【摘要】共有產(chǎn)權(quán)住房是我國近期推出的一種新型保障性住房，對于我國深化房地產(chǎn)市場調(diào)控、優(yōu)化保障性住房體系、建立“租購并舉”的住房保障制度，都具有深遠(yuǎn)的影響與創(chuàng)新意義。作為一種缺乏成熟經(jīng)驗亦無域外平行制度可移植的新事物，共有產(chǎn)權(quán)住房立法進(jìn)程采用了地方試點先行的實驗性立法模式。本文采用比較的分析方法，選擇北京、上海、廣州三地為樣本，研究三地共有產(chǎn)權(quán)住房地方性立法的差異化內(nèi)容與成因，并進(jìn)一步探討其生成背景和中央立法協(xié)同的實現(xiàn)路徑。

【關(guān)鍵詞】共有產(chǎn)權(quán)住房;地方差異;立法協(xié)同

在中央“住有所居”住房保障制度導(dǎo)向的指引下，2017年4月，住建部、國土資源部共同發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)近期住房及用地供應(yīng)管理和調(diào)控有關(guān)工作的通知》，提出在超大、特大城市和其它住房供求矛盾突出的熱點城市，將增加共有產(chǎn)權(quán)房的供應(yīng)。作為未來產(chǎn)權(quán)型保障房的主要形式，共有產(chǎn)權(quán)住房一經(jīng)推出，便在全國范圍迅速推廣建設(shè)，對于我國深化房地產(chǎn)市場調(diào)控、優(yōu)化保障性住房體系、建立“租購并舉”的住房保障制度，都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響與創(chuàng)新意義。

1、共有產(chǎn)權(quán)房制度的立法模式與運行實效

因經(jīng)濟(jì)適用房、限價房等產(chǎn)權(quán)型保障房制度客觀存在的內(nèi)在矛盾，由此引發(fā)了違背住房保障資源配置公平性、所有人財富積累公正性以及政府財政資源使用效率較低等一系列社會問題。[1] 適時推出的共有產(chǎn)權(quán)住房制度整合了以往各類產(chǎn)權(quán)型保障房，回歸并強(qiáng)化住房的居住屬性，通過限制獲利空間抑制購房人的投資投機(jī)需求，促進(jìn)租購并舉住房體系的全面建立。從共有產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展演化過程來看，作為一種缺乏成熟經(jīng)驗亦無域外平行制度可移植的新型保障性住房，我國共有產(chǎn)權(quán)住房的立法過程依循審慎中創(chuàng)新的實驗性立法模式：即“中央形成框架型指導(dǎo)意見——地方試點立法——經(jīng)驗歸納傳導(dǎo)——中央統(tǒng)一立法”的制度形成路徑。

從共有產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生、發(fā)展的具體過程來看，2007年8月，淮安市首創(chuàng)了與市場接軌的共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用房模式——即中低收入住房困難家庭購房時，可按個人與政府的出資比例共有房屋產(chǎn)權(quán)。隨后，上海市等城市也紛紛仿效推出共有產(chǎn)權(quán)住房以解決城市居民購房問題。2014年6月，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部在北京召開共有產(chǎn)權(quán)住房試點城市座談會，確定北京、上海、深圳、成都、淮安、黃石6個城市為全國共有產(chǎn)權(quán)住房試點城市。同年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等六部委正式發(fā)布《關(guān)于試點城市發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)政策性商品住房的指導(dǎo)意見》（建?！?014〕174號），將共有產(chǎn)權(quán)房定性為政府引導(dǎo)支持并通過市場開發(fā)建設(shè)、面向住房困難群體供應(yīng)、具有一定保障性質(zhì)和實行共有產(chǎn)權(quán)的政策性商品房，并說明了“中央—地方”立法框架：“堅持政府引導(dǎo)、政策支持，充分發(fā)揮市場機(jī)制的推動作用;堅持因地制宜、分類施策，滿足基本住房需要?！奔粗С衷谥醒胝咭龑?dǎo)下的各地方分別立法。此后，各地方就共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展分別進(jìn)行了差異化立法，如：《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》（京建法〔2017〕16號），《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》（上海市人民政府令第39號）、《廣州南沙新區(qū)試點共有產(chǎn)權(quán)住房管理辦法（暫行）》等，這些地方性立法在運行過程中已取得一定的經(jīng)驗成效，為在全國范圍進(jìn)一步推廣共有產(chǎn)權(quán)房并進(jìn)行中央統(tǒng)籌立法奠定了充分的實踐基礎(chǔ)和制度依據(jù)。

2、地方立法差異：以北京、上海、廣州為例

筆者選擇了北京、上海、廣州為例，通過比較三地已出臺的共有產(chǎn)權(quán)住房立法文本，說明在分配對象、定價方式和退出機(jī)制方面，各地方均有不同考量和差異化內(nèi)容。

