江 濤

(西安外國語大學日本文化經(jīng)濟學院，陜西西安710061)

ODA(Official Development Assistance，政府開發(fā)援助)，最早為OECD(國際經(jīng)濟合作與發(fā)展組織)所提出的概念。日本在1947年通過的“和平憲法”第九條中明確申明完全放棄戰(zhàn)爭權利，也就放棄了以軍事手段實現(xiàn)政治目的的權力。因此，日本政府將ODA作為其最為重要的外交政策手段加以使用。①外務省:《開発協(xié)力大綱の決定について》，2014 年，https://www．mofa．go．jp/mofaj/press/release/press4_001766．html。日本的對外援助始于1954年加入科倫坡計劃，其后作為西方援助體系的一員積極參與了世界范圍內(nèi)的援助活動。通過東南亞國家的戰(zhàn)爭賠款及之后的ODA實踐，日本形成了具有自身特色的“援助、投資、貿(mào)易”三位一體的合作方式，成為了經(jīng)濟型援助的典型代表。與西方發(fā)達國家主要是由非政府組織來實施開發(fā)援助有所不同，日本政府開發(fā)援助的決策和分配均由政府部門主導，帶有濃厚的政治色彩和功利傾向。而日元貸款、無償資金援助、技術援助三部分構成了日本ODA的主體。

中東是世界上主要能源供應地之一，也是日本最重要的能源供應地，2016年日本進口的原油約86%、天然氣約24%均來自中東。②資源エネルギー庁:《資源外交の取り組みについて》，2018年5月，https://www．meti．go．jp/shingikai/enecho/shigen_nenryo/pdf/021_02_00．pdf。從地緣角度看，中東地區(qū)扼守連接亞歐的戰(zhàn)略通道，是世界多種文明的交匯之地。中東地區(qū)對于日本的對外政策歷來意義重大，安倍政府也將“發(fā)展與中東國家關系”視為其外交政策的五大支柱之一。③外務省:《外交青書》，2018 年，https://www．mofa．go．jp/mofaj/gaiko/bluebook/2018/html/index．html，2018 年 8 月26日。日本在中東地區(qū)的ODA活動作為其對外戰(zhàn)略政策最重要的實現(xiàn)手段，制定和實施的動因往往是內(nèi)外動因要素之間動態(tài)變化的結果，而美國中東政策下的美日關系和日本的核心國家戰(zhàn)略是內(nèi)外動因的最為重要的要素。

(一)外在主要動因要素:美國中東戰(zhàn)略框架下的美日同盟關系

20世紀50年代初生效的日美《舊金山條約》和《日美安全保障條約》，日本在獲得法律意義獨立的同時，又被捆綁進了日美安全保障體制，只能追隨美國的全球戰(zhàn)略。至60年代，《日美相互合作及安全保障條約》(又被稱為《新日美安保條約》)雖然適度松綁了對日本的限制但又在法律上明確了美國保護日本的義務。至此，日本只能完全依附于美國的庇護之下，把日美安保體制作為維系美日關系的核心，其外交策略也完全受制于美國的全球戰(zhàn)略和區(qū)域戰(zhàn)略。①馮瑞云:《論戰(zhàn)后美日關系和中日關系》，《東北亞論壇》1999年第2期。日本在中東地區(qū)的外交政策，雖然也企圖保持相對的獨立性，但其“日美同盟”中從屬地位的身份使得日本必須首先要服從和配合美國的中東政策。

(二)內(nèi)在主要動因要素:日本國家戰(zhàn)略的調整與政治力量的整合

戰(zhàn)后體制形成的對日本的“限制”，其反面就是日本對“限制”不懈地尋求突破。在完成了經(jīng)濟積累之后，成為“正常國家”、謀取更高國際地位，一直是日本核心的國家訴求。為達成這一訴求，除了在對外政策上進行相應的戰(zhàn)略調整，也必須首先不斷對自身政治決策制度和政治力量體系進行整合。

