朱夢穎

（中國人民銀行銅陵市中心支行，安徽 銅陵 244000）

金融精準(zhǔn)扶貧就是增加金融投入對貧困地區(qū)的支持， 把為實體經(jīng)濟服務(wù)作為出發(fā)點和落腳點，把更多金融資源配置到經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)[1]。2014 年，人民銀行會同財政部等7 部門印發(fā)《關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，2016 年，人民銀行聯(lián)合發(fā)改委、財政部等7部門印發(fā) 《關(guān)于金融助推脫貧攻堅的實施意見》。2016 年1 月行政區(qū)劃調(diào)整后，脫貧攻堅尤其是金融精準(zhǔn)扶貧工作成為銅陵的新任務(wù)。 在這一系列背景下， 銅陵市金融系統(tǒng)與政策當(dāng)局立足本地實際，整合各類財政資金與扶貧資金，撬動金融資源，完善風(fēng)險補償機制，運用貨幣信貸政策工具，增加貧困地區(qū)信貸投放；推動金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，拓寬貧困地區(qū)融資渠道；加強金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高金融服務(wù)可獲得性，推動轄內(nèi)金融助推脫貧攻堅取得積極成效。

一、金融助推脫貧攻堅的銅陵實踐

（一）建立多方聯(lián)動的協(xié)調(diào)機制

人民銀行在市、 縣兩級層面上建立多方聯(lián)動的金融扶貧協(xié)調(diào)機制，加大金融扶貧工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。 先后參與出臺《銅陵市“一自三合”金融扶貧實施意見》， 組織開展金融扶貧領(lǐng)域開展作風(fēng)問題專項治理，充分發(fā)揮貨幣政策工具作用，調(diào)動樅陽縣法人金融機構(gòu)信貸投入積極性，加大貧困地區(qū)信貸投入，在宏觀審慎管理方面，優(yōu)先保障扶貧小額信貸投放。

（二）建立精準(zhǔn)到戶的主辦行制度

為切實掌握貧困地區(qū)有效信貸需求情況， 加大對金融機構(gòu)的指導(dǎo)力度，通過確定主辦行，劃定金融扶貧責(zé)任片區(qū)，對貧困村進行包干，各主辦行在切實掌握金融扶貧責(zé)任片區(qū)有效金融需求的基礎(chǔ)上，建立貧困戶金融服務(wù)檔案，確?！耙粦粢粰n”，明確支持對象及方式， 提出金融支持的具體措施，實現(xiàn)對貧困村金融服務(wù)的全覆蓋。

（三）推進農(nóng)村信用體系建設(shè)

2017 年，按照“政府采集、征信公司錄入、徽商銀行優(yōu)先使用，發(fā)展農(nóng)村普惠金融”的工作機制，累計將26 余萬份農(nóng)戶信用信息同時導(dǎo)入“銅陵市中小企業(yè)平臺”和“安徽省農(nóng)戶信用信息系統(tǒng)”，建立農(nóng)戶信用數(shù)據(jù)庫， 為金融機構(gòu)全方位了解農(nóng)戶真實經(jīng)營狀況提供詳實參考， 提高信貸投放的實際參考性和政府支持的聯(lián)動性。

（四）推進整村批量授信工作

人民銀行以全市各銀行業(yè)金融機構(gòu)為推動金融扶貧工作的聯(lián)動線， 將工作重心下沉到65 個貧困村，以行政村為單位，通過量表對村內(nèi)農(nóng)戶進行信用戶評定，批量對符合條件的農(nóng)戶進行授信，深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村摸排融資需求現(xiàn)狀，對符合授信條件的貧困戶，根據(jù)實際需求適度增加建檔立卡貧困戶的授信額度，對前期未評級的，加大評級授信力度，擴大建檔立卡貧困戶授信面。 并推動政府相關(guān)部門為金融機構(gòu)逐村到戶進行走訪授信提供支持。

