任 爽 王明科

我國監(jiān)察制度源遠流長，夏商時期就已經(jīng)出現(xiàn)監(jiān)察制度的萌芽，西周時期設御史官一職并已初步具備監(jiān)察職能[1]，但這一歷史時期仍然未設置專門的監(jiān)察機構(gòu)。到了春秋戰(zhàn)國時期，御史官開始被賦予監(jiān)察職責，登上了歷史舞臺。我國監(jiān)察制度在隋唐宋時期得到發(fā)展。唐朝初期，御史臺并不受理訴訟，御史官員只負責對百官進行監(jiān)察，對大臣們的貪污腐敗行為進行檢舉揭發(fā)。直到唐太宗李世民時期，御史臺開始被賦予審理爭訟的職能，并因此而成為當時的三大司法機關之一。到了明清時期，我國的監(jiān)察制度達到了一個高度完備的時代。

一、明朝監(jiān)察機構(gòu)的設置

明朝監(jiān)察機構(gòu)分設中央和地方兩級，在此之外，明朝獨有的廠衛(wèi)制度成為一個亮點，其無監(jiān)察之名卻行監(jiān)察之實。以都察院為代表的中央監(jiān)察機構(gòu)和以提刑按察使司為代表的地方監(jiān)察機構(gòu)既相互獨立又互相監(jiān)督，形成了明朝整個縱橫交錯的監(jiān)察體系。

(一)中央監(jiān)察機構(gòu)

1.都察院掌中央最高監(jiān)察權

在洪武十三年(1380)之前，明朝的監(jiān)察制度繼承元朝舊制，仍由御史臺負責監(jiān)察。1370年，明太祖朱元璋出于加強中央集權的需要，對掌管軍政、民政以及監(jiān)察的機構(gòu)進行了大刀闊斧的改革。軍政方面，撤銷了大都督府，設立了五軍都督府。民政方面，一直在中國古代各朝中扮演重要角色的中書省被六部取而代之，明朝的六部不同于唐朝的六部，唐朝的六部歸屬于尚書省管理，而明朝的六部直屬于皇帝。監(jiān)察方面，區(qū)別于軍政“化整為零”和民政“分而治之”的做法，朱元璋將御史大夫改為御史中丞，官階由從一品降為正二品。洪武十五年(1382)，撤銷了御史臺并連帶撤銷了御史中丞及其屬官。然而，監(jiān)察部門的空缺使得明朝社會問題凸顯，朱元璋感覺仍有設置一個監(jiān)察部門的必要，兩年后，都察院應運而生。明太祖朱元璋這一舉措實現(xiàn)了中國古代監(jiān)察制度的重大創(chuàng)新，清朝時期亦沿襲了明朝這一制度。作為明朝的最高監(jiān)察機構(gòu)，明朝的都察院的長官有著極其崇高的權力和地位，都察院的長官為左右都御史，位階正二品[2]，下設副都御史、僉都御史，主要負責監(jiān)察百官與肅正綱紀等工作，有時甚至會得到皇帝的授權打理地方軍政事務。為了加強對地方的控制，朱元璋在都察院之下設十三道監(jiān)察御史，其職責主要為監(jiān)督內(nèi)外百官的日常行為。監(jiān)察御史的選拔有著嚴格的程序，經(jīng)過“選”“奏”“試”“實授”四道嚴格的考核之后才得以正式任用[3]。明朝都察院除了負責糾察百官是否存在失職等情形外，還擔負著參與奏折審議，與刑部、大理寺共同審理重大案件，考核各級衙門及官員辦事的行政績效，監(jiān)察鄉(xiāng)試、會試、殿試，巡視各營等職責。明朝都察院在維護明朝封建統(tǒng)治、鞏固皇權、整頓吏治方面起到了巨大作用。