二戰(zhàn)后日本確立了西方議會式的代議機制，政黨及其政治人物和官僚構成了政治決策中的最主要的行為體。1955年自民黨成立后，開始了長達數(shù)十年(1955—1998年)的執(zhí)政，形成了日本政壇的所謂“五五年體制”。自民黨“一黨優(yōu)位制”下的長期執(zhí)政，使得黨派與官僚體系的深度結合、分工合作、共同參與政治運作。②李家成、郭忠廳:《日本政官關系發(fā)展對政治決策過程的影響》，《日本研究》2017年第4期。由于美國對日本進行政治頂層設計的初衷就是防止集權政府的再次出現(xiàn)，因此“小政府”在客觀上也坐大了官僚機制，加上官僚具備優(yōu)于政黨及其政治人物的專業(yè)知識和技術優(yōu)勢，使得日本政治運作過程形成了“官僚主導”模式和相應的政治文化，官僚在各自的行政系統(tǒng)內(nèi)具有莫大的決策權。以日本的中東ODA政策來具體分析:60年代起，ODA資金作為國家財政支出預算中的單列項目由國會審核通過后，實施由外務省、大藏省、通商產(chǎn)業(yè)省及經(jīng)濟企劃廳等政府機構來決定。特別是外務省，負責制定ODA合作領域的戰(zhàn)略方向，在ODA的實施和資源分配方面掌握巨大的決策權。③蔡亮:《安倍內(nèi)閣“積極和平主義”的三重特征評析》，《世界經(jīng)濟與政治論壇》2014年第5期。這一體系保障了日本在首相更迭頻繁、政局動蕩的大背景下，國家對外政策實施具備相當?shù)囊恢滦院瓦B貫性;也使得ODA政策面對政治突發(fā)情況時往往調整遲緩、反饋滯后。因此，對于日本的ODA政策出臺的內(nèi)在動因進行分析時，僅僅從政黨選舉和政治家的立場主張的層面來分析是不夠全面的。長期以來，日本政治決策過程中圍繞“政治主導”還是“官僚主導”進行了尖銳復雜的政治博弈，總的趨勢是由“官僚主導”向“政治主導”方向發(fā)展。④李家成、郭忠廳:《日本政官關系發(fā)展對政治決策過程的影響》，《日本研究》2017年第4期。

現(xiàn)有的對日本中東地區(qū)政策研究，大都將日本ODA視為實現(xiàn)能源安全保障而實施的手段，這一論斷具有事實層面的缺陷，尤其是忽視海灣戰(zhàn)爭以來日本ODA實施手段的多樣性與實施目的的復雜性。同時，都將日本的ODA決策機制簡化為單一線性的整體來看待，尤其缺乏對日本ODA決策內(nèi)部次要變因的相應考察和分析，也使得相關的論述顯得單薄和片面。

日本政府將開發(fā)援助的發(fā)展歷程歸納為了體制整理期(1954—1976年)、計劃擴充期(1977—1991年)、政策理念充實期(1992—2002年)及時代應對期(2003至今)四個發(fā)展階段。⑤外務省:《ODA50 年の成果と歩み》，2004 年、https://www．mofa．go．jp/mofaj/press/pr/pub/pamph/pdfs/oda_50．pdf，2018年8月26日。本文則以日本的3份ODA大綱(1992年版、2003年版、2015年版)為節(jié)點，分析不同歷史背景下日本在中東地區(qū)對外援助政策生成與實施的內(nèi)外動機之間的動態(tài)關聯(lián)性，進而解析日本對外政策及國家核心戰(zhàn)略的發(fā)展變化脈絡。

一、“和平主義”理念與經(jīng)濟利益尋求為主要目標的ODA政策(1954—1991年)

20世紀70年代，日本已經(jīng)完成了從煤炭到石油的能源轉型，并且嚴重依賴中東石油。因為日本90%的中東進口石油都是購買自美國為首的西方石油跨國公司，與中東產(chǎn)油國并沒有過多的交集，因此也比較忽視中東問題，在重大事件上只是簡單地選擇追隨美國政策，幾次中東戰(zhàn)爭中都是“親以反阿”的立場。

