凌欣然 宋菲 洪靜雯 陳子君

【摘 要】合作治理是在社會(huì)高度復(fù)雜化和任務(wù)高度不確定的社會(huì)時(shí)代背景下，為了更有效地解決涉及面更廣的公共問題而采取的吸納多元主體合作、多方資源依賴、利益和決策權(quán)力共享、決策責(zé)任共擔(dān)的治理安排，旨在高效促進(jìn)公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。[1]本文通過分析公安機(jī)關(guān)與其他多元主體的合作模式及問題并提出對(duì)策幫助預(yù)防與處理公共安全危機(jī)，進(jìn)而維護(hù)與促進(jìn)我國(guó)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

【關(guān)鍵詞】多元主體;風(fēng)險(xiǎn)合作治理;先進(jìn)模式;問題;對(duì)策

一、城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)合作治理概述

（一）城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)合作治理概念

城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)合作治理是指政府與其他社會(huì)主體通過彼此間的互動(dòng)與協(xié)作，而構(gòu)建的旨在預(yù)防和控制公共領(lǐng)域現(xiàn)實(shí)或潛在的風(fēng)險(xiǎn)的總稱。

（二）公安機(jī)關(guān)在城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)合作治理概念

公安機(jī)關(guān)在城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)合作治理是指公安機(jī)關(guān)聯(lián)合其他社會(huì)角色根據(jù)公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患苗頭先兆的研判、預(yù)警、防范和處置。

二、我國(guó)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)合作治理發(fā)展歷程

我國(guó)的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)合作治理是在2003年非典后隨著人們對(duì)于應(yīng)急管理體制的關(guān)注而逐步開展的。自2003年成功處置非典以來，政府把“風(fēng)險(xiǎn)治理”列為現(xiàn)代城市合作治理的主要內(nèi)容。

近年來，我國(guó)各地公安機(jī)關(guān)聯(lián)合其他各類主體在制定各類應(yīng)急預(yù)案體系、建立報(bào)警救助系統(tǒng)組建應(yīng)急救援隊(duì)伍、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制等方面取得了明顯成效。但總的來看，我國(guó)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)合作治理的思維理念還顯得陳舊，治理的技術(shù)能力也較為落后。當(dāng)前我國(guó)迫切需要的是強(qiáng)化現(xiàn)代技術(shù)特別是信息化和大數(shù)據(jù)技術(shù)在城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)合作治理中的研究與應(yīng)用，發(fā)揮它們?cè)陂L(zhǎng)期追蹤、關(guān)聯(lián)分析、趨勢(shì)預(yù)判和對(duì)策制定方面的作用。

三、公安機(jī)關(guān)在城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)合作治理現(xiàn)狀

（一）公安機(jī)關(guān)與其他政府部門合作

政府組織在與公安機(jī)關(guān)的合作中提供了審批、監(jiān)管、保障等方面的幫助。例如公安機(jī)關(guān)交通管理部門與市政部門在因工程建設(shè)需要占用、挖掘道路的問題上合作融洽：市政部門積極辦理審批手續(xù)，交通管理部門高效審核批準(zhǔn)并維護(hù)相關(guān)道路交通秩序;公安機(jī)關(guān)和醫(yī)療部門，在案件受傷當(dāng)事人的交接工作上配合默契，幫助、保障有效救治案件當(dāng)事人。

（二）公安機(jī)關(guān)與非政府組織合作

根據(jù)我國(guó)非政府組織的現(xiàn)狀，從組織體制上看，我國(guó)當(dāng)前非政府組織分為四類：一是事業(yè)單位，二是社區(qū)管理型組織，三是社會(huì)團(tuán)體，四是民辦非企業(yè)單位。

公安機(jī)關(guān)承擔(dān)調(diào)查、監(jiān)管等職能，例如消費(fèi)者協(xié)會(huì)根據(jù)消費(fèi)者反映和前期調(diào)查情況，向公安機(jī)關(guān)舉報(bào)不法行為，促使公安機(jī)關(guān)及時(shí)立案?jìng)刹?，避免消費(fèi)者遭受進(jìn)一步的損失;社會(huì)公益機(jī)構(gòu)與公安機(jī)關(guān)會(huì)建立信息共享機(jī)制，使國(guó)家救助的剛性與公益組織救助的靈活性高效結(jié)合。