2.設六科給事中監(jiān)督六部

洪武六年(1373)，繼明太祖朱元璋廢除中書省、丞相之后，原本屬于丞相一人的權力分化為吏、戶、禮、兵、刑、工六部掌管，六部的權力比以前得到進一步擴大。洪武十三年(1380)，朱元璋擔心六部權力過大會危及到自己的皇權，為了對六部加強監(jiān)督，設立六科給事中作為言諫監(jiān)察系統(tǒng)，監(jiān)察六部官員[4]。六科給事中的主要職責為監(jiān)督六部積極履行自身職能：吏科的職責是監(jiān)督官吏的任用、績效考核等事宜；戶科的職責是監(jiān)督國家錢糧的收入與支出；禮科負責監(jiān)督奏本封進、對大臣的賞賜等事宜；兵科專門監(jiān)督武官的任用與考核等；刑科負責死刑復奏，監(jiān)督審判；工科負責對工部有關國家的工程建設工作進行監(jiān)督。六科給事中長官位階僅七品，比都察院的官員位階低，但是權力非常大，除了監(jiān)察六部外，還具有幫助皇帝御批公文、檢舉彈劾違法官員的權力。六科給事中與都察院同為中央一級監(jiān)察機構(gòu)，它們互不隸屬，直接聽命于皇帝，在必要的時候還可以互相彈劾對方。

(二)地方監(jiān)察機構(gòu)

1.提刑按察使司掌地方最高監(jiān)察權

農(nóng)民出身的明太祖朱元璋深知地方吏治對王朝安定的重要，同時出于加強中央集權的需要，于1370年廢除了地方行省制度，并于1376年下令撤銷行中書省[5]，改設為都指揮使司、承宣布政使司和原有的提刑按察使司，由三司分管地方軍政、民政和司法，三司共同掌控省級政權。每遇重大事項需要決議時，三司需舉行聯(lián)席會議共同決定，但仍要聽從于中央的安排和命令。明朝共劃分為十三省，每省都設有提刑按察使司負責本省的監(jiān)察和刑名事務。除此之外，提刑按察使司設正官按察使一人，負責考核和監(jiān)督本地的官吏，同時參與和監(jiān)督科舉取士。

2.巡按御史代表皇帝視察地方

明朝的巡按御史制度本質(zhì)上是當時十三道監(jiān)察御史職能之一的演化，都察院下屬十三道監(jiān)察御史，監(jiān)察御史官員平時在京城都察院供職，如果奉皇帝命令巡查鹽務就稱為巡鹽御史，奉命檢查漕運事務就稱為巡漕御史，如果代天子巡查地方就稱為巡按御史。巡按御史的選派有著特殊的流程，先是由都察院擬定兩名巡按人選，由皇帝在其中選定一名，然后巡按代表皇帝到地方進行為期一年左右的巡查，最后將巡查結(jié)果上報皇帝。明朝巡按御史的職責大體上包括彈劾地方官員、舉薦人才、平反冤獄、檢查賦稅、賑濟災荒等。明代巡按御史在差遣點派、巡察事項、出巡事宜、回道考察等方面都有詳細完備的規(guī)定，形成了比較完善的巡按御史制度，在維護中央集權、整頓吏治等方面發(fā)揮了重要作用。

3.總督與巡撫——三司聯(lián)席會議共同表決制度的補充

行中書省被明太祖朱元璋撤銷之后，每遇省級重大事項需由承宣布政使司、都指揮使司與提刑按察使司共同舉行三司聯(lián)席會議進行表決，但是這項制度仍然存在很大的缺陷。由于缺乏一個強有力的領導，因此每遇到省級重大問題或者跨省問題，三司往往會僵持不下，甚至產(chǎn)生互相推諉的現(xiàn)象。為解決這一問題，巡撫制度應運而生。本質(zhì)上來講，巡撫制度是對三司聯(lián)席會議共同表決制度的補充。此后，在巡撫制度之上又產(chǎn)生了總督制度，二者不同的是，巡撫的權力一般僅限于省內(nèi)且不包括軍事，總督的權力不僅跨省而且包括軍政，作為地方監(jiān)督機關，他們統(tǒng)歸都察院系統(tǒng)。

(三)廠衛(wèi)系統(tǒng)——皇帝的“私人警察”