1973年的石油危機爆發(fā)后，日本開展了“乞油”外交，在示好阿拉伯世界的同時，也立即加大了對中東國家尤其是巴勒斯坦的援助，對比石油危機開始發(fā)酵的1973年和石油危機爆發(fā)之后1974年，日本對UNRWA(聯(lián)合國近東巴勒斯坦難民救濟與工程處)的援助額從1．1億美元連翻數(shù)倍達到了5億美元。之后對埃及，敘利亞，伊拉克等國提供了總額高達1400億的日元貸款。①堀江正彥:《わが國のODAの基本態(tài)勢と中東地域援助の実體》，《中東研究》1997年第7期。此后的十年間對中東地區(qū)的ODA數(shù)額每年遞增并在海灣戰(zhàn)爭前期達到峰值的27．297億美元。②陳雙飛:《發(fā)達國家經(jīng)濟援助的目標和實質》，《經(jīng)濟金融觀察》2007年第9期。

日本在石油危機中的外交公關，表明此時對中東的戰(zhàn)略處于無原則的狀態(tài)，為了經(jīng)濟利益可以隨時改變政治立場。石油危機期間的經(jīng)濟援助也成為日本在中東實施ODA的起點，而美國在石油危機的關鍵時刻沒能給日本能源保障的承諾，也給日本上了深刻的一課，使其意識到了獨立的中東政策的必要性。

石油危機后，日本開始從全球視角配置ODA資源，而中東的ODA的分配也相應調整，具體的實施更加有層次和側重:不僅著眼于對重點石油輸出國提供援助，也全面布局對具有重要戰(zhàn)略地位的發(fā)展中國家實施援助。日本根據(jù)中東國家的經(jīng)濟實力和實際需求，對富裕產(chǎn)油國以技術援助為主;對收入高的非產(chǎn)油國提供低息貸款和技術援助;對不產(chǎn)油的低收入國家則既有有償?shù)牡拖①J款和技術援助還有無償援助;對于貧窮的中東國家，日本考慮到對方的還款能力，主要提供無償援助與技術援助。至20世紀90年代前，日本對中東提供的ODA中高達65%是有償援助，而無償援助和技術援助分別為22%和13%。③J．A．Allan、Kaoru Sugihara:Japan and the Contemporary Middle East，London:Routledge，1993，p．105．同時，根據(jù)海灣國家的不同特點，日本不斷豐富ODA援助的實施內(nèi)涵，積極參與石油產(chǎn)業(yè)下游的制造工業(yè)，鼓勵日本企業(yè)對海灣國家進行技術合作和技術轉讓，在防止海洋污染、合作開發(fā)能源及治理沙漠等領域廣泛援助，受到了海灣國家的積極評價。④中東経済研究所:《米ソの中東政策と日本の課題》，東京:総合研究開発機構，1990年，第3頁。

應該說，能源安全是日本在中東地區(qū)的核心利益卻非唯一利益。早在20世紀80年代，中曾根首相就闡述過能源安全只是日本綜合安全戰(zhàn)略的部分而非全部。冷戰(zhàn)背景下蘇聯(lián)對阿富汗的武裝入侵，伊朗革命及后續(xù)的兩伊戰(zhàn)爭等事件使得中東政局更加動蕩。此時，東西方兩大陣營在全球范圍內(nèi)對峙較量，日本作為西方陣營中的盟友角色，配合美國贏得在中東地區(qū)的冷戰(zhàn)勝利是比能源更為重要的戰(zhàn)略利益。兩伊戰(zhàn)爭也使日本意識到中東世界也不是鐵板一塊，充分利用阿拉伯世界內(nèi)部矛盾也能維持穩(wěn)定的能源進口。更為關鍵的是作為戰(zhàn)略盟友，在中東協(xié)助確立美國的主導地位，就可分享“美國治下的中東”紅利。這就使得日本不再盲目籠絡中東能源國家，即使在局部能源利益受到損害時，優(yōu)先考慮的也是日美同盟關系下美國中東政策。

對于這一階段日本ODA政策的制定和實施，必須應提及的是日本自身政治意識的覺醒。經(jīng)歷20世紀六七十年代經(jīng)濟高速發(fā)展，日本提高國家政治地位的意愿日益顯現(xiàn)。ODA作為自身經(jīng)濟實力轉化為政治地位的手段，其實施屬性也漸漸從單純追求商業(yè)利益轉型為了越來越濃厚的政治意味。日本從20世紀70年代末開始不斷擴大ODA規(guī)模，并于1989年成為世界最大的援助國。從1990年到2004年，日本ODA累計總額占世界ODA總額的20%。這其中除了經(jīng)濟利益的考量，政治目的也變得越來越突出，日本將開發(fā)援助作為衡量對國際貢獻的主要指標，來謀取相應的國際地位和身份。⑤朱艷圣:《日本政府開發(fā)援助背后的戰(zhàn)略分析》，《當代世界與社會主義》2015年第5期。在49屆聯(lián)大會議上，日本正式提交成為聯(lián)合國常任理事國的申請，開始了謀取大國地位的“入常”漫漫歷程。

