文／本刊記者 唐姍姍

公益訴訟檢察工作重大部署、重大問題及時(shí)向黨委、人大常委會請示報(bào)告，爭取更多省級人大常委會出臺促進(jìn)公益訴訟檢察工作的專項(xiàng)決定并有效貫徹落實(shí)

10月23日上午，最高人民檢察院檢察長張軍向全國人大常委會作最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告。在報(bào)告中，張軍檢察長表示，已有“20個(gè)省級人大常委會聽取專項(xiàng)報(bào)告，河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、山東、河南、湖北、湖南、廣西、云南等省級人大常委會做出專項(xiàng)決定”、“公益訴訟檢察工作重大部署、重大問題及時(shí)向黨委、人大常委會請示報(bào)告，爭取更多省級人大常委會出臺促進(jìn)公益訴訟檢察工作的專項(xiàng)決定并有效貫徹落實(shí)”。

公益訴訟作為新生的檢察職能，目前在法律上的規(guī)定僅有2017年6月修改的行政訴訟法、民事訴訟法和2018年4月出臺的英烈保護(hù)法中各一個(gè)條款。鑒于此，得到各省級人大常委會的支持，在凝聚廣泛共識的基礎(chǔ)上出臺地方人大專項(xiàng)決定，為解決轄區(qū)內(nèi)檢察公益訴訟中面臨的突出問題，提供具體配套的制度依據(jù)，進(jìn)而積累更多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對促進(jìn)國家層面的立法完善具有重要意義。

自今年1月7日黑龍江省人大常委會率先“試水”，目前已有10個(gè)省級人大常委會通過了加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定（以下簡稱“決定”）。縱觀這10份《決定》，各省不約而同地在以下方面做了規(guī)定。

“等”外檢察探索

“辦理安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、互聯(lián)網(wǎng)侵害公共利益保護(hù)?！边@幾個(gè)“五大”規(guī)定范圍外的種類，在河北、內(nèi)蒙古、河南等省《決定》中均有表述，其他幾省也都將其中的一條或幾條寫在《決定》中。另外，“等”外探索還與各地的省情聯(lián)系起來，如旅游業(yè)發(fā)達(dá)的云南將旅游消費(fèi)納入公益訴訟范圍，鐵路發(fā)達(dá)的內(nèi)蒙古將鐵路安全也納入到公益訴訟范圍內(nèi)。

《決定》中的規(guī)定均在現(xiàn)實(shí)中遇到過類似案件，以積極穩(wěn)妥的態(tài)度進(jìn)行探索。

2018年3月，山東省青島市李滄區(qū)檢察院民事行政檢察部門在走訪中發(fā)現(xiàn)，原建于1917年9月的“青島農(nóng)事實(shí)驗(yàn)場”舊址的一部分，被登記為“不可移動文物”的房屋已經(jīng)成為洗車場。對此，李滄區(qū)檢察院大膽探索將文物保護(hù)納入公益訴訟監(jiān)督的范圍，向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，要求行政機(jī)關(guān)履行文物保護(hù)的法定職責(zé)。相關(guān)行政機(jī)關(guān)隨后對該文物建筑使用者的違法行為予以了依法查處，但是沒有在規(guī)定期限完全恢復(fù)文物原狀。為實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目的，李滄區(qū)檢察院經(jīng)青島市檢察院、省檢察院審批，于去年7月20日將相關(guān)行政機(jī)關(guān)作為被告，向李滄區(qū)法院提起行政公益訴訟。

10月25日上午，十三屆全國人大常委會第十四次會議舉行聯(lián)組會議，就最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告進(jìn)行專題詢問。

這一公益訴訟案件審理過程中，行政機(jī)關(guān)抓緊予以整改，組織執(zhí)法人員對不可移動文物本體上的違法附屬物進(jìn)行了拆除，該建筑物的使用者也積極行動起來，對以往的洗車場等設(shè)施予以拆除并對建筑外觀予以修繕。鑒于文物得到了有效保護(hù)，相關(guān)行政機(jī)關(guān)履行了法定職責(zé)，李滄區(qū)檢察院經(jīng)省檢察院核準(zhǔn)，于去年12月底依法撤回起訴。該案成為全國首起文物保護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟案。

“這些探索既是地方檢察機(jī)關(guān)服務(wù)大局的擔(dān)當(dāng)作為，也是對人民群眾強(qiáng)烈呼聲的主動回應(yīng)。在今年的全國兩會上，許多全國人大代表建議檢察機(jī)關(guān)有序擴(kuò)大檢察公益訴訟范圍。我們經(jīng)過調(diào)研論證，認(rèn)為開展安全生產(chǎn)領(lǐng)域民事和行政公益訴訟的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，懲治侵害公民隱私等互聯(lián)網(wǎng)涉眾型侵權(quán)行為迫在眉睫，文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)有必要單獨(dú)作為一個(gè)公益訴訟領(lǐng)域……爭取全國人大常委會在這次報(bào)告審議意見中予以肯定和支持?！弊罡邫z第八廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

政府支持，打破“零和博弈”