（三）公安機(jī)關(guān)與群眾合作

我國(guó)公安機(jī)關(guān)與群眾合作活動(dòng)已然普遍化，通過不斷的社會(huì)實(shí)踐中出現(xiàn)了公民調(diào)查、治安承包、社區(qū)警務(wù)等現(xiàn)象。根據(jù)法院的判決表明，法院等機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)和群眾合作也給予了充分肯定的態(tài)度。從濟(jì)南的“鄭穎案”在與群眾的合作中得到完美破解我們可以得知，公安機(jī)關(guān)與群眾的合作取得了一定的成功。

（四）公安機(jī)關(guān)與媒體合作

在公安機(jī)關(guān)與媒體的合作中，公安執(zhí)法充分尊重新聞媒體，新聞媒體則發(fā)揮著在危機(jī)處置中正確的輿論導(dǎo)向作用。公安機(jī)關(guān)主動(dòng)向新聞媒體介紹公安工作情況，盡可能地為其采訪報(bào)道提供便利，而新聞媒體在報(bào)道中正面宣揚(yáng)公安民警的精神，從側(cè)面體現(xiàn)了公安工作的成果。

例如新聞媒體的眾多系列報(bào)道體現(xiàn)了公安部門嚴(yán)打雙搶的成果，既宣揚(yáng)了公安民警的貢獻(xiàn)和英雄主義精神，同時(shí)創(chuàng)造了一個(gè)理解警方工作的氛圍，對(duì)犯罪分子揚(yáng)善棄邪有非常積極的意義。

四、模式分類

（一）主導(dǎo)作用

在城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)合作治理關(guān)系中，公安機(jī)關(guān)大多承擔(dān)著主導(dǎo)作用。例如公安機(jī)關(guān)借助社區(qū)、民間力量，鼓勵(lì)人民群眾舉報(bào)可疑信息、尋找通報(bào)人員，為創(chuàng)造共享共建、群防群治的現(xiàn)代社會(huì)做出基礎(chǔ)保障。

北京市朝陽(yáng)區(qū)“朝陽(yáng)群眾”就是這種現(xiàn)實(shí)作用頗有成效的民間無(wú)形組織。朝陽(yáng)區(qū)公安機(jī)關(guān)充分利用各類資源，依托街道、社區(qū)設(shè)立治安志愿者分會(huì)和工作站，幫助強(qiáng)化組織、聯(lián)絡(luò)、培訓(xùn)、管理、防控制度，明確法律權(quán)限、職責(zé)任務(wù)。讓人民群眾有依靠敢參與，長(zhǎng)效發(fā)展共同預(yù)防遏制犯罪的公共安全管理新模式。不僅是現(xiàn)實(shí)社會(huì)，公安機(jī)關(guān)與“朝陽(yáng)群眾”的合作途徑已然延伸至虛擬社會(huì)，2016年“朝陽(yáng)群眾”官方app正式上線，朝陽(yáng)區(qū)居民注冊(cè)后在每一分秒的日常生活中都可以志愿服務(wù)，發(fā)現(xiàn)情況及時(shí)解決，存在意見在線反饋。在公安機(jī)關(guān)的帶領(lǐng)下，交織形成密集的公共安全治理網(wǎng)格化管理。

當(dāng)前，“朝陽(yáng)群眾”仍在行動(dòng)，僅實(shí)名注冊(cè)登記的志愿者達(dá)十幾萬(wàn)人，囊括分工明確的各類協(xié)管力量以及越來越多的社會(huì)單位。鄰里守望、群防群治的合作治理模式讓朝陽(yáng)區(qū)全區(qū)接警數(shù)、發(fā)案數(shù)同比下降，平安指數(shù)穩(wěn)步升高。朝陽(yáng)模式也成為公安機(jī)關(guān)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)合作治理中起到輔助作用的良好風(fēng)向標(biāo)。

（二）平行作用

在城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)合作治理關(guān)系中，公安機(jī)關(guān)與較多部門間保持著平行關(guān)系。新媒體逐步占據(jù)主流地位以來，公安機(jī)關(guān)與媒體如何在城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理中構(gòu)建和諧良好正面的合作模式一直是棘手問題。

經(jīng)過眾多案件的分析研判，烏蘭察布市公安機(jī)關(guān)形成一套應(yīng)對(duì)新聞媒體網(wǎng)絡(luò)輿情的良好模式。市公安局組成突發(fā)事件應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)小組，成立涉警輿情的專門處置機(jī)構(gòu)，轄下11個(gè)旗縣市區(qū)公安局參照市局成立相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)。[2]由于大多經(jīng)由媒體傳播引發(fā)爭(zhēng)論的案件是眾多敏感問題、輿論糅合，為應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，烏蘭察布市公安機(jī)關(guān)納入多部門分工負(fù)責(zé)，建立輿情危機(jī)管理“事前、中、后”應(yīng)對(duì)機(jī)制。