縱觀日本在海灣戰(zhàn)爭前的中東ODA政策，制定和實施基本恪守了“和平主義”的憲法準則，極力避免干涉受援國的內(nèi)政、軍事等政治問題，雖然援助的政治目的性在逐漸增強，但追逐經(jīng)濟利益最大化還是主要方向。

二、后“和平主義”時期與政經(jīng)并舉的ODA實施調整(1991—2001年)

1991年的海灣戰(zhàn)爭中，美國希望日本派兵直接參與海灣戰(zhàn)爭，然而此時日本的整體民意仍然堅持“和平主義”，國會中“反戰(zhàn)”力量仍占多數(shù)，因此拒絕了美國的要求。其后日本提供的高達130億美元的資金援助并未平息美國的不滿，美國加大了對日本的政治打壓。日本深知日美同盟是其國家安全的基礎，在美國為主導的“單極體系”下，日本更是需要美國的保護。順應新的政治形勢，日本開始實施對ODA的戰(zhàn)略調整。

1992年6月發(fā)布的日本新《ODA大綱》，闡釋了如下基本原則:1.環(huán)保和開發(fā)相結合;2.ODA實施的非軍事化;3.注意受援的發(fā)展中國家的軍事動向;4.注重引導受援發(fā)展中國家的民主化和導入市場經(jīng)濟機、保障基本人權和自由。①外務省:《舊? 政府開発援助大綱(1992年 6月閣議決定)》，1992年，https://www．mofa．go．jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/hakusyo/04_hakusho/ODA2004/html/honpen/hp203020000．htm，2018年8月26日。其中日本將極具政治色彩的“民主化”納入了援助評價體系，是ODA政策戰(zhàn)略轉型的標志。海灣戰(zhàn)爭時期的外交失敗使日本意識到單純依靠經(jīng)濟手段進行政府援助開發(fā)的局限。并且因為自身的經(jīng)濟困局，不得不開始逐漸削減ODA規(guī)模。此外日本開始提出更加注重ODA的“質量”，而提高“質量”的重要手段之一便是采取更加多元的實施策略，而受援國的政體民主性和人權狀況，成為了甄別實施援助的重要判斷標準。②外務省:《わが國の政府開発援助》，1993 年，https://www．mofa．go．jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/hakusyo．html．至此日本明確將ODA從經(jīng)濟手段轉型為政治、戰(zhàn)略手段進行使用。③大門毅:《平和構築論―開発援助の新戦略》，東京:勁草テキスト·セレクション，2007年，第46頁。1996年通過的《PKO法案》為日本出兵海外掃除法律障礙，同年日本向敘利亞的戈蘭高地派遣自衛(wèi)隊參與了維和任務。雖然這是日本自衛(wèi)隊在“專守防衛(wèi)”的原則下由聯(lián)合國授權實施的維和行動，卻標志著日本自衛(wèi)隊作為一支軍事力量走出國門登上了世界舞臺，為其“入?！贝蛟炻晞?，也為之后進一步軍事化做了重要鋪墊。

同一時期，不論是日本與沙特進行的卡夫吉油田的開發(fā)談判破裂、還是放棄與伊朗進行了10年的IJPC項目，均體現(xiàn)了冷戰(zhàn)后日本在中東利益謀取中價值判斷的變化:不再將能源獲得作為日本在中東的首要利益目標，更不會為了石油而無原則的向中東國家妥協(xié)。與之對照的，則是對美國中東戰(zhàn)略的完全配合，不僅派兵參與伊拉克的戰(zhàn)后重建，更是為美國的“反恐戰(zhàn)爭”提供了各種形式的支援。這些均表明了日本完全沒有獨立于美國中東政策之外的有效外交手段。同時，日本內(nèi)在的政治體制轉變，掌權的“右傾化”政治勢力也將實現(xiàn)“政治大國化”的夢想全部寄托在了美國身上。內(nèi)外的動因變化最終促使日本中東能源戰(zhàn)略越來越倚重西方來維系自身的能源安全。

