組副書記于華蘭對《決策》分析說。

最后來看政策。

界首對政策的理解講兩個字——“悟”和“實”。對上級政策要悟透，創(chuàng)造性貫徹落實，地方政策制定要務實，一定要接地氣。

“界首多年持續(xù)開展的‘進訪惠聚（進千企、訪萬戶、惠民生、聚民心），‘三個在村（中心組學習在村進行，黨課在村舉辦，組織生活會、民主生活會在村召開），‘兩個問計（干什么問計于群眾，怎么干問計于一線工作者）等，目的都是提升政策制定的質(zhì)量?！苯缡资邪l(fā)展改革委副主任盧鴻莉告訴《決策》。

總結來看，規(guī)劃、項目、預算、政策這“八個字”，對縣域治理有三重戰(zhàn)略意義。

首先，干部的視野和素質(zhì)得到顯著提升?！叭缃?，這八個字已經(jīng)形成共識，干部都耳熟能詳，所有人講起這八個字，都侃侃而談，一身是勁，幾乎沒有不懂的，因為確實管用。”界首市委組織部副部長劉治幫告訴《決策》。

其次，政府各項工作有了抓得住、抓得牢的科學抓手。通過厘清四大核心工具，龐雜的政府治理綱舉目張，且對各項業(yè)務工作形成倒逼機制，政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平大幅提升。

最后，縣域治理創(chuàng)新與縣域經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)了同頻共振?！鞍藗€字”是縣域治理和縣域發(fā)展的交集和共同抓手，緊抓“八個字”，治理創(chuàng)新就不會落空，而且更容易在決策層和廣大干部群眾中形成廣泛共識。

“信任”與“人心”

12月1日，鄭阜高鐵開通當天，界首在上海舉辦了“融入長三角，牽手大上?！毕盗兄黝}對接活動，不到20人的會務組籌辦了33場活動。一支精干高效的隊伍，33場高質(zhì)量異地活動忙而不亂，讓各界印象深刻，中央電視臺、新華社等中央媒體紛紛專題報道。

“10多個人，5天，33場活動，隊伍的能力固然重要，但關鍵還是一種信任的理念和機制。沒有信任，這么重的任務是不可能完成的?！焙畏觋柛嬖V《決策》。

梳理發(fā)現(xiàn)，界首治理創(chuàng)新的顯著特征之一，是“信任”二字。信任是現(xiàn)代治理的基石，傳統(tǒng)行政管理的“命令-服從”模式，面對現(xiàn)代社會的繁雜治理，已經(jīng)難以為繼。

在界首，“信任”二字在方方面面都有體現(xiàn)。班子之間、班子成員之間、上下級之間、干群之間、政企之間信任氛圍的形成，信任機制的建立，以及各方對信任的珍視，為界首的治理創(chuàng)新注入了活力潤滑劑、人心凝結劑。

從縣域治理層面來看，“信任”有三大關鍵意義：一是凈化了政治生態(tài)，二是優(yōu)化了營商環(huán)境，三是融洽了干群關系。這三者，恰恰都是縣域治理的核心要旨。

信任機制的建立，為亟待減負的基層政府卸去了不必要的思想負擔，政府不再“一家獨大”“包打天下”，不用事事都攬、什么都兜。今天界首的治理體系中，黨委政府仍是中心節(jié)點，但其他班子、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、部門、園區(qū)、企業(yè)、村居等也成為縣域治理的分中心，每一個分中心都是一個有效的戰(zhàn)斗單元。這種多中心的治理格局，形成有機整體，治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強。

事實上，界首并沒有一個明文或制度上的信任機制。信任更像是彌散在縣域治理體系中的空氣，無處不在，雖看不見、摸不著，卻能真真切切地感受到，且須臾不能離開。

界首構建信任機制的體會有四句話：不是設計出來的，而是行動出來的;不是安排出來的，而是磨合出來的;不是承諾出來的，而是考驗出來的;不是一蹴而就的，而是堅持出來的。

在界首的治理體系中，與“信任”同等重要，同樣看不見卻須臾不能分離的，是“人心”。

人心是最大的政治。成事之要，關鍵在人，這是地方治理實踐中耳熟能詳?shù)囊痪湓挕＝缡资袥Q策者思考最多的是如何通過治理創(chuàng)新凝聚“人心”。

“界首做的很多工作，都是圍繞人心做文章。治理創(chuàng)新，歸根結底，就是要凝聚人心、形成共識。人心的問題解決了，所有的問題迎刃而解。”何逢陽分析認為。

以近幾年界首幾項比較突出的工作為例：舉辦界首企業(yè)家沙龍，主要目的是提煉企業(yè)家精神，打造企業(yè)家群體品牌，構建企業(yè)家社會，最終要把企業(yè)家的心凝聚起來;成立界首讀書會，主要目的是讓讀書成為一種生活方式，讓讀書會成為界首一道風景，讓書香成為界首味道，發(fā)揮文化的粘合劑作用，浸潤人心、匯聚力量;策劃“進訪惠聚”大走訪活動，主要目的是讓干部沉下去、把民心聚起來。通過這些平臺，界首凝聚了人心、形成了共識、匯聚了力量。