其一，分配對象。北京和上海市的共有產(chǎn)權(quán)住房分配范圍是城市住房困難家庭，廣州市則將共有產(chǎn)權(quán)住房區(qū)分為兩類——除住房困難家庭外，還基于城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而針對中高端人才優(yōu)先供給。與之相比，北京和上海的共有產(chǎn)權(quán)住房則更多面向中低收入住房困難家庭。北京市的共有產(chǎn)權(quán)住房明確要求申請家庭必須是本地戶籍家庭且其成員在京均無住房，非京戶籍家庭住房需求房源不少于30%;上海市將共有產(chǎn)權(quán)房的申請條件限定于達(dá)到規(guī)定年限的上海戶籍家庭或個人，其住房面積、可支配收入和財產(chǎn)均低于規(guī)定限額，并且之前未發(fā)生因住房轉(zhuǎn)讓而造成住房困難的情形。

其二，定價方式。在共有產(chǎn)權(quán)房價格確定方面，北京市以建造成本為基準(zhǔn)定價——以項目開發(fā)建設(shè)成本和適當(dāng)利潤為基礎(chǔ)，并考慮家庭購房承受能力等因素綜合確定。與之相似，上海市共有產(chǎn)權(quán)房的售價也是以建設(shè)項目結(jié)算價格為基礎(chǔ)，并綜合考慮購買者支付能力以及同類共有產(chǎn)權(quán)房項目的價格等因素確定。相比而言，廣州市共有產(chǎn)權(quán)住房是以出售時周邊商品房的價格為基準(zhǔn)確定，認(rèn)為“銷售價格應(yīng)低于銷售時點同地段、同品質(zhì)普通商品住房的價格。”這一定價方式顯然更加市場化。

其三，流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制。在共有產(chǎn)權(quán)住房的流轉(zhuǎn)機(jī)制方面，北京市采取內(nèi)循環(huán)模式，上海和廣州則運用內(nèi)外循環(huán)并舉方式。上海的共有產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)中對受讓方并無明確說明，購買人取得房地產(chǎn)權(quán)證滿5年后即可上市轉(zhuǎn)讓或由購買人繼續(xù)購買政府產(chǎn)權(quán)份額，住房性質(zhì)相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐纷》?，購房人只能按照其產(chǎn)權(quán)份額獲得轉(zhuǎn)讓價款的相應(yīng)部分。在廣州市南沙新區(qū)，共有產(chǎn)權(quán)住房的購房人在持有住房5年后若政府放棄優(yōu)先購買權(quán)，可轉(zhuǎn)讓給其他具有購買資格的家庭，房屋產(chǎn)權(quán)性質(zhì)仍為“共有產(chǎn)權(quán)住房”;此外，自核準(zhǔn)產(chǎn)權(quán)登記之日起滿8年，購房人可提交上市申請，如代持機(jī)構(gòu)放棄優(yōu)先購買權(quán)則雙方可共同轉(zhuǎn)讓房屋，并按所占產(chǎn)權(quán)份額獲得轉(zhuǎn)讓款的相應(yīng)部分。而在北京，共有產(chǎn)權(quán)房持有家庭只能按市場價格轉(zhuǎn)讓其產(chǎn)權(quán)份額，若代持機(jī)構(gòu)放棄優(yōu)先購買權(quán)，方可向其他具有共有產(chǎn)權(quán)房購買資格的家庭轉(zhuǎn)讓，該房性質(zhì)仍為“共有產(chǎn)權(quán)住房”。這一差異化立法的背景因素是住房需求差異化——北京人口眾多、房價畸高、住房困難家庭更多，故其共有產(chǎn)權(quán)住房更強(qiáng)調(diào)住房保障功能，只在體系內(nèi)流轉(zhuǎn)利于解決當(dāng)下突出的‘夾心層群體購房困難問題;而在廣州和上海市，對共有產(chǎn)權(quán)住房的定性為政策性商品房，居民購房能力和意愿也更強(qiáng)，故實行內(nèi)外循環(huán)并舉的流轉(zhuǎn)方式有利于實現(xiàn)住房自有化，也有助于及時回收資金以進(jìn)一步擴(kuò)大保障性住房建設(shè)規(guī)模。

3、共有產(chǎn)權(quán)住房立法的中央?yún)f(xié)同

總體而言，共有產(chǎn)權(quán)住房在我國經(jīng)歷十余年建設(shè)發(fā)展，從中央到地方已初步建立基本制度框架。在“中央—地方”實驗性立法模式的指引下，實踐中應(yīng)進(jìn)一步解決相應(yīng)產(chǎn)生的立法沖突和央地立法權(quán)有效配置及銜接問題。進(jìn)一步完成制度頂層設(shè)計與統(tǒng)一規(guī)范的同時，應(yīng)強(qiáng)化地方立法的針對性、預(yù)見性和連續(xù)性，確保共有產(chǎn)權(quán)房分配立法的一致性、穩(wěn)定性和與實效性。