日本中東ODA戰(zhàn)略的調整，首先是因為90年代后日美同盟關系的調整和確認。1997年發(fā)表的《日美新防衛(wèi)合作指針》(下文簡稱為《新指針》)，把兩國間雙邊安全合作體制轉型為了“維護”亞太地區(qū)安全秩序的同盟關系。同盟的效力范圍由“日本有事”擴大為“日本周邊地區(qū)有事”，而“周邊”的定義也擴大到整個亞太乃至波斯灣地區(qū)。日美同盟升級為了在世界廣泛地區(qū)抑制區(qū)域沖突、協(xié)調應對共同威脅的戰(zhàn)略安全協(xié)作體制。其后，日本國會通過了配合《新指針》的三個相關法案，為《新指針》的落實奠定了法理基礎?！缎轮羔槨肥沟萌毡驹谌彰劳酥械牡匚坏玫搅颂嵘?，也使日本能夠名正言順地以發(fā)揮“軍事貢獻”為名，積極實施自衛(wèi)隊的海外派遣，從而最終架空“和平憲法”，推動日本的“正常國家”化進程。④楊伯江:《日美安全保障聯(lián)合宣言”意味著什么》，《現(xiàn)代國際關系》1996年第6期。

這一時期關于日本ODA戰(zhàn)略轉型，還必須要提及的是隨著“泡沫經(jīng)濟”負面作用的顯現(xiàn)以及冷戰(zhàn)后“美日同盟漂浮期”內(nèi)日美在經(jīng)濟及政治問題上各種矛盾不斷，日本從整體社會觀念到傳統(tǒng)政治結構均迎來了巨大的震蕩。政黨勢力分化組合和強弱轉換，以及國家政治決策結構的改革調整均直接影響了其國家戰(zhàn)略的走勢。

在1991年的海灣戰(zhàn)爭中，偏左政治力量尚可與保守政黨抗衡，使得日本否決了直接派兵的決議。而在“改革派”聯(lián)合政府的短暫執(zhí)政時期，迫于美國政治壓力以及國內(nèi)“官僚”系統(tǒng)的掣肘，在政策制定上沒能堅持自己本來的政治路線，反而導致了以社會黨為代表的左翼政黨勢力分化、瓦解，并在國會中徹底的邊緣化，完全失去了對右翼政黨的制衡作用。

90年代中后期，重新執(zhí)政的自民黨開始進行行政改革，強化政治人物在政治決策過程中的主導作用。通過明確授予首相以提案權、廢除政府委員會制、精簡撤并官廳機構等措施，削弱了官僚與國會間的密切聯(lián)系，強化了政黨、政治人物在政治過程中的主導力量。自民黨的行政改革使得“官僚主導”行政體制受到極大的削弱，“政黨主導”的行政體制開始逐漸占據(jù)主導地位。①李家成、郭忠廳:《日本政官關系發(fā)展對政治決策過程的影響》，《日本研究》2017年第4期。1999年7月通過的《外務省設置法》，日本ODA結束了多年來的“四省廳”協(xié)作模式，同時外務省在ODA預算編制上的權限也被進一步限制，使得內(nèi)閣成為了日本ODA決策與分配的完全核心。這是日本“令出多元”到“令出一元”的巨大轉變，而“政治主導外交”的最大結果就使得日本ODA淪為政黨意識形態(tài)的實施工具。

20世紀90年代，日本對中東ODA戰(zhàn)略調整主要是為全力配合美國的“雙重遏制戰(zhàn)略”。ODA政策的實施重點仍是經(jīng)濟利益為主的原則，堅持了“不介入內(nèi)政”的ODA理念。②長谷川雄一:《日本外交のアイデンティティ》，東京:南窓社，2004年，第104頁。但是隨著國際上人權高于主權的“介入正當化”理念越來越具有影響力，這一論調也開始為日本所用，成為其提高政治地位訴求的外在倫理依據(jù)，并成為21世紀到來以后日本ODA戰(zhàn)略轉型的推動力。同一時期，隨著泡沫經(jīng)濟破滅之后的10年經(jīng)濟停滯，日本不再追求援助規(guī)模的擴大，僅在1997年日本就將ODA的預算削減了30%，此后更是不斷縮小ODA的資金規(guī)模。同時，ODA的實施不再是單純的經(jīng)濟行為，更多的表現(xiàn)為了與政治、軍事手段的共同運用。這一特征在接下來的21世紀初表現(xiàn)地更加鮮明。