在干部優(yōu)良作風的帶動下，界首的民風也在悄然發(fā)生嬗變?！叭缃瘢畷憬缡住盍缡壮蔀榻缡椎撵n麗名片，從圖書館每天個位數(shù)進館人數(shù)到遍布城鄉(xiāng)的讀書會，從‘想喝酒、到界首到全市健身場館一位難求，界首市民綜合素質(zhì)顯著提升?！苯缡资锌偣h組書記于偉告訴《決策》。

從縣域治理角度看，“人心”對應的是群眾路線法寶中的“把黨的正確主張變成群眾的自覺行動”。只要善于把決策者的正確思考變成大家的自覺思考，把決策的意圖變成社會的共識，政府對經(jīng)濟社會發(fā)展很多領域就能做到“靜待花開”?，F(xiàn)代社會治理，單靠政府的行政命令是推不動的，形成這種共識后，就可以輕松實現(xiàn)轉化。

創(chuàng)新價值

黨的十九屆四中全會后，治理現(xiàn)代化正在各地加速推進。界首決策者對治理創(chuàng)新充滿信心，“界首對治理創(chuàng)新的探索不僅是為了當前發(fā)展，也不是為了顯性政績，其最終指向是界首的長治久安?！?/p>

底氣來自哪里？界首的治理創(chuàng)新實踐中，蘊含了哪些長治久安的基因？

首先，通過制度設計，把重蹈“界首之痛”覆轍的可能性減少到了最低。

所謂界首之痛，即上世紀90年代后期，因決策思路發(fā)生偏差，界首工業(yè)經(jīng)濟大滑坡，經(jīng)濟發(fā)展斷崖式下跌。1998年—2004年，界首在全省縣域經(jīng)濟綜合考核的排位從第七位滑落至倒數(shù)第三。

“界首治理創(chuàng)新的一個重要目的，是有效破除發(fā)展的周期魔咒，我們經(jīng)歷過界首之痛，如何避免重蹈覆轍，是界首治理創(chuàng)新的一道必答題?！焙畏觋柋硎?。

回溯界首之痛，其根源是權力的任性和政策“翻燒餅”。界首的治理探路，就是通過創(chuàng)新理念、方法、機制，以現(xiàn)代治理思維確保權力在正確軌道上運行，從而實現(xiàn)可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展。

其次，界首的治理創(chuàng)新，不是為創(chuàng)新而創(chuàng)新，而是服務于縣域發(fā)展總體戰(zhàn)略目標，確保戰(zhàn)略方向不發(fā)生偏移。

“大會小會上，市領導一再‘婆婆嘴，治理創(chuàng)新必須緊扣發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中‘門戶城市的發(fā)展方向，‘產(chǎn)業(yè)新城的發(fā)展定位，‘融城入園的發(fā)展路徑?！卑不战缡赘咝聟^(qū)管委會副主任曹偉告訴《決策》。

再次，界首治理創(chuàng)新抓住了縣域治理的最關鍵因素——“人心”。

采訪中，界首市決策者一再強調(diào)，地方發(fā)展和治理，關鍵在人，重點在人心。人心渙散，就不可能發(fā)展起來，更遑論長治久安。

為此，界首在治理創(chuàng)新中，始終高度關注“人心”二字，通過“進訪惠聚”等平臺凝聚民心、形成共識，通過讀書會、健康促進會促進政民互動、上下聯(lián)通，界首成功收拾了人心、歸攏了人心、凝聚了人心?！敖鉀Q了人心問題，界首基層治理實現(xiàn)了從‘對手多到‘幫手多、從‘被動多到‘主動多、從‘看法多到‘辦法多的可喜變化?！毙鞎|說。

從界首本身的治理實踐來看，通過現(xiàn)代治理思維重塑，優(yōu)化了政府治理體系，為縣域發(fā)展提供了政府能力和干部本領保障。如今，界首干部樹立的是“真干不出事，少干要出事、不干出大事”的干事創(chuàng)業(yè)理念。一系列創(chuàng)新舉措疊加，界首之治堪稱一個后發(fā)型縣域高質(zhì)量發(fā)展進程中治理能力現(xiàn)代化的探路。

從縣域治理現(xiàn)代化的普遍意義來看，無論是破除發(fā)展周期，確保縣域可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，還是凝聚人心、形成共識、匯聚力量，都是后發(fā)型縣域治理的核心問題。由此，界首在治理創(chuàng)新中的探路，對同類型縣域無疑具有極強的參考借鑒價值。從這個意義上說，這是界首治理創(chuàng)新最大的啟迪和收獲。

我們希望，界首之治不僅是治理創(chuàng)新之治，更是長治久安之治。