趙靜

【摘 要】信訪問題作為中國特有的政治制度，它解決問題的方式和方法，很多年來一直成為法學家們熱議的話題，但始終圍繞著法與不法的定性之爭，以及廢與不廢的實踐之爭。然而，信訪問題本身是制度的產物，是政治運作模式下的產物，它的誕生與存廢不僅僅是法律問題。本文將從政治邏輯出發(fā)，闡釋我國信訪制度的成因以及運作模式。

【關鍵詞】信訪;政治制度;行政發(fā)包制

一、信訪的理論研究及運作模式

所謂信訪，是人民來信來訪的簡稱。廣義的信訪是指群眾通過寫信或上訪，向各級黨政部門、人大、司法機關等單位提出要求、意見、批評、建議、愿望和申訴，以此來參政議政或維護自己的合法權利。狹義的信訪是指國務院1995年頒布的《信訪條例》所規(guī)范的行為，即“公民法人或其他組織采取書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應當由有關行政機關處理的活動”。鑒于黨政部門是信訪人最主要的訴求對象，所以，本文研究的就是這種狹義的信訪。i

在當今中國，信訪制度雖然在整個政治體系中處于相對邊緣的位置，但其牽出的“信訪問題”卻是最為復雜和嚴重的社會問題之一。在這個意義上，可以說，“小信訪，大問題”。即看似小小的信訪問題，其實無論在理論上，還是在政治上，都是一個極富挑戰(zhàn)性的難題。ii對于信訪在實際中的各種突出矛盾，矛盾歸因以及矛盾的解決都難以對癥下藥。而學者對于信訪矛盾也眾說紛壇。因此，我們將從信訪制度的基礎理論著手，從而探究信訪制度背后的運作模式和根源，揭示信訪制度的本質。

（一）信訪制度的理論研究

從字義的概念上理解“信訪”包括信和訪，即來信和來訪。但此處所謂“來信”和“來訪”是有特定含義的。根據國務院于2005年頒布的、目前最新的《信訪條例》，所謂“信訪”，是指“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動?！币簿褪钦f，此處的“來信”和“來訪”，描述的是國家與社會之間的一種特定關系，即只有民眾向國家反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的通信和走訪才能稱為“信訪”。iii中華人民共和國政務院1951年6月7日頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》一般被視為信訪制度正式確立的起點。之后信訪制度主要經歷了三個階段：大眾動員型信訪（1951.6-1979.1）、撥亂反正型信訪（1979.1-1982.2）、安定團結型信訪（1982年至今）iv三個階段，信訪制度發(fā)揮的功能和作用都是由國家主導，根據不同時期的歷史任務進行活動。

現行信訪制度作為一種正式制度所具有的職能，主要有兩個方面。其一是政治參與，也就是公民通過給國家有關機關寫信或走訪反映社情民意，對國家機關和工作人員的給你工作提出批評或建議，即所謂的“民意上達”。其二是權利救濟，即信訪作為一種正常司法救濟程序的補充程序，通過行政方式來解決糾紛和實現公民的權力救濟。v但是，在實踐中由于各個機關下屬都有信訪部門，導致信訪部門繁多。但權責不一，信訪辦基本職能就是交辦、轉辦和承辦上級或同級政府交代的信訪案件。主要是一種傳達民意、伸冤維權的特殊道路。vi但是，在實踐過程中，信訪者的訴求種類雜亂不一，各個地方信訪部門沒有實際解決問題的能力，導致很多信訪者會采取別樣的方式進行信訪。比如：不會到當地的信訪部門去信訪，反而去當地政府的門口去喊冤，與古代的擊鼓鳴冤有相似之處，從而逼迫政府部門出面，解決自身的訴求。有的信訪者集體上訪、兩會上訪導致每年政府維穩(wěn)的支出龐大，資源浪費。因此，很多學者為了合理解釋和闡釋信訪的成因以及實踐中出現的問題，信訪問題的研究方向主要分為實踐研究和基礎研究。vii