張軍檢察長在專項(xiàng)報(bào)告里稱，公益訴訟特別是行政公益訴訟涉及政府履職，因此易產(chǎn)生有阻力、有擔(dān)心、有畏難的觀望情緒。最高檢明確提出檢察機(jī)關(guān)雖與政府部門分工不同，但工作目標(biāo)、追求效果完全一致，并非“零和博弈”。

在10省做出的《決定》中，可以看出各地政府普遍接受了“雙贏多贏共贏”的理念，以一個(gè)開放和支持的態(tài)度面對公益訴訟。

內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、河南、廣西、云南等《決定》中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以對檢察建議進(jìn)行宣告送達(dá)，黑龍江、廣西還在此基礎(chǔ)上規(guī)定了公告送達(dá)，“公告可以通過新聞媒體進(jìn)行”，這兩種方式讓政府在接受檢察建議時(shí)更大程度地面向社會，有利于檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)就公益保護(hù)問題達(dá)成共識、形成良性互動。

全國人大代表吳紅英曾參加過地方檢察院向市場監(jiān)督管理局公開宣告送達(dá)訴前檢察建議的活動，她認(rèn)為“檢察建議公開宣告是一種很好的形式，既讓大家深入了解到公益訴訟檢察工作，又充分發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)在社會共治方面的法律監(jiān)督職能?！?/p>

另外，內(nèi)蒙古、河北、吉林在《決定》中還規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)依法提起行政公益訴訟，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須“出庭應(yīng)訴”。這一條參照了《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的法律制度，也體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)對公益訴訟的重視。

行政機(jī)關(guān)接受檢察建議，積極落實(shí)整改，但公益訴訟前后產(chǎn)生的費(fèi)用從何而來？2018年，全國人大代表樊秋紅建議“建立財(cái)政經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制，財(cái)政部門每年拿出一定的預(yù)算，對開展公益訴訟工作所需要的調(diào)查取證、環(huán)境監(jiān)測、鑒定評估等辦公經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，為這項(xiàng)工作順利開展提供財(cái)力支持?！?/p>

此次，內(nèi)蒙古《決定》中規(guī)定“自治區(qū)人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)保障公益訴訟工作經(jīng)費(fèi)”，湖北省直接將檢察公益訴訟案件辦案經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算予以保證，黑龍江《決定》將公益訴訟工作中的調(diào)查核實(shí)、舉報(bào)獎勵等工作經(jīng)費(fèi)均納入部門預(yù)算，河南省《決議》將檢察公益訴訟辦案經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算予以保障。廣西、湖北也在同時(shí)探索建立公益訴訟賠償金管理使用辦法。

此外，河北、廣西、河南、吉林等省均將支持公益訴訟工作納入法治政府建設(shè)考核內(nèi)容。

保障公益訴訟的“剛性”

在今年的兩會上，全國人大代表方燕提出，調(diào)查核實(shí)權(quán)作為查明事實(shí)所必須的手段，不僅是保證檢察公益訴訟案件質(zhì)量的關(guān)鍵，也是檢察公益訴訟取得監(jiān)督實(shí)效的重要前提。建議增強(qiáng)調(diào)查核實(shí)的剛性，進(jìn)一步明確賦予檢察機(jī)關(guān)處分權(quán)。

最高檢第八廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，剛性不足的問題基層反映強(qiáng)烈?！皟H江蘇省淮安市一地檢察院反映，2018年開展調(diào)查核實(shí)工作289次，受到阻撓、干擾、拒絕、拖延113次，占39.1%。”

全國人大常委會委員陳國民在審議此次專項(xiàng)報(bào)告中表示，“公益訴訟調(diào)查取證是關(guān)鍵，檢察機(jī)關(guān)只有具有健全的調(diào)查取證權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)公益訴訟監(jiān)督權(quán)。”

在此次10省出臺的《決定》中，在保障公益訴訟剛性上做了相似的規(guī)定。對單位和個(gè)人妨礙檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)、主管部門或所在單位提出給予處分的檢察建議，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

黑龍江還將司法警察納入公益訴訟檢察辦案團(tuán)隊(duì)，規(guī)定被調(diào)查單位或個(gè)人以暴力、威脅或其他方式阻礙調(diào)查的，檢察機(jī)關(guān)司法警察可制止、控制、強(qiáng)行帶離，必要時(shí)依法使用警械?！?018年是司法警察參與公益訴訟工作的起步之年，全國檢察機(jī)關(guān)司法警察維護(hù)公益訴訟辦案場所秩序、參與公益訴訟核實(shí)調(diào)查、保護(hù)公益訴訟檢察人員安全等工作8946件、29519人次?！弊罡邫z第八檢察廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

吉林《決定》對公安機(jī)關(guān)提出了要求，檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)，檢察人員遭受圍攻、限制人身自由、搶奪破壞調(diào)查設(shè)備等違法犯罪行為，“公安機(jī)關(guān)接警后應(yīng)當(dāng)迅速出警、果斷處置?！?/p>