廠衛(wèi)制度是明朝前無古人后無來者的創(chuàng)造。廠是指東廠、西廠和內(nèi)行廠，三廠的主要職責為監(jiān)督官民和錦衣衛(wèi)；衛(wèi)是指錦衣衛(wèi)，主要職責為監(jiān)督文武百官和平民百姓，錦衣衛(wèi)直接對皇帝負責，審訊范圍只針對官員，其他機構(gòu)根本無法對錦衣衛(wèi)行使職權構(gòu)成干預。朱元璋由于其出身與經(jīng)歷的特殊性，對維護封建王朝統(tǒng)治有著其他朝代君王無法比擬的欲望，廠衛(wèi)系統(tǒng)即是朱元璋出于加強中央集權的產(chǎn)物。1382年5月，明太祖朱元璋改“儀鸞司”為錦衣衛(wèi)。一開始，錦衣衛(wèi)的作用主要是充當皇家的“儀仗隊”。隨著朱元璋權力私授的頻繁，錦衣衛(wèi)逐漸發(fā)展成為皇帝的“個人警察”。明朝永樂年間，錦衣衛(wèi)統(tǒng)領紀綱橫行霸道、肆無忌憚，率領錦衣衛(wèi)逐漸脫離皇帝的掌控甚至最后走上謀權篡位的道路。1420年，明成祖朱棣經(jīng)過再三思量，決定打破舊制，設立“東緝事廠”糾察謀逆的同時監(jiān)督錦衣衛(wèi)，廠衛(wèi)制度逐漸發(fā)展起來。廠衛(wèi)系統(tǒng)作為明朝特有的暗中監(jiān)察機構(gòu)，無監(jiān)察之名卻行監(jiān)察之實，把除皇帝之外的所有人都納入了監(jiān)察范圍。廠衛(wèi)系統(tǒng)在特定的歷史時期對鞏固當時的皇權、加強中央集權起到了非常重要的作用，但由于廠衛(wèi)系統(tǒng)長期缺乏有效的監(jiān)管，最后導致明朝宦官專政、擾亂朝紀的現(xiàn)象愈演愈烈，從而加速了明朝的滅亡。

二、明朝監(jiān)察制度的特點

明朝監(jiān)察機構(gòu)的設置錯綜有序、分工明確，在中國古代監(jiān)察史上表現(xiàn)出了獨特的一面。任何歷史時期，貪污腐敗都是不可能完全杜絕的，封建君主專制王朝出于加強中央集權的需要，決定了明朝監(jiān)察機構(gòu)功能的局限性，他們僅是皇帝加強君主專制的工具，因而其也具有自身的局限性。

(一)監(jiān)察權相對獨立

相比其他朝代，明朝的監(jiān)察機構(gòu)具有獨立性較為突出的特點。十三道監(jiān)察御史雖然歸屬于都察院，但行使職權時往往不受都察院約束，巡按御史與督撫直接對皇帝負責，代表皇帝到地方進行巡查，上可規(guī)諫皇帝，中可監(jiān)察百官，下可巡查地方，并擁有大事奏劾、小事速裁的特權。此外，都察院和六科給事中同為中央一級監(jiān)察機構(gòu)，都察院長官階為正二品，六科給事中長官位階雖只七品，但六科給事中并不歸都察院監(jiān)管，都察院甚至無權過問六部事務，都察院與六科給事中直接對皇帝負責，他們互不隸屬，必要時還可以相互彈劾，直接聽命于皇帝。即明朝監(jiān)察機構(gòu)不僅外部獨立于行政機構(gòu)，而且其內(nèi)部相互之間也是獨立的，這極大促進了明朝加強中央集權、鞏固皇權。

(二)以卑制尊，薄祿厚賞

相比封建行政系統(tǒng)傳統(tǒng)的“以貴制賤”監(jiān)察原則，明朝監(jiān)察機構(gòu)中除了中央最高監(jiān)察機構(gòu)都察院的官員外，其他監(jiān)察機構(gòu)的官員位階都較低，與都察院同屬中央監(jiān)察機構(gòu)的六科給事中官員位階最高僅為七品。同時監(jiān)察官員俸祿較低，但是一旦他們糾察出了貪官污吏，就能從皇帝那里得到豐厚的獎賞，明朝這種“以卑制尊、薄祿厚賞”的制度設計使得負責監(jiān)察的官員在行使職權時不畏權貴，敢于糾察，在一定程度上加快了明朝反腐倡廉制度建設的進程。

(三)監(jiān)察官員任用嚴格

在皇權至上的古代，中國歷代統(tǒng)治者在選任官員時首先考慮的是政治標準，其中最高的政治標準就是忠君愛國[6]。明朝對監(jiān)察官員的任用和考核嚴于一般官員。第一，“科道”官員必須從進士出身的官員中選拔任用。第二，監(jiān)察官員如果有失職或者是違法犯罪行為，將會受到比一般人更加嚴厲的懲處?！洞竺髀伞分忻鞔_規(guī)定，如果御史犯罪將罪加三等[7]。第三，考核程序非常嚴格，明朝監(jiān)察官員不僅要舉止端莊、言語文雅，同時應當具有淵博的知識、卓越的才能和寬廣的見聞。明朝選任官員時考核從嚴這一制度從源頭上對監(jiān)察官員的品性、能力等方面進行了保障。