（五）探索農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展模式

在堅持“戶貸戶用戶還”和“免擔(dān)保、免抵押”原則的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮村級合作社、能人大戶帶動貧困戶發(fā)展的作用，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)指導(dǎo)成立村級合作社工作，成立成員為“村集體+ 農(nóng)民大戶+ 貧困戶”的農(nóng)民專業(yè)合作社，各村引導(dǎo)和鼓勵貧困戶將申請的扶貧小額貸款參與合作社經(jīng)營，優(yōu)先吸納貧困戶入社打工就業(yè)，獲得務(wù)工收入；對無勞動能力的貧困戶， 由合作社按每戶2000 元的標(biāo)準(zhǔn)為貧困戶暫墊入股資金， 并確保貧困戶每年有一定數(shù)額的分紅，目前“村集體+ 農(nóng)民大戶+ 貧困戶”的農(nóng)民專業(yè)合作社200 多個。 如樅陽縣太公農(nóng)民專業(yè)合作社，村與農(nóng)民大戶一道入股成立合作社帶領(lǐng)貧困戶流轉(zhuǎn)10 畝土地種西瓜。 盡管當(dāng)年技術(shù)不成熟，但村集體還是賺了1 萬余元，15 名貧困戶也獲得了2000 元至4000 元不等的務(wù)工收入[2]。

（六）促進金融支持和產(chǎn)業(yè)扶貧有效融合

2018 年，銅陵市在樅陽縣全面實施白茶、設(shè)施蔬菜、花卉苗木、稻漁綜合種養(yǎng)、水產(chǎn)健康養(yǎng)殖和秸稈綜合利用六大特色種養(yǎng)業(yè)扶貧“萬千工程”，人民銀行引導(dǎo)轄內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)將信貸資金與特色種養(yǎng)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，積極支持《萬千工程實施方案》名錄中的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體， 深化產(chǎn)業(yè)扶貧利益聯(lián)結(jié)機制。 如樅陽農(nóng)商銀行向安徽省官山生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司和安徽省上行山茶葉有限公司發(fā)放貸款1400 萬元，支持企業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模，流轉(zhuǎn)貧困戶的山場，帶動貧困戶就業(yè)。 銅陵市特色產(chǎn)業(yè)“六大萬千工程”在2018 年脫貧攻堅成效考核中被國務(wù)院扶貧辦作為典型案例反饋。

（七）強化金融扶貧政策保障

縣財政安排風(fēng)險補償金5079 萬元，為扶貧小額信貸建立風(fēng)險補償機制， 風(fēng)險補償金參照扶貧小額信貸余額實行動態(tài)調(diào)整， 扶貧小額信貸放大倍數(shù)最高可達到1:8。 此外，縣財政為貸款貧困戶購買扶貧小額信貸意外傷害險，分散貸款風(fēng)險。給予貸款對象最高2400 元/ 年的貼息。 鼓勵貧困戶發(fā)展種養(yǎng)業(yè)時參加政策性農(nóng)業(yè)保險， 一定程度上緩釋銀行扶貧貸的風(fēng)險。 同時率先在全省實施保險扶貧。 按照“政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、公司承辦、貧困戶受益”的原則，運用政企合作模式， 為全縣所有建檔立卡貧困戶增加險種，實行“五險一體”保險扶貧融合模式，充分發(fā)揮保險在扶貧工作中的保障作用。 此融合模式和服務(wù)機制，在全省屬于首次推行。由于樅陽縣保險扶貧工作力度大、 成效明顯，2017 年被中國人壽安徽省分公司評為全省唯一的“保險先進縣”[3]。