公益訴訟的剛性還體現(xiàn)在對不落實(shí)、不執(zhí)行情況的處理上。對此，山東《決定》對監(jiān)察機(jī)關(guān)提出要求，對行政機(jī)關(guān)不落實(shí)檢察建議、不執(zhí)行人民法院生效判決、裁定，對違法公職人員作出政務(wù)處分決定，對履職不力的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)，涉嫌職務(wù)犯罪將調(diào)查結(jié)果移送檢察院提起公訴。

強(qiáng)化配套保障，解決鑒定難題

針對公益訴訟工作機(jī)制不完善、普遍存在鑒定難、鑒定貴、鑒定周期長的問題，檢察機(jī)關(guān)努力探索建立符合生態(tài)環(huán)境損害特點(diǎn)的鑒定機(jī)制。

最高檢主動爭取司法部、生態(tài)環(huán)境部支持，加強(qiáng)鑒定環(huán)節(jié)的協(xié)同協(xié)作。今年5月，司法部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好環(huán)境損害司法鑒定管理有關(guān)工作的通知》，明確鼓勵引導(dǎo)綜合實(shí)力強(qiáng)、高資質(zhì)、高水平環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)在不預(yù)先收取鑒定費(fèi)的情況下，能夠及時(shí)受理檢察機(jī)關(guān)委托的環(huán)境公益訴訟案件。即鑒定費(fèi)用的支付，采取不預(yù)先收取、待法院判決后由敗訴方承擔(dān)的方式進(jìn)行。8月2日，最高檢檢察技術(shù)信息研究中心與司法鑒定科學(xué)研究院簽署環(huán)境損害司法鑒定合作框架協(xié)議。9月23日，最高檢檢察技術(shù)信息研究中心與中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心合作的公益訴訟（環(huán)境損害）司法鑒定聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室正式揭牌。

在這次10省的《決定》中，內(nèi)蒙古要求司法行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對鑒定機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范鑒定項(xiàng)目、類別和范圍，規(guī)范鑒定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。吉林、山東、廣西三省則根據(jù)今年司法部的法律文件，在《決定》中要求，積極推動鑒定機(jī)構(gòu)對檢察公益訴訟案件不預(yù)收鑒定費(fèi)，吉林尤其強(qiáng)調(diào)未預(yù)先收取的鑒定費(fèi)待人民法院判決后由敗訴方承擔(dān)。

湖北省檢察院副檢察長金鑫向記者透露，“根據(jù)司法部的規(guī)定，每個(gè)省原則上至少報(bào)送一家在檢察公益訴訟中不預(yù)先收取鑒定費(fèi)的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)。在湖北省的實(shí)踐中看，這個(gè)數(shù)量是不夠的，省司法廳已經(jīng)將新設(shè)2-3家環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)納入近期計(jì)劃，擬制定檢察公益訴訟案件先鑒定、后付費(fèi)的具體落實(shí)辦法?！?/p>

人大持續(xù)支持監(jiān)督

在10省《決定》里，省級人大常委會對自己的要求也十分嚴(yán)格，規(guī)定了全省各級人大常委會要加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作的監(jiān)督。有計(jì)劃聽取和審議開展公益訴訟工作情況的報(bào)告，適時(shí)組織開展執(zhí)法檢查、視察、調(diào)研，督促檢察機(jī)關(guān)不斷改進(jìn)和加強(qiáng)工作，監(jiān)督人民法院、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法辦理檢察機(jī)關(guān)提出的監(jiān)督事項(xiàng)。

同時(shí)，河北、廣西、云南三省對涉及重大公共利益、社會關(guān)注度高或可能引發(fā)群體性事件的公益訴訟案件，要求在向有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議的同時(shí)，向同級人民代表大會常務(wù)委員會報(bào)備。“報(bào)備有利于人大常委會及時(shí)準(zhǔn)確掌握《決定》貫徹執(zhí)行情況，監(jiān)督和支持檢察機(jī)關(guān)全面正確履職公益訴訟檢察職能”最高檢第八廳相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說。

在近兩年的全國兩會中，435位全國人大代表對加強(qiáng)和改進(jìn)公益訴訟檢察工作提出意見建議，其中137位代表提出46件書面建議，全國人大常委會重點(diǎn)督辦18件。代表的建議對推進(jìn)檢察工作起著巨大的作用?；诖耍綎|特別要求發(fā)揮人大代表主體作用，暢通人大代表反映公益問題的渠道，聽取人大代表提出的意見建議。

湖北規(guī)定，地方人大常委會依法通過完善地方立法，監(jiān)督和支持各機(jī)關(guān)依法嚴(yán)格履行共同推進(jìn)檢察公益訴訟的職責(zé)。

“由省級人大常委會出臺關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定，既能提高社會各界對檢察公益訴訟工作的重要性認(rèn)識，給予更多支持協(xié)助，又能有效解決檢察公益訴訟工作面臨的實(shí)際問題和困難，還可以為完善公益訴訟法律制度提供樣本、積累經(jīng)驗(yàn)。”最高檢第八廳相關(guān)負(fù)責(zé)人說。