桂華

【摘要】村級(jí)負(fù)債是基層治理中的重點(diǎn)問題，20世紀(jì)90年代以來(lái)，村級(jí)債務(wù)經(jīng)歷了“形成—鎖定—反彈”三個(gè)階段。農(nóng)村舊債鎖定而新債發(fā)生的現(xiàn)實(shí)情況表明，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)只能消除傳統(tǒng)的農(nóng)村負(fù)債問題，加大向農(nóng)村的資源輸入并未從根本上解決農(nóng)村債務(wù)問題。治理“村級(jí)新債”應(yīng)當(dāng)超越稅費(fèi)改革和農(nóng)民減負(fù)思維，站在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略高度構(gòu)建防范村級(jí)債務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】基層治理 村級(jí)債務(wù) 鄉(xiāng)村振興 【中圖分類號(hào)】C912 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型與村級(jí)新債的生成

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村村級(jí)債務(wù)問題大體經(jīng)歷“形成—鎖定—反彈”三個(gè)階段。

第一階段是村級(jí)債務(wù)形成時(shí)期。學(xué)界研究者通常將1994年執(zhí)行的分稅制改革視為影響國(guó)家治理體系的重要政策變量。分稅制改革的積極作用是加強(qiáng)了中央政府統(tǒng)籌能力和宏觀調(diào)控能力，不足之處在于造成地方財(cái)力不足，公共財(cái)政向農(nóng)村覆蓋不夠的問題。在此背景下，農(nóng)村公共服務(wù)供給和公共治理成本向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加劇并引發(fā)村級(jí)債務(wù)問題。農(nóng)村稅費(fèi)改革前全國(guó)村級(jí)債務(wù)規(guī)模約為3600億元。這3600億元的村級(jí)債務(wù)屬于稅費(fèi)時(shí)期的債務(wù)，反映取消農(nóng)村稅費(fèi)之前的鄉(xiāng)村治理困境。

第二階段是村級(jí)債務(wù)鎖定時(shí)期。20世紀(jì)90年代中后期，“三農(nóng)”問題爆發(fā)，基層政府向農(nóng)民收取“三提五統(tǒng)”難度越來(lái)越大，農(nóng)民“釘子戶”越來(lái)越多，村級(jí)舉債交稅現(xiàn)象日漸普遍。面對(duì)村級(jí)債務(wù)一路攀升狀況，2001年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于做好2002年擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，啟動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革工作，2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，目的是從源頭上解決村級(jí)債務(wù)問題。原中央農(nóng)村工作辦公室主任陳錫文同志曾指出農(nóng)村稅費(fèi)時(shí)期村級(jí)債務(wù)的三方面成因：農(nóng)村發(fā)展公共事務(wù)造成負(fù)債、鄉(xiāng)村組織定位錯(cuò)位造成負(fù)債、鄉(xiāng)村管理不規(guī)范造成負(fù)債。基于此，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后的村級(jí)債務(wù)治理工作重點(diǎn)從兩個(gè)方面著力：一是加大公共財(cái)政向農(nóng)村覆蓋力度；二是規(guī)范鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)制度，包括推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”和“村財(cái)鎮(zhèn)管”管理制度、實(shí)施村級(jí)民主理財(cái)制度等。取消稅費(fèi)之后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅減輕，各地探索債務(wù)化解機(jī)制，村級(jí)債務(wù)問題一度緩解。

第三階段是村級(jí)債務(wù)反彈時(shí)期。取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生根本性調(diào)整，黨的十六大以后，我國(guó)全面進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”階段，黨的十六屆五中全會(huì)確定社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)，黨的十八大以后中央提出“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)目標(biāo)，黨的十九大確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。伴隨著新農(nóng)村建設(shè)、“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興等政策實(shí)施，國(guó)家繼續(xù)加大對(duì)“三農(nóng)”財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。然而，在此過程中卻出現(xiàn)村級(jí)債務(wù)反彈趨勢(shì)。筆者所在團(tuán)隊(duì)的一項(xiàng)研究顯示，課題組實(shí)地調(diào)研的13個(gè)村（分布在6個(gè)?。┑拇寮?jí)負(fù)債高達(dá)3400萬(wàn)，村平均超過260萬(wàn)元，最高村達(dá)到800萬(wàn)元（見表一）。這些地區(qū)的村莊個(gè)案顯示，當(dāng)前村級(jí)負(fù)債有可能演變?yōu)槔_基層治理的嚴(yán)峻問題。

