李楊

【摘 要】本文針對(duì)審計(jì)在政府機(jī)關(guān)中的地位進(jìn)行了簡(jiǎn)要的分析，本文主要從憲法賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力、國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督權(quán)力范圍兩個(gè)方面入手，對(duì)審計(jì)署職責(zé)權(quán)限的如何行使及行使對(duì)象進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān);憲法賦予權(quán)力;審計(jì)監(jiān)督權(quán)獨(dú)立

一、引言

審計(jì)具有監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)責(zé)任、鑒證經(jīng)濟(jì)信息的職能，具有加強(qiáng)宏觀(guān)調(diào)控，改善經(jīng)營(yíng)管理，提高經(jīng)濟(jì)效益的作用。隨著我國(guó)在經(jīng)濟(jì)全球化中占據(jù)地位的不斷上升，審計(jì)的職能與作用越來(lái)越重要，跟隨時(shí)代的步伐，要盡量創(chuàng)造發(fā)揮審計(jì)部門(mén)職能、作用的條件，本文從憲法上對(duì)審計(jì)的權(quán)利和范圍進(jìn)行了分析，對(duì)進(jìn)一步明確審計(jì)署的在國(guó)家機(jī)關(guān)中的地位和如何更好的發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督權(quán)利具有一定的意義。

二、憲法賦予國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)利

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，是指國(guó)家實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度。國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)：國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)署，在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國(guó)的審計(jì)工作。審計(jì)監(jiān)督是保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的必要手段，也是不斷提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的必要保證。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)際化程度的提高，審計(jì)監(jiān)督無(wú)論是方式還是內(nèi)容都面臨著一個(gè)與國(guó)際規(guī)則接軌的問(wèn)題。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府審計(jì)的主體，對(duì)會(huì)計(jì)賬目，監(jiān)督財(cái)政、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法效益的行為進(jìn)行獨(dú)立檢查，其實(shí)質(zhì)是對(duì)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行結(jié)果進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督，其目的，一方面是監(jiān)督國(guó)家財(cái)政預(yù)算資金合理、有效地使用;另一方面是對(duì)財(cái)政決算情況作出客觀(guān)的鑒定與公證，為財(cái)政管理提供改進(jìn)措施，并揭露違法行為。

我國(guó)憲法第91條規(guī)定：國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。

我國(guó)憲法第91條的產(chǎn)生有著獨(dú)特的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，如何理解這一規(guī)范對(duì)認(rèn)識(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)在整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系中的憲法地位顯得至關(guān)重要。審計(jì)監(jiān)督是一項(xiàng)監(jiān)督國(guó)家公權(quán)力的重要制度，審計(jì)監(jiān)督應(yīng)做到“財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟到哪里”，其監(jiān)督對(duì)象范圍的劃定標(biāo)準(zhǔn)始終是財(cái)政資金的運(yùn)用而非主體地位的高低，所以，作為公權(quán)力主體的國(guó)務(wù)院運(yùn)用財(cái)政資金的狀況并不能因?yàn)槠湫姓?jí)別高而逸出審計(jì)監(jiān)督范圍。

三、憲法賦予國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)職權(quán)范圍

審計(jì)的獨(dú)立性對(duì)審計(jì)工作來(lái)講至關(guān)重要。因?yàn)樯婕笆袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益公平，獨(dú)立性被視為審計(jì)的靈魂?！蔼?dú)立”一詞有多種含義：“（1）單獨(dú)地站立;（2）一個(gè)國(guó)家或一個(gè)政權(quán)不受別的國(guó)家或別的政權(quán)的統(tǒng)治而自主地存在;（3）軍隊(duì)在編制上不隸屬于高一級(jí)的單位而直接隸屬于更高一級(jí)的單位的;（4）脫離原來(lái)所屬單位，成為另一單位;（5）不依靠他人?！?/p>

憲法規(guī)定的國(guó)家審計(jì)權(quán)是受到憲法保障的，法律規(guī)定的國(guó)家審計(jì)權(quán)顯然不可與其同日而語(yǔ)。這一點(diǎn)在我國(guó)憲法當(dāng)中也有較為明顯的體現(xiàn)：首先，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)的設(shè)立方面。部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行和審計(jì)署雖然同為國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)，然而審計(jì)署的設(shè)立依據(jù)為憲法第91條，其他部委的設(shè)立依據(jù)則另當(dāng)別論。由此可見(jiàn)，審計(jì)機(jī)關(guān)雖然地位是相當(dāng)于國(guó)務(wù)院的一個(gè)部委，是國(guó)務(wù)院的組成機(jī)構(gòu)之一，但在所有國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)中，憲法專(zhuān)設(shè)一條對(duì)它的體制和職權(quán)作出規(guī)定，說(shuō)明它具有特殊的地位。其次，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)的調(diào)整方面。依據(jù)《國(guó)務(wù)院組織法》等法律法規(guī)的規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部委的調(diào)整（合并、撤銷(xiāo)）由國(guó)務(wù)院按照法定程序進(jìn)行。結(jié)合前述分析，筆者認(rèn)為這里面可以適時(shí)調(diào)整的對(duì)象顯然不包括審計(jì)署，因?yàn)閷?duì)審計(jì)署的調(diào)整要通過(guò)修改憲法來(lái)完成，歷次國(guó)務(wù)院行政體制改革也證明了這一點(diǎn)。最后，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)所享權(quán)力的分配權(quán)屬不同。