(四)監(jiān)察渠道多樣

為了對官吏和平民進行有效監(jiān)督，保證監(jiān)察信息的準確性和及時性，明朝設置了多種監(jiān)察渠道。首先是實行動態(tài)的巡查機制?；实鄄欢ㄆ谥概裳舶从坊蜓矒岬降胤竭M行巡查，代表天子體察民情，以防止某些貪官污吏仗著管制一方遠離中央而大肆為非作歹、欺壓百姓。其次是富有特色的廠衛(wèi)監(jiān)察制度。作為皇帝的親信人員，廠衛(wèi)人員實質(zhì)上具有上至文武百官、下至地方平民百姓的監(jiān)察職權，并且他們直接對皇帝負責，可以直接向皇帝匯報所見所聞。最后是鼓勵平民百姓進行舉報。地方官吏如果有貪贓枉法等違法行為，民眾可以聯(lián)名進京進行舉報，并且各級官府不得進行阻攔。這些形式多樣的監(jiān)察渠道為明朝肅清吏治、反腐倡廉制度建設起到了極大的促進作用。

三、明朝監(jiān)察制度對我國當代監(jiān)察體制建設的啟示

雖然明朝距今久遠，但是其監(jiān)察制度仍有許多優(yōu)秀之處值得我們借鑒。目前，我國正處于一個制度改革急劇進行的時代，很多方面都處于探索和嘗試之中，明朝監(jiān)察制度因其自身獨有的特色，在許多方面給我國當代監(jiān)察體制的建設以啟示。

(一)改進監(jiān)察機關自身監(jiān)督機制

明朝監(jiān)察制度的一個重要特點就是在自身的監(jiān)督機制建設方面比較突出。雖然十三道監(jiān)察御史歸屬于都察院，但其行使職權時往往不受都察院約束，直接對皇帝負責。國家監(jiān)察委員會的成立雖然整合了原本分散的反腐力量，但是在監(jiān)督別人的同時，其工作人員亦應當是受監(jiān)督的對象。國家監(jiān)察委員會乃是整合了紀檢委權力加行政監(jiān)察權，再加上檢察院反貪局的反貪污腐敗等職務犯罪偵查權之后成立的一個機關，其權力表現(xiàn)出空前的厚重和集中，在監(jiān)督別人的同時，誰又來監(jiān)督監(jiān)督者？“權力資源的過分集中與權力資源的集中不足一樣，都可能會帶來危險和導致社會災難”[8]，為此，監(jiān)察人員更應當也更需要接受監(jiān)督?，F(xiàn)實生活中，我國監(jiān)察機關工作人員亦存在濫用職權、貪污腐敗等情形，作為我國手握“重權”的國家監(jiān)督機關，國家監(jiān)察委員會加強自身建設與表率作用至關重要。如果忽視監(jiān)察機關自身監(jiān)督機制的建設，那么將會影響我國監(jiān)察體制的公信力以及其效能的發(fā)揮，不利于我國反腐倡廉的建設。

在監(jiān)察機關自身的內(nèi)部監(jiān)督方面，應當加強紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室這一內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的建設，監(jiān)督室成員作為處于我國監(jiān)察體制“最深層次”的人員，其應當像明朝的監(jiān)察官員一樣具有較高的文化素養(yǎng)，嚴于律己、以身作則，為了實現(xiàn)紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室這一監(jiān)察委內(nèi)設監(jiān)督機構(gòu)效能的充分發(fā)揮，可以考慮構(gòu)建監(jiān)督室成員直接對兼任監(jiān)察委主任的紀委書記負責的對接制度[9]。其次要加強黨委對監(jiān)察委的政治領導與監(jiān)督作用，保障監(jiān)察委在反腐倡廉路線、方針、政策等方面的正確性。