二、銅陵在金融精準(zhǔn)扶貧工作中取得的成效

2016 年以來，銅陵市靈活運用多種貨幣政策工具，圍繞金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧、貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點領(lǐng)域，引導(dǎo)金融機構(gòu)優(yōu)化資源配置，擴大信貸投放，促進金融精準(zhǔn)扶貧提質(zhì)增效。 2018 年末，樅陽縣農(nóng)戶信用數(shù)據(jù)庫錄入信息戶數(shù)23.57 萬戶， 實現(xiàn)農(nóng)戶全覆蓋； 錄入農(nóng)民專業(yè)合作組織數(shù)量19 個，占樅陽縣農(nóng)民專業(yè)合作組織總數(shù)的35.85%。銅陵金融機構(gòu)對接貧困戶38249 戶， 其中獲得評級授信16945 戶，授信金額達5.07 億元。銅陵市金融精準(zhǔn)扶貧貸款余額21.66 億元，當(dāng)年新增1.80 億元，同比增長104.7%。其中，個人精準(zhǔn)扶貧貸款余額（含已脫貧人口貸款）5.04 億元，同比增長78.8%；產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧貸款余額6.96 億元，同比增長85.8%，帶動人數(shù)7萬余人。

三、金融精準(zhǔn)扶貧存在的問題及原因

雖然銅陵市金融精準(zhǔn)扶貧取得了一定成效，但由于認知、 制度等方面還存在不少障礙， 金融在接入、對接精準(zhǔn)扶貧工作中仍然存在不少障礙，亟待突破解決。

表1 2016-2018 年銅陵市金融精準(zhǔn)扶貧貸款總體情況

（一）金融扶貧產(chǎn)品創(chuàng)新不夠，金融扶貧主體結(jié)構(gòu)單一

部分金融機構(gòu)在扶貧類金融產(chǎn)品和服務(wù)模式的創(chuàng)新方面過于簡單， 主要創(chuàng)新點集中于個人扶貧貸款產(chǎn)品，未能結(jié)合本地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟主體的需求創(chuàng)新開發(fā)出產(chǎn)業(yè)扶貧貸款產(chǎn)品、 項目扶貧貸款產(chǎn)品或者產(chǎn)業(yè)扶貧項目較單一。 同時扶貧小額信貸額度小、發(fā)放貸款成本高，發(fā)展產(chǎn)業(yè)的貧困戶缺少抵押擔(dān)保物，資金需求難以滿足，貸款風(fēng)險相對較大，加上縣支行貸款權(quán)限被上收，導(dǎo)致國有銀行扶貧動力不足，截至2018 年末，轄內(nèi)工農(nóng)中建4 大行家仍未發(fā)放扶貧小額信貸或產(chǎn)業(yè)扶貧貸款， 政策性銀行、 農(nóng)村商業(yè)銀行成為金融精準(zhǔn)扶貧的主力軍，以扶貧小額貸款為例，2018 年末全市農(nóng)商銀行扶貧小額信貸投放占轄區(qū)全部扶貧小額信貸的92.04%。

（二）扶貧小額信貸使用不規(guī)范

不少貧困戶對扶貧小額信貸資金入股的企業(yè)“一問三不知”，認為“入股分紅”就是“到點拿錢”；有的“戶貸社管合營發(fā)展”模式和“戶貸企用”沒有實質(zhì)差別。 摸排發(fā)現(xiàn)，轄內(nèi)23 戶貧困戶小額信貸戶貸戶用用途不合規(guī)，將貸款用于子女上學(xué)、看病、還債等非生產(chǎn)性支出；1 戶表示無力償還貸款；61 戶不知道小額信貸合作對象大概名稱及經(jīng)營范圍， 扶貧小額信貸風(fēng)險隱患不容忽視。