在基礎研究中，很多學者從歷史的角度分析，對信訪的追溯歷史產生了分歧。一種觀點認為，它是中國歷史上的上書、請愿、京控、直訴等類似制度的延續(xù)，李秋學的《中國信訪史論》明確堅持這一觀點，持同樣觀點的還有閔采爾、方強等。而刁杰成和吳超雖然沒有明述，但從其關于歷史起點和內容的選擇來看，似乎認為信訪是當代中國特有的一種制度。viii信訪的目的就是為群眾服務;且信訪是解決社會矛盾的重要形式之一，也是聯系黨和群眾之間的一座橋梁。ix個人認為不同學者對信訪歷史緣由認識的不同，究其本質，是對信訪制度本身認識不足引起的，并未把握信訪的主要特質。

人民群眾觀點說，主要是自上而下，國家為了什么樣的目的實施這項制度。從馬克思主義的角度分析，任何制度都是為統(tǒng)治階級服務的。其一，信訪制度長期以來發(fā)揮著社會安全閥的功能。也就是說對政府來講，雖然信訪制度作為績效考評讓政府頭大，但實際上緩解了社會壓力，不論信訪問題是否能實際解決，但是至少讓民眾有問題還能解決的希望，不做出太過偏激之事報復社會。其二，信訪制度“為人民服務”這樣的說法，與實際的做法是相背離的。國家信訪局局長周占順在去年接受《半月談》采訪時坦陳：信訪活動目前相對活躍，統(tǒng)計1993年群眾來信來訪總量開始回升以來，信訪數量上升現象已持續(xù)11年。據官方統(tǒng)計，2003年全年信訪超過1000萬件。而與龐大的信訪總量極不相稱的是極低的解決率。x

與此同時，自2003年10月以來在北京“上訪村”廣為流傳的一份署名為“全體上訪人”的《上訪人員抗議書》就寫道地方政府借用信訪條例，濫用職權，欺壓上訪人員，用各種手段收容、遣送、關押、毒打，有的被送進精神病院，上訪人員問題得不到解決，人身受到傷害，精神受到摧殘：給國家和人民帶來不可彌補的損失。xi在這樣的行為之下，若說信訪制度的目標在于為群眾服務，是否有些牽強？每年信訪人數之多，而問題解決之少，可見信訪制度本身并不是一個解決問題的途徑，而只是一個“傳達民意”的通道。其次，各級政府對信訪制度的排斥，可見信訪制度的理論基礎與實踐相差甚遠。因此，這個理論框架已經不能為信訪制度提供合理的理論基礎，我們必須另辟蹊徑。

（二）信訪的運作模式

近年來，隨著很多學者對我國政府制度的研究更加深入，也有了很多成效。我們漸漸發(fā)現了政治制度與經濟、政策運作之間的緊密聯系。我們采用對政治制度的深入之后，解決了很多的謎團，例如：中國經濟增長之謎xii。但是，這個政治制度的存在，也為我們理解信訪制度的運作，提供了必不可少的行為運作模式。我們?yōu)榱艘斫庑旁L的制度邏輯，必須了解我國政府層次的特點。xiii

08年，周黎安針對中國政府的運作模式提出了行政發(fā)包制這一全新的概念，并對這一概念，進行了詮釋，這一概念的主要特點是，以政府為主導的，從上至下的一系列以官帽子為核心，而引發(fā)的政治晉升和政治邏輯。行政發(fā)包制是指中央和地方是一種行政發(fā)包的關系，中央將要完成的國家任務分包發(fā)配給地方，地方各級官員按照分包的要求進行政府管理。

這樣的制度不是一時形成的，早在幾千年來，作為一個領土和人口都很龐大的國家，行政管理始終是一個困難而又龐大的問題。然而，經過幾千年的政府管理制度的變革，整個社會基本形成了一個有效的管理模式。從秦朝以后的郡縣制和漢朝的分封制，我們就可以看出郡縣制已經具有足夠的優(yōu)勢來戰(zhàn)勝分封制變成了管理國家的基本模式。在新中國成立后，在有效治理方面，基本維持著這樣的格局。這樣的格局之下，中央與地方，上級與下級就會產生一個新的問題和矛盾，雙方之間的有效的溝通和管理會產生信息不對稱的問題。