依據(jù)我國(guó)憲法第89條第3款的規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)由國(guó)務(wù)院進(jìn)行劃分，這是國(guó)務(wù)院的職權(quán)之一。由于審計(jì)署的職權(quán)是由憲法規(guī)定的，所以，國(guó)務(wù)院可以調(diào)整的對(duì)象只是國(guó)務(wù)院其他組成部門(mén)的任務(wù)和職責(zé)而不包括審計(jì)署的任務(wù)和職責(zé)，這也是我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)憲法地位上的特殊性使然，正是其特殊性促使了制憲者在制憲時(shí)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)與他部委及委員會(huì)在憲法上作了有所區(qū)別的制度安排。

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)從屬于國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，那么國(guó)務(wù)院是否也應(yīng)該收到審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督？筆者認(rèn)為答案是肯定的。從我國(guó)憲法第89條和第62條規(guī)定來(lái)看，國(guó)務(wù)院編制和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算，全國(guó)人民大表大會(huì)有權(quán)審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。此處把由國(guó)務(wù)院提出的預(yù)算報(bào)告和預(yù)算執(zhí)行情況列入了全國(guó)人大的監(jiān)督范圍，那么對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況這種頗為專(zhuān)業(yè)性的監(jiān)督，具體監(jiān)督方式為何？由誰(shuí)來(lái)執(zhí)行？《審計(jì)法》第4條對(duì)此予以明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)報(bào)告對(duì)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)情況。必要時(shí)，人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以對(duì)審計(jì)工作報(bào)告作出決議?！笨梢?jiàn)憲法第62條所言對(duì)國(guó)務(wù)院預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督的報(bào)告形式為“審計(jì)工作報(bào)告”，這顯然意味著審計(jì)署可以通過(guò)審計(jì)來(lái)監(jiān)督國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況。由此可見(jiàn)，雖然憲法第91條沒(méi)有把國(guó)務(wù)院列入審計(jì)監(jiān)督范圍，但是根據(jù)憲法第62條、第89條和《審計(jì)法》第4條的規(guī)定綜合分析來(lái)看，國(guó)務(wù)院對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況仍然要受到審計(jì)署的審計(jì)監(jiān)督。

鑒于前述對(duì)審計(jì)署和審計(jì)監(jiān)督權(quán)憲法地位的規(guī)范分析，筆者認(rèn)為，審計(jì)機(jī)關(guān)及其職責(zé)是由憲法規(guī)定，審計(jì)監(jiān)督權(quán)獨(dú)立行使的樣態(tài)和程度，憲法已明文授權(quán)法律進(jìn)行規(guī)定，基于此，此處“依照法律規(guī)定獨(dú)立”的內(nèi)涵應(yīng)理解為審計(jì)署在審計(jì)業(yè)務(wù)方面是獨(dú)立的，不受其他機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。

四、結(jié)論

結(jié)合對(duì)前述幾個(gè)關(guān)鍵詞的分析，可見(jiàn)我國(guó)審計(jì)署具有不同于國(guó)務(wù)院其他組成部門(mén)的特殊憲法地位。由此，依據(jù)憲法第91條，我們應(yīng)該對(duì)審計(jì)署做如下認(rèn)識(shí)：審計(jì)署是受憲法保障的，非經(jīng)修憲不得變動(dòng)審計(jì)署的地位和調(diào)整其職責(zé)權(quán)限，審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象始終就是使用財(cái)政資金的“主體”，國(guó)務(wù)院亦不能置身被監(jiān)督范圍之外。該條文中的總理領(lǐng)導(dǎo)是一種政治領(lǐng)導(dǎo)，在進(jìn)行審計(jì)專(zhuān)業(yè)事務(wù)監(jiān)督時(shí)，審計(jì)署不受任何機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人的干涉，包括國(guó)務(wù)院在內(nèi)。

【參考文獻(xiàn)】

1.溫家寶.2009年政府工作報(bào)告[R].

2.現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典[S].北京：商務(wù)印書(shū)館.1983.309.

3.吳庚.行政法之理論與實(shí)用[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.129.

4.蔡定劍.憲法精解[M].北京：法律出版社，2006.392.