通過上述對北京、上海、廣州共有產(chǎn)權(quán)住房地方立法的比較分析，可以看出，目前我國各地方政府是基于人口分布、居民結(jié)構(gòu)、住房持有率等因素，并結(jié)合本地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向而制定共有產(chǎn)權(quán)房分配制度。體現(xiàn)了因地制宜、因城施策的立法特點，也說明我國共有產(chǎn)權(quán)住房立法中采用了“試點性改革”與“試錯性試驗”模式，[2]但從目前共有產(chǎn)權(quán)房改革的實踐經(jīng)驗分析，各地方共有產(chǎn)權(quán)住房的供應(yīng)體系和管理體系相互分割、差異較大，立法內(nèi)容呈現(xiàn)碎片化特征，也形成了地方立法與中央立法之間的內(nèi)容沖突，如：關(guān)于共有產(chǎn)權(quán)房地方政府持有產(chǎn)權(quán)的比例，在2014年六部委共同發(fā)布的《關(guān)于試點城市發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)政策性商品住房的指導(dǎo)意見》中規(guī)定：配售時承購人持有的產(chǎn)權(quán)份額一般不低于 60%。而在《廣州南沙新區(qū)試點共有產(chǎn)權(quán)住房管理辦法（暫行）》第十七條規(guī)定：購房人按照自身支付能力等決定所支付的購房出資額，原則上購房人產(chǎn)權(quán)份額應(yīng)超過百分之五十但不得高于百分之八十。可見，購買人的購買比例要求有明顯差異，地方立法已突破了中央立法的最低標(biāo)準(zhǔn)。復(fù)雜的共有產(chǎn)權(quán)住房類型和差異化內(nèi)容，對共有產(chǎn)權(quán)房制度的公信力、法規(guī)執(zhí)行和產(chǎn)權(quán)管理都造成高昂的交易成本和社會成本。

對于共有產(chǎn)權(quán)住房立法的中央?yún)f(xié)同問題，應(yīng)當(dāng)考慮遵循中央層面導(dǎo)向性立法的指引，在不違背其基本原則和內(nèi)容的情形下，發(fā)揮地方立法權(quán)以實現(xiàn)本地域特定的經(jīng)濟(jì)、社會和文化建設(shè)目標(biāo)，通過授權(quán)立法賦予地方更多的自治性權(quán)力。同時，地方立法應(yīng)重視以下方面：其一，地方立法應(yīng)保持與中央立法相協(xié)調(diào)，不違反上位法有關(guān)內(nèi)容，以確保內(nèi)容的一致性。其二，結(jié)合本地域特殊的歷史文化、人口比例以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，在上位法允許的范圍內(nèi)做出地方性特色規(guī)定，體現(xiàn)立法的適用性和針對性。其三，遵循地方立法的程序規(guī)范，完善立法公開和意見征求機(jī)制，強(qiáng)化立法的民主色彩，提高公眾參與度。其四，重視立法檢查和后期評估。社會治理中的實驗傳統(tǒng)是一種政策型治理，通過不斷出臺新的政策來反復(fù)試錯，從而尋找到解決問題的最佳可行途徑。[3]因此，對于實驗性立法中產(chǎn)生的諸多迥異的地方立法文件，必須定期進(jìn)行梳理和階段性檢查、評估，對其中實際效果不佳的制度內(nèi)容應(yīng)及時修正和糾偏，以不斷提高立法質(zhì)量，通過穩(wěn)定的制度供給實現(xiàn)社會良法善治?？傊?，在我國共有產(chǎn)權(quán)住房立法初期，其運行保障制度仍有待進(jìn)一步探索和完善，通過實踐中不斷試點改革和經(jīng)驗歸納，進(jìn)一步確認(rèn)、固定和推廣行之有效的制度經(jīng)驗，方能邁向適合中國國情發(fā)展的住房保障制度創(chuàng)新之路。

參考文獻(xiàn)：

[1]呂萍，修大鵬，李爽.保障性住房共有產(chǎn)權(quán)模式的理論與實踐探索[J].城市發(fā)展研究，2013（2）.

[2]左衛(wèi)民.通過試點與實踐推進(jìn)制度創(chuàng)新——以L縣檢察院附條件不起訴的試點為樣本[J].四川大學(xué)學(xué)報《哲學(xué)社會科學(xué)版》2011（5）.

[3]張乾友.朝向?qū)嶒炛髁x的治理——社會治理演進(jìn)的公共行政意蘊[J].中國行政管理，2016（8）.

作者簡介：

劉穎，西安建筑科技大學(xué)法學(xué)系副教授，研究方向：房地產(chǎn)法學(xué)、建筑法。

基金項目：

2014年教育部人文社科研究項目（14YJC820036）、2014陜西省社科基金規(guī)劃項目（2014F12）的階段性成果。