基于我們所調(diào)查的村莊案例來(lái)看，村級(jí)新債具有以下特征：一是與村莊建設(shè)有關(guān)，稅費(fèi)時(shí)期的村級(jí)債務(wù)主要用于上交稅費(fèi)和村級(jí)開支，當(dāng)前的村級(jí)新債主要用于鄉(xiāng)村發(fā)展和村莊工程建設(shè)支出；二是分布不均，稅費(fèi)改革前的村級(jí)債務(wù)普遍存在，當(dāng)前村級(jí)新債集中于村級(jí)建設(shè)力度較大的村莊；三是債務(wù)承擔(dān)主體不同，稅費(fèi)改革前村級(jí)債務(wù)轉(zhuǎn)化為村民負(fù)擔(dān)，造成干群關(guān)系緊張，當(dāng)前村級(jí)新債不可能由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，最終要由政府的財(cái)政兜底解決，成為地方政府負(fù)擔(dān)。

為何國(guó)家加大對(duì)農(nóng)村的資源投入力度反而造成村級(jí)債務(wù)

對(duì)比來(lái)看，稅費(fèi)時(shí)期村級(jí)負(fù)債與當(dāng)前村級(jí)負(fù)債的根本性差別在于，前者形成于國(guó)家對(duì)農(nóng)村的投入不足，后者則是伴隨著國(guó)家資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移而發(fā)生的。國(guó)家加大對(duì)農(nóng)村的資源投入力度反而造成村級(jí)債務(wù)。對(duì)此，需要從三個(gè)層面理解。

第一，行政考核向下轉(zhuǎn)移農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)壓力。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的總體趨勢(shì)是農(nóng)村被納入國(guó)家治理范疇，國(guó)家介入鄉(xiāng)村事務(wù)程度越來(lái)越深。黨的十九大報(bào)告明確提出，“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。其中，鄉(xiāng)村發(fā)展不充分與城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是社會(huì)主要矛盾的突出體現(xiàn)。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策思路下，國(guó)家試圖通過政策手段扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村發(fā)展相對(duì)滯后局面。然而，我國(guó)鄉(xiāng)村體量大，農(nóng)村公共建設(shè)欠債較多，加強(qiáng)農(nóng)村鄉(xiāng)村建設(shè)既要依靠中央財(cái)政投入，也要依靠地方自主發(fā)展。一些財(cái)力不足的地方政府盲目發(fā)展，通過行政考核向下轉(zhuǎn)移農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)壓力，造成村級(jí)負(fù)債。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前村級(jí)新債重點(diǎn)領(lǐng)域是扶貧開發(fā)和鄉(xiāng)村旅游開發(fā)（如表一中的N6、N10、N11）。一些中西部地區(qū)將產(chǎn)業(yè)扶貧作為脫貧攻堅(jiān)主要手段，忽視當(dāng)?shù)刭Y源稟賦不足現(xiàn)狀，造成產(chǎn)業(yè)投資失敗并形成村級(jí)負(fù)債，一些沿海地區(qū)鄉(xiāng)村大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，集體經(jīng)濟(jì)組織參與經(jīng)營(yíng)性開發(fā)，出現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)失敗并留下集體負(fù)債。

表一：當(dāng)前農(nóng)村村級(jí)新債的案例呈現(xiàn)