在雙方信息不對稱的情況下，中央對于信訪類案件就會引起高度的重視，因為中央會認為地方在搪塞自己，對于自己發(fā)包的任務并沒有有效、合理、合法的解決。然而對于地方，由于信息不對稱，地方的很多過程性行政行為不合法。中央只能通過視察的方式來了解地方的實際情況。因此，這就導致一個問題，中央對地方的實際情況沒有準確的信息能了解。但是信訪制度的誕生，打破了這個格局。民眾通過對地方政府的不滿，直達到了高層。上級對地方政府的行為就會有一個惡劣的評價，這樣上級在掌握人事調動的情況下，就會通過削職的方式來維護民眾的權利。這也是以今為止，信訪制度在中國社會中所起到的，最厲害的作用，它打破了階層而直接到達上級，闡述地方的實際情況。

信訪制度的存在，成為了地方政府忌憚的一種方式，但每年信訪人數之多，范圍之廣已經讓中央政府不堪重負，因此為了有效解決信訪問題，上級將信訪作為了發(fā)包的內容，成為很多地方政府一票否決的關鍵性因素。這些量化的行政指標，本質是為調動各級政府完成任務的積極性，若沒有發(fā)包的量化的制度標準，我國地域廣泛，很難形成積極有效的管理模式。但信訪問題跟很多經濟問題是不一樣的，它本質是一種官民矛盾。兩者之間一定會有一個評判標準。因此，當信訪問題變成一個政府管理制度的量化標準，并以此決定地方政府的仕途，將會導致各級政府為了自身的“官帽子”拼命的解決信訪者的問題。有的甚至違規(guī)解決、違法解決通過一再容忍的方式，滿足信訪者不合理的訴求，從而導致信訪泛濫的現象。

同時，在一元化領導下，地方政府頂著巨大的壓力面對上級和群眾。而人民群眾則通過信訪的方式，能夠有效、快速的給予地方政府壓力，導致自己的訴求得到重視。因此，在這樣的沖突之下，我們就能看到在信訪行為下的各種表象。

二、信訪行為的表象

（一）實現訴求的行為人邏輯

上級和下級信息不對稱的情況下，行為人為了讓上級了解到自己的實際情況，最好的方式就是直接向上級反映情形。而上級會認為地方官員濫用職權，而導致基層政權的不穩(wěn)定并給地方政府施加壓力。因此，行為人發(fā)明了各種樣式的上訪方式。

（1）越級上訪和逐級上訪

兩者方式造成壓力的不同，直接導致政府解決問題的程度。對于逐級上訪的上訪者來說，政府解決問題的壓力在于信訪者本人施加的壓力;而對于越級上訪的人來說，如果受到上級的重視，基層政府解決問題的壓力是雙向的，來自上級的壓力和信訪者再次越級上訪的風險。很多越級上訪的信訪者盡管沒有上訪成功，但是越級上訪本身就已經給基層政府施加了一定的壓力。為此基層政府一定會盡全力為信訪者解決問題甚至采取違法的方式，用利益作為交換。

（2）正常上訪與異常上訪

兩者上訴方式的轉變，會導致政府對信訪者的重視程度。正常上訪中，政府由于各級的推諉與逃避，獲得解決的概率較低。而采取異常上訪，如電影中李雪蓮在政府的門口靜坐三天，行為引發(fā)了人的圍觀和討論，影響到了本地的穩(wěn)定，這種行為本身會引起高層政府的注意和警覺，政府有時會解決，有時未必會解決，這取決于領導的個人意志。也許政府會給認定行為擾亂公共秩序，進行監(jiān)禁或處罰。因此異常上訪的方式雖然會加大政府的重視程度擔心造成統(tǒng)治者風險，但該信訪方式具有一定的風險。

（3）重復上訪和一次上訪

兩者在數量上的差別，潛在的意涵就是信訪事件性質的大小。根據經濟學原理：某個東西的成本是為了得到它所放棄的東西，信訪次數的上升間接證明信訪事件的性質的嚴重性，并且在與基層政府的博弈中具有越級上訪的潛在可能性。而且重復上訪增加了見到領導反映情況的概率。因此，重復上訪能增加政府解決問題的概率。尤其是在每年開兩會的時候，這種大日子的選擇，也會大大增加成功的可能。因此，這樣的行為會提高政府解決問題的概率。