(二)健全監(jiān)察機關外部監(jiān)督制度

明朝監(jiān)察機關的外部監(jiān)督比較健全，都察院與六科給事中可以互相監(jiān)督和彈劾，還要接受廠衛(wèi)系統(tǒng)人員的暗中查訪。在如此高壓的反腐壓力下，明朝監(jiān)察官員盡職恪守的自覺性得到明顯的提升。在國家監(jiān)察委員會的外部監(jiān)督制度建設方面，應從以下幾方面入手。首先應當加強人大機關對其工作監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督。根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第53條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監(jiān)督?！被诖?，各級人大機關應當就監(jiān)察人員對重大違法案件的處理情況、監(jiān)察人員的履職情況、廉潔從政情況加強監(jiān)督，如果發(fā)現(xiàn)有監(jiān)察人員違法行使監(jiān)察權，可以向監(jiān)察委提交執(zhí)法檢查報告，并督促其予以改正。其次應當健全社會公眾對國家監(jiān)察委員會的社會監(jiān)督機制。我國《中華人民共和國監(jiān)察法》第54條規(guī)定：“監(jiān)察機關應當依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督?！睂ΡO(jiān)察機關進行監(jiān)督是法律賦予社會公眾的一項應有權利，為了充分貫徹此規(guī)定、保障社會公眾對國家監(jiān)察委員會的社會監(jiān)督作用，國家監(jiān)察委員會應當將保障公民的合法監(jiān)督權作為自身履行監(jiān)察職能的一項基本原則。國家監(jiān)察委員會應當在不違反國家保密制度的前提下定期向社會公開自身的監(jiān)察工作信息，著重從保障社會公眾對監(jiān)察人員的履職情況、廉政情況等重要事項的知情權、監(jiān)督權和批評建議權幾個方面入手，以搭建一個切實保障社會公眾對監(jiān)察委進行有效社會監(jiān)督的制度平臺[10]。

(三)完善監(jiān)察法律制度體系

相比中國古代各朝監(jiān)察制度，明朝監(jiān)察制度表現(xiàn)出較高層次的完備性，除了充分吸收之前各朝的制度經(jīng)驗之外，主要原因在于統(tǒng)治者對監(jiān)察制度構(gòu)建的重視。在當代中國提倡依法治國的大背景下，任何國家機關權力的行使都應當于法有據(jù)。目前，國家監(jiān)察委員會行使權力的法律依據(jù)主要有第十三屆全國人大一次會議于2018年3月審議通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》以及北京《調(diào)查措施使用規(guī)范》、《山西省紀委監(jiān)委機關審查措施使用規(guī)范》和《浙江省監(jiān)察留置措施操作指南》等地方性規(guī)范?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》第22條規(guī)定：“被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監(jiān)察機關已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機關依法審批，可以將其留置在特定場所?！比欢撘?guī)定并沒有對留置場所的標準以及案情重大、復雜案件的判斷進行明確的規(guī)定。由于各地情況不一，對案情重大、復雜案件的判斷以及留置場所的選擇自然沒有統(tǒng)一的標準。從目前的實踐來看，監(jiān)察人員選取的留置地點主要有賓館、看守所等，這往往會給被調(diào)查人的社會聲譽帶來一定的負面影響。為了防止監(jiān)察人員濫用留置措施的可能性，各地國家立法機關應當以《監(jiān)察法》為基礎，制定屬于各地的《監(jiān)察法實施細則》，使得國家監(jiān)察委員會一切權力的行使都處于制度的規(guī)范下。筆者認為，各地立法機關在制定自身監(jiān)察法規(guī)時應當把握以下三個原則：一是立足于本地實情；二是不斷總結(jié)監(jiān)察實務工作經(jīng)驗，以適應不斷發(fā)展變化的社會要求；三是在制定監(jiān)察法規(guī)和行使監(jiān)察權時，注重對被監(jiān)察對象人權的保護，防止對其隱私權等造成不應有的侵害。唯有如此，我國監(jiān)察體系才會更加完善，監(jiān)察制度的功能才能得到最大限度的發(fā)揮。

四、結(jié)語

作為中國古代高度完備的法律制度，明朝監(jiān)察制度對當代國家監(jiān)察委員會的體制建設有許多借鑒意義。實現(xiàn)監(jiān)察權的相對獨立、保障監(jiān)察官員依法獨立行使監(jiān)察權一直以來是實現(xiàn)我國法治追求不懈的目標，這根本上需要堅持“重大改革于法有據(jù)”的精神[11]，依靠建設完備的監(jiān)察法律制度體系來完成，還要采取一些保障機制使其得以貫徹實現(xiàn)。在不斷完善監(jiān)察法律制度體系的同時，如何對監(jiān)督者進行監(jiān)督、防止強大的公權力侵害到公民的基本權利依然需要不斷地進行探索。在不遠的將來，我國真正意義上的法治時代終會到來。