（三）產(chǎn)業(yè)扶貧支撐穩(wěn)定脫貧作用不明顯

轄內(nèi)產(chǎn)業(yè)扶貧的類型單一，主要集中在光伏項目和特色種養(yǎng)業(yè)發(fā)展，旅游、電商、加工業(yè)、手工業(yè)、資產(chǎn)收益等產(chǎn)業(yè)發(fā)展受益面不夠廣； 門檻較低，增收效益不明顯，帶動力弱，缺乏帶動貧困戶規(guī)模較大的龍頭企業(yè)，部分村產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，抵御市場風(fēng)險和輻射帶動貧困戶增收的能力不足；利益聯(lián)結(jié)不緊密，企業(yè)帶動貧困戶參與發(fā)展產(chǎn)業(yè)、勞務(wù)合作不足，沒有發(fā)揮好貧困群眾的主體作用；就業(yè)扶貧車間使用率不高，存在“遍地開花難結(jié)果”、帶貧減貧能力不強等問題。

（四）信息共享機制有待進一步加強

目前， 全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與銀行貸款管理系統(tǒng)未實現(xiàn)有效對接， 轄內(nèi)農(nóng)商行主要靠不定期從縣區(qū)扶貧辦索要，或者扶貧辦定期發(fā)送給銀行，承辦銀行無法實時動態(tài)掌握建檔立卡貧困戶情況， 繼續(xù)對清退或者出列的貧困戶發(fā)放扶貧小額信貸。 按照扶貧部門的要求， 經(jīng)辦銀行每月按規(guī)定將扶貧小額信貸發(fā)放、償還等情況報送扶貧辦系統(tǒng)，縣區(qū)扶貧辦每月能夠掌握扶貧小額信貸的最新進展， 但扶貧部門的信息沒有與金融機構(gòu)、監(jiān)管部門共享。

四、進一步推動金融精準(zhǔn)扶貧發(fā)展的建議

（一）加快產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新

人民銀行要引導(dǎo)金融機構(gòu)特別是涉農(nóng)金融機構(gòu)從貧困地區(qū)以及貧困戶的實際資金需求出發(fā)， 量身定制信貸產(chǎn)品和服務(wù)模式， 為其提供多層次金融服務(wù)。積極對接當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策，支持貧困地區(qū)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，讓產(chǎn)業(yè)扶貧惠及更多建檔立卡貧困戶。

（二）進一步健全機構(gòu)組織體系

國有銀行要以“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”為切入點，將服務(wù)觸角進一步向縣域延伸，加大信貸資源投放、網(wǎng)點和服務(wù)終端布設(shè)，切實下沉經(jīng)營管理和服務(wù)重心，著力打破貸款審批權(quán)限集中上收的現(xiàn)狀， 賦予基層網(wǎng)點更多審批發(fā)放權(quán)限，加大金融扶貧工作力度。

（三）進一步加強風(fēng)險防范

個人扶貧方面，規(guī)范和完善扶貧小額信貸管理，穩(wěn)妥辦理續(xù)貸和展期，加大政策宣傳力度，切實做好“一自三合”模式，有效防控小額信貸風(fēng)險。 產(chǎn)業(yè)扶貧方面，建議政府加強扶貧項目和資金管理，對產(chǎn)業(yè)扶貧項目，要加強項目謀劃，組織風(fēng)險論證，對市場前景不明朗、產(chǎn)業(yè)風(fēng)險度較高的，不列入產(chǎn)業(yè)扶貧項目庫，推動扶貧產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（四）產(chǎn)業(yè)扶貧提質(zhì)增效

鼓勵龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶（家庭農(nóng)場）等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體到貧困村發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)和支持經(jīng)營主體通過訂單、 股份、 勞務(wù)等聯(lián)結(jié)方式，帶動貧困戶激活資源、資產(chǎn)、勞動力等要素，實現(xiàn)增收脫貧。同時，要積極引導(dǎo)和探索扶貧產(chǎn)業(yè)商業(yè)保險和政策性保險， 為貧困戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供更多保險保障。

（五）加強信息共享機制

將全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與銀行貸款管理系統(tǒng)進行有效對接，實現(xiàn)信息共享，方便承貸金融機構(gòu)實時獲取建檔立卡貧困戶情況， 及時跟進金融服務(wù)需求，提高貸款、貼息、統(tǒng)計、考核等工作效率。