1.提前搭建公安機(jī)關(guān)媒體矩陣，主動(dòng)發(fā)布官方通報(bào)、回應(yīng)案件進(jìn)展、回復(fù)不當(dāng)輿論。

2.保持公安機(jī)關(guān)與傳統(tǒng)媒體的良好合作，召開新聞發(fā)布會(huì)、發(fā)布新聞通稿。

3.為新媒體代表人士提供及時(shí)權(quán)威的信息，開展一對(duì)一的溝通交流、防止不當(dāng)言論傳播。

4.及時(shí)上報(bào)省廳新聞?shì)浨椴块T，借助省市新聞?shì)浨椴块T的直接指導(dǎo)、通過多項(xiàng)措施成功消除輿情負(fù)面影響。

5.做好事后引導(dǎo)、總結(jié)評(píng)估工作，收集輿情發(fā)展勢(shì)態(tài)、采取不同級(jí)別應(yīng)急預(yù)案消除不當(dāng)余熱。

在處理有關(guān)媒體輿情等多方面的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，公安機(jī)關(guān)不僅需重視自身作用，更應(yīng)保持與媒體、新聞?shì)浨椴块T的良好合作關(guān)系，把握輿論導(dǎo)向，才能控制事態(tài)發(fā)展。

（三）輔助作用

在城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)合作治理關(guān)系中，公安機(jī)關(guān)還承擔(dān)著輔助作用。社會(huì)主義新形勢(shì)下輔助政府監(jiān)管不同平臺(tái)公司、構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理格局是公安機(jī)關(guān)的新任務(wù)。

我國(guó)是全球網(wǎng)約車合法化的首個(gè)國(guó)家，通過不斷摸索、爭(zhēng)論、解決矛盾糾紛，公安機(jī)關(guān)與網(wǎng)約車平臺(tái)逐步構(gòu)建出較好的合作監(jiān)管模式：網(wǎng)約車平臺(tái)自行監(jiān)管下屬乘客信息以及司機(jī)車輛信息， 公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)的雙重模式來克服單獨(dú)監(jiān)管的不足。網(wǎng)約車平臺(tái)提供信息技術(shù)支持減少公安機(jī)關(guān)的工作量，公安機(jī)關(guān)利用自身工作的公正性、強(qiáng)制性來降低網(wǎng)約車平臺(tái)的自利性，公安機(jī)關(guān)就數(shù)據(jù)信息與網(wǎng)約車平臺(tái)積極交流后，會(huì)同交通管理部門搭建網(wǎng)約車數(shù)據(jù)平臺(tái)。

2.公安機(jī)關(guān)將各類信息庫(kù)、查詢系統(tǒng)與網(wǎng)約車數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行對(duì)接，實(shí)時(shí)核查駕駛員、車輛基礎(chǔ)信息。

3.網(wǎng)約車平臺(tái)采用一鍵報(bào)警機(jī)制與公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)對(duì)接，公安機(jī)關(guān)及時(shí)監(jiān)管信息流，第一時(shí)間查明問題、解決問題。

不僅是網(wǎng)約車平臺(tái)，各類行業(yè)在接受政府監(jiān)管時(shí)采取的最佳模式即政府構(gòu)建監(jiān)管平臺(tái)，各公司收集上傳即時(shí)、真實(shí)、全面的運(yùn)用數(shù)據(jù)，再由公安機(jī)關(guān)輔助監(jiān)管平臺(tái)。[3]

五、合作模式存在的問題

總的來說，與嚴(yán)峻復(fù)雜的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)相比，公安機(jī)關(guān)在城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)合作治理中現(xiàn)承擔(dān)的職能還存在職責(zé)劃分模糊、安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄、社會(huì)參與程度低、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不力、法律體系不完備、治理機(jī)制不完善、信息系統(tǒng)集成整合不夠等問題與不足，制約了城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理整體效能的提升等問題。公安機(jī)關(guān)在城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)合作治理急需因時(shí)代發(fā)展而改變治理模式，提升治理效能。