（二）“官帽子激勵”下的官方邏輯

面對信訪者越級上訪、鬧訪、重復上訪等如同抓住命門的方式，基層政府也演變出了自身的行為邏輯。

（1）基層信訪與越級上訪

基層政府在面對兩種上訪方式時，產生的壓力是不同的。越級上訪帶給地方的政治壓力與基層信訪是不可同日而語的。因此面對兩種信訪方式，當時政府會采取不同的措施。對于基層信訪，由于地方保護主義的盛行和當地的人際關系網，侵害行政相對人的與行政相對人救濟所求助的，甚至可能是同一個行政主體。因此，基層信訪對地方政府造成壓力不大。所以，在基層政府的主要行為可能會產生推諉、躲避或者將信訪者監(jiān)禁等方式，降低政府自身治理成本。但對于越級上訪，阻卻了地方保護主義的影響，上級政府在認識到自身的統(tǒng)治風險的同時，會給當地政府領導采取任免或處罰。因此越級上訪對于基層政府的影響力更大。所以，在越級上訪中基層政府會采取兩種措施：對信訪者進行好言相勸，承諾解決問題;若信訪者堅持越級上訪的方式，當地政府可能會采取監(jiān)視居住，監(jiān)禁等方式控制信訪者的人身自由。

三、結論

對于信訪問題，很多學者就提出過改革的方式和方法，有學者認為信訪制度的改革，不能取消或弱化信訪制度，而是改革對信訪的考核制度。有些學者提出改革信訪制度的出路：黨政機關分設信訪機構，人大代表接訪并且司法機關信訪制度的改革應納入整個司法體制改革的大框架之中，進行接訪制度的改革。

但是對于我國的政治體制來說，信訪制度的改革是一個難以開始的過程，只能在原有的基礎上做一些修補。因為信訪制度涉及到深層次的政治運作。中央與地方關系一直是一種“一收就死，一放就亂”的狀態(tài)。若國家放松對信訪制度的考核，則相當于中央增加了自身的統(tǒng)治風險。而地方的自由裁量權就會加大。因此，信訪制度一方面可以降低中央的統(tǒng)治風險，另一方面可以成為監(jiān)督地方的一種方式。若將信訪機制的功能轉移為別的機構職能，因為缺少監(jiān)督機制，中央統(tǒng)治風險會再度上升。

對于公民來講，信訪制度的改革，降低了信訪者信訪的層級結構，一方面會降低公民對政府機關的有效制約，第二方面公民的利益訴求沒有出路，就會對社會穩(wěn)定產生重大的影響。

信訪制度作為一種權利救濟方式，一方面克服地方保護主義和官僚主義，實現信訪者的個人正義。但另一方面由于缺乏穩(wěn)定的程序，在運作過程中，出現了法治大于人治的特點。但在我國這樣一個法治還不健全的國家，信訪制度的存在是有必要的，為真正有需求的民眾提供表達利益訴求的出口。對于國家來說，信訪制度起到了一個行政監(jiān)督的效果，對于控制執(zhí)政風險發(fā)揮了重要的作用。

注釋：

i應星，作為特殊行政救濟的信訪救濟[J].法學研究，2004.3

ii馮仕政.老問題、新視野：信訪研究回顧與再出發(fā)[J].學海.2016（2）：125-133

iii馮仕政.老問題、新視野：信訪研究回顧與再出發(fā)[J].學海.2016（2）：125-133

iv應星，作為特殊行政救濟的信訪救濟[J].法學研究，2004.3

v于建嶸，中國信訪制度批判[J].法治.2005.2

vi于建嶸，中國信訪制度批判[J].法治.2005.2

vii馮仕政.老問題、新視野：信訪研究回顧與再出發(fā)[J].學海.2016（2）：125-13

viii馮仕政.老問題、新視野：信訪研究回顧與再出發(fā)[J].學海.2016（2）：125-133

ix于秀麗.新時代推進信訪法治化的幾點思考[J].法制博覽，2018（36）：104-105

x李俊.我國信訪制度的成本收益分析[J].南京社會科學，2005（3）：58-63

xi于建嶸，中國信訪制度批判[J].法治.2005（2）：23-26

xii周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究，2007（7）：36-

xiii趙曉力.還有誰需要信訪[J].財經.2005（6）

【參考文獻】

[1] 應星，作為特殊行政救濟的信訪救濟[J].法學研究.2004.

[2] 周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究，2007.

[3] 馮仕政.老問題、新視野：信訪研究回顧與再出發(fā)[J].學海.

[4] 于建嶸，中國信訪制度批判[J].法治.2005