第二，項(xiàng)目落地困境是造成村級(jí)新債的微觀原因。目前國(guó)家惠農(nóng)資金主要以兩種方式投入鄉(xiāng)村，第一類是普惠性資金，包括種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼和生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)龋@類資金通過“一卡通”直接補(bǔ)貼到戶。第二類是非普惠資金，涉及中央、省、市、縣四級(jí)財(cái)政安排的涉農(nóng)資金，涵蓋農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)改、國(guó)土等數(shù)十個(gè)部門和數(shù)十個(gè)項(xiàng)目類別。非普惠資金主要通過項(xiàng)目方式投向農(nóng)村，由政府主管部門委托工程建設(shè)來(lái)實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，設(shè)計(jì)一套嚴(yán)格的項(xiàng)目管理制度體系，以保障項(xiàng)目資金的精準(zhǔn)使用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村新債往往伴隨著非普惠項(xiàng)目資金投入而產(chǎn)生，項(xiàng)目建設(shè)越多的村莊，村級(jí)負(fù)債越高。與項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的村級(jí)負(fù)債主要發(fā)生在三個(gè)環(huán)節(jié)。一是項(xiàng)目配套環(huán)節(jié)。目前部分項(xiàng)目資金需要基層配套完成，一些地區(qū)基層政府制定縣鄉(xiāng)村三級(jí)配套比例，落實(shí)到村后，一些村莊缺乏集體資金積累，又無(wú)法通過“一事一議”向農(nóng)民籌資配套，只能舉債進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。二是工程實(shí)施環(huán)節(jié)。包括土地整理、村莊環(huán)境整治、道路拓寬等項(xiàng)目建設(shè)工程，通常涉及土地占用、附屬房拆除和樹木砍伐問題，這些前期處理工作屬于村級(jí)責(zé)任，項(xiàng)目資金一般不預(yù)算相關(guān)開支，少部分組織能力較強(qiáng)的村莊可通過干部做工作實(shí)現(xiàn)無(wú)償占地，大部分村莊涉及青苗和附屬物補(bǔ)償甚至土地補(bǔ)償問題，造成村級(jí)債務(wù)。三是后期管護(hù)環(huán)節(jié)。大量的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建成之后，會(huì)產(chǎn)生后期管護(hù)問題，如泵站管理、渠道維修、道路清潔等，目前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施后期管理的責(zé)任主體在村一級(jí)，部分村莊在這方面產(chǎn)生債務(wù)。

第三，增加資源流量是鄉(xiāng)村干部舉債發(fā)展主觀動(dòng)因。稅費(fèi)改革前，縣鄉(xiāng)政府為激勵(lì)村干部完成稅費(fèi)收取任務(wù)，放松對(duì)村干部行為的監(jiān)督，給予村干部一定牟利空間，產(chǎn)生了形成村級(jí)債務(wù)的制度縫隙。稅費(fèi)改革之后，基層政府加強(qiáng)對(duì)村干部行為監(jiān)督，規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理，村干部很難在常規(guī)工作中謀取灰色利益。當(dāng)前部分地區(qū)村干部熱衷于村莊開發(fā)建設(shè)的目的在于，通過村莊開發(fā)建設(shè)來(lái)形成資源流量，一方面是從上級(jí)獲得榮譽(yù)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，另一方面還有機(jī)會(huì)在村莊建設(shè)開發(fā)過程中謀取利益，如承包村莊公共建設(shè)工程。部分村干部舉債進(jìn)行村莊建設(shè)的目的不是發(fā)展村莊，而是借機(jī)獲得私利。

治理村級(jí)負(fù)債需要突破減負(fù)和稅費(fèi)改革思維，構(gòu)建防范村級(jí)債務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制

基于以上分析可以看出，村級(jí)負(fù)債可發(fā)生在基層治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，引發(fā)村級(jí)債務(wù)的因素包括財(cái)政體制因素、“三農(nóng)”政策因素以及村級(jí)治理主體因素。農(nóng)村舊債鎖定而新債發(fā)生的現(xiàn)實(shí)情況表明，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)只能消除傳統(tǒng)的農(nóng)村負(fù)債問題，加大向農(nóng)村的資源輸入并未從根本上解決農(nóng)村債務(wù)問題。自20世紀(jì)90年代，農(nóng)村債務(wù)治理一直與減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作相關(guān)，村級(jí)債務(wù)鎖定與清理被視為農(nóng)民減負(fù)工作的一環(huán)。當(dāng)前農(nóng)村新債增長(zhǎng)趨勢(shì)說明，治理村級(jí)負(fù)債需要突破減負(fù)和稅費(fèi)改革思維。結(jié)合農(nóng)村新債的制度成因來(lái)看，構(gòu)建防范村級(jí)債務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制需要從以下三個(gè)層面入手。