六、對(duì)策

（一）完善合作治理架構(gòu)，推廣優(yōu)秀合作模式

當(dāng)前，城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)跨界性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性增強(qiáng)，完善風(fēng)險(xiǎn)治理組織架構(gòu)成為當(dāng)務(wù)之急。維護(hù)城市公共安全，要繼續(xù)堅(jiān)持在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量，繼續(xù)推進(jìn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、成果共享的命運(yùn)共同體發(fā)展，切實(shí)增強(qiáng)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的整體性和協(xié)同性。

完善風(fēng)險(xiǎn)合作治理架構(gòu)，要求公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變慣有的“管理者”思維，規(guī)范落實(shí)其作為引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者、輔助者等不同角色的職能，與其他合作主體互相利用優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步推廣完善已有的、較先進(jìn)的合作治理模式，形成雙向有效的公共安全監(jiān)管合力。

（二）推出合作治理規(guī)定，明確主體職能定位

法律法規(guī)模糊會(huì)導(dǎo)致不同主體在合作治理中擔(dān)當(dāng)何種責(zé)任的問題模糊不定。公安機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，梳理問題清單，努力推進(jìn)有關(guān)合作治理權(quán)責(zé)限定法律法規(guī)的推進(jìn)，建立風(fēng)險(xiǎn)存量清單，確保相關(guān)合作主體責(zé)任落實(shí)到位，著力解決職責(zé)邊界不清、監(jiān)管體系不全、監(jiān)管內(nèi)容不到位等問題。

在引入群眾和社會(huì)組織等多元主體共同參與時(shí)，通過對(duì)公安機(jī)關(guān)權(quán)力的梳理、職責(zé)的劃分，將一些社會(huì)管理事務(wù)交由其他應(yīng)該負(fù)責(zé)的社會(huì)主體去管理，讓公安機(jī)關(guān)僅僅作為監(jiān)督和指導(dǎo)的存在。

（三）運(yùn)動(dòng)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，全面聯(lián)動(dòng)合作治理

公安機(jī)關(guān)需要聯(lián)合其他部門充分利用科技技術(shù)，做好職能內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和控制體系，全面加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患苗頭先兆的研判、預(yù)警、防范和處置。

1.公安機(jī)關(guān)要依托科技強(qiáng)國(guó)、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)、智慧社會(huì)建設(shè)，深入推進(jìn)“智慧公安、數(shù)據(jù)警務(wù)”建設(shè)，全面提升城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的智能化水平。

2.充分利用物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測(cè)、大數(shù)據(jù)分析等最新技術(shù)，加快智慧交通、智慧消防、智慧危管、智慧街區(qū)（社區(qū)）等工作推進(jìn)力度，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)隱患的智能感知、分析、報(bào)警和自動(dòng)形成問題解決方案。

3.要堅(jiān)持用大數(shù)據(jù)思維指導(dǎo)社會(huì)治安防控網(wǎng)絡(luò)升級(jí)，扎實(shí)開展“凈網(wǎng)行動(dòng)”。

大數(shù)據(jù)時(shí)代，公共安全治理要包容大數(shù)據(jù)，培育以尊重科學(xué)、推崇理性、強(qiáng)調(diào)精確、注重技術(shù)為主要特征的數(shù)據(jù)文化，把精細(xì)化、專業(yè)化、科學(xué)化貫穿于公共安全治理的全流程，實(shí)現(xiàn)決策主要由主觀經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)向數(shù)據(jù)科技驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，“人治”和“技治”雙管齊下，實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理，共建安全中國(guó)。

4.會(huì)同合作主體代表建立月會(huì)商研判和季聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，定期交流工作經(jīng)驗(yàn)，建立安全隱患整改抄告制度，分析研判安全形勢(shì)，研究階段性公共安全監(jiān)管重點(diǎn)工作，適時(shí)開展聯(lián)合執(zhí)法，形成安全監(jiān)管工作合力。

【參考文獻(xiàn)】

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[2]牛翔軍.自媒體環(huán)境下烏蘭察布市公安機(jī)關(guān)涉警網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對(duì)研究[D].內(nèi)蒙古：內(nèi)蒙古大學(xué)MPA教育中心，2019.

[3]葉俊堯，徐前.網(wǎng)約車平臺(tái)公司與公安機(jī)關(guān)的合作監(jiān)管模式研究[J].江西警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2019，5：45-52.

作者簡(jiǎn)介：凌欣然（1999—），女，漢族，江蘇泰州人，江蘇警官學(xué)院本科在讀，安全防范工程專業(yè)方向。

基金項(xiàng)目：本文系江蘇警官學(xué)院2018年度大學(xué)生實(shí)踐創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：GG2019004。