一是正確定位鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十九大確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手，立足于決勝全面建成小康社會(huì)、分兩個(gè)階段實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的戰(zhàn)略安排，中央規(guī)劃鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略分三個(gè)階段實(shí)施。第一步是到2020年鄉(xiāng)村振興制度框架與政策體系基本形成，第二步是到2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，第三步是到2050年實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略安排，未來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的總體趨勢(shì)是大量人口持續(xù)城鎮(zhèn)化，這意味著鄉(xiāng)村將從人口、空間、要素等方面都進(jìn)行重組。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略須重視資源有效投入問題。站在減少村級(jí)負(fù)債角度看，對(duì)于我國(guó)中西部一些人口大量流失村莊，要避免無(wú)效投資，引導(dǎo)農(nóng)民有序進(jìn)城安居。對(duì)于東部沿海人口流入地區(qū)，要加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)資金投入力度，加大對(duì)外來(lái)人口公共服務(wù)供給力度，減少當(dāng)?shù)卮寮?jí)公共治理支出壓力。現(xiàn)階段我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，在全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化之前，與城市相比，鄉(xiāng)村相對(duì)落后局面不會(huì)改變，正確定位鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，不對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)提出過高要求，這是防范村級(jí)債務(wù)的前提。

二是謹(jǐn)慎開展鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。20世紀(jì)90年代開始，部分地區(qū)農(nóng)村大力發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，一些村莊投資失敗，成為稅改前村級(jí)債務(wù)的重要來(lái)源。正如原中央農(nóng)村辦公室主任陳錫文所言：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村一級(jí)的組織角色錯(cuò)位，這些單位錯(cuò)誤地把自己作為投資主體，向銀行貸款搞企業(yè)，或者給已有的企業(yè)作投資擔(dān)保，結(jié)果企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，破產(chǎn)了，造成負(fù)債?！雹俳陙?lái)，在一二三產(chǎn)業(yè)融合的政策導(dǎo)向下，一些地區(qū)鄉(xiāng)村組織仿照政府“城市經(jīng)營(yíng)”做法，大力開展“村莊經(jīng)營(yíng)”活動(dòng)，引入社會(huì)資本合作開發(fā)村莊土地資源，發(fā)展民宿、觀光農(nóng)業(yè)和采摘農(nóng)業(yè)。我國(guó)農(nóng)業(yè)主體功能是保障糧食安全和供給農(nóng)產(chǎn)品，一二三產(chǎn)業(yè)融合是農(nóng)業(yè)的附屬功能，鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)業(yè)觀光的市場(chǎng)容量有限，且只在少數(shù)具備缺位優(yōu)勢(shì)的地區(qū)才有可能成功。從防止村級(jí)債務(wù)角度看，應(yīng)當(dāng)避免重蹈20世紀(jì)90年代鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展的覆轍，做好一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展規(guī)劃，控制項(xiàng)目規(guī)模，避免地區(qū)之間和村莊之間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，合理開發(fā)農(nóng)業(yè)的附屬功能，防止出現(xiàn)農(nóng)業(yè)三產(chǎn)泡沫化。

三是完善村級(jí)財(cái)務(wù)制度。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，隨著“村財(cái)鎮(zhèn)管”制度推行，村級(jí)財(cái)務(wù)制度步入規(guī)范化。當(dāng)前農(nóng)村基層治理存在的主要矛盾是村級(jí)缺乏“活錢”。我國(guó)大部分村莊缺乏足夠的集體經(jīng)濟(jì)收入，相當(dāng)一部分村莊為“空殼村”，村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)和村莊建設(shè)依靠轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目資金。村級(jí)組織缺乏“活錢”，村級(jí)治理就會(huì)喪失“活力”。當(dāng)前形成村級(jí)債務(wù)的重要原因是村干部通過借債來(lái)擺脫村莊缺乏“活錢”的困境。治理村級(jí)債務(wù)需從解決村莊“活錢”方面入手。在具體操作方面，一是要加強(qiáng)村莊集體資源管理，如規(guī)范集體機(jī)動(dòng)地、水面、山林承包，讓村級(jí)組織獲得一定穩(wěn)定收入來(lái)源。二是要優(yōu)化財(cái)政資金投入方式，建議中央財(cái)政專門拿出一筆資金作為村級(jí)公共治理經(jīng)費(fèi)，每個(gè)村每年5—10萬(wàn)元，由村級(jí)自主支配用于村莊內(nèi)部公共事務(wù)支出。按照全國(guó)60萬(wàn)個(gè)村莊計(jì)算，每年中央財(cái)政拿出300—600億元，就可以很好地激活村級(jí)治理。

（作者為武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下能人返鄉(xiāng)現(xiàn)象研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18YJC840014）的成果】

【注釋】

①陳錫文：《中央正在大力清理農(nóng)村負(fù)債》，中國(guó)網(wǎng)，2006年2月22日。