三、“和平構筑”和ODA與軍事行動的綁定(2001—2011年)

2001年“9·11”事件之后，美國對阿富汗及對伊拉克的軍事行動都援引了“保護的責任”這一概念，著力強調其維護“民主·人權”的行為正當性。這給了日本當政者以相當?shù)膯⑹?，從中提取并充實進了“和平構筑”的戰(zhàn)略理念。同時由于日本長期的經(jīng)濟停滯，ODA的調整成為了必然。而“反恐”這一契機使得日本的軍事力量得以“借船出海”，與ODA深度整合為新時期日本對外政策的標志性手段。

2001年“9·11”發(fā)生后，日本汲取了“海灣戰(zhàn)爭”的教訓，及時主動地參與了美國的軍事行動。日本國會也是全力響應，通過了《反恐特別措施法》等一系列法案，為小泉內(nèi)閣的自衛(wèi)隊海外派遣鋪平了道路。在美國對阿富汗的軍事行動開始之后，日本雖然受“和平憲法”的制約無法直接參與，也是盡可能的承擔了后勤補給與情報收集等任務。而在戰(zhàn)后，日本主要與聯(lián)合國一起主導“DDR”工作，實施了對阿富汗舊軍人的武裝解除與復員工作。同時對阿富汗實施了多種形式的援助，幫助其盡快恢復被戰(zhàn)爭破壞的生產(chǎn)力，保障人民生產(chǎn)生活水平。③杉勇司、篠田英朗、瀬谷ルミ子、山根達郎:《アフガニスタンにおけるDDRその全體像の考察》，《HIPEC研究報告シリーズ》2006年1期。伊拉克戰(zhàn)后的重建任務，日本提供了總額為50億美元的援助計劃，其中的15億美元為無償?shù)木o急援助，旨在建設伊拉克境內(nèi)的基礎設施，恢復民生。剩下的35億美元是有償貸款，援助伊拉克的中長期戰(zhàn)后恢復。④ICA:《國際協(xié)力事業(yè)団年報》，2012 年，https://www．jica．go．jp/about/report/index．html。鑒于部分中東國家遭受嚴重的戰(zhàn)爭破壞已經(jīng)威脅到整個中東地區(qū)的穩(wěn)定，日本將ODA具體實施目標聚焦在了基礎設施的建設和恢復，給水項目及人才培訓等基本生活保障方面。然而令世人矚目的還是日本自衛(wèi)隊被派遣至伊拉克南部薩瑪沃市參與了戰(zhàn)后援建行動，這毫無疑問是違反日本“憲法九條”的行為，在實質上突破了有關日本集體自衛(wèi)權的限制。但是，日本政府辯解為參與伊拉克的“復興支援”的戰(zhàn)后重建工作并非作戰(zhàn)任務。

隨著中國、印度、俄羅斯等新興援助主體的出現(xiàn)及區(qū)域外大國對中東國家的政治影響力的逐漸增強，日本單純仰仗美國勢力試圖在中東地區(qū)發(fā)揮影響的外交方式進一步被弱化。①程蘊:《安倍內(nèi)閣的中東外交:戰(zhàn)略、地區(qū)秩序與困局》，《日本學刊》2018年第3期。日本為保障能源供給，在積極參與構建政治秩序的同時又重新著力強化與能源國家的經(jīng)濟聯(lián)系。2006年，日本先后與卡塔爾、阿聯(lián)酋等GCC成員國建立政府間經(jīng)濟聯(lián)合委員會。2009年1月，與伊拉克簽署了《日伊構建全面伙伴關系的宣言》，通過技術支援等手段換取伊拉克的能源供給承諾。

在中東秩序的構建方式上，日本政府一直試圖通過接觸合作的方式引導中東地區(qū)的“反美政權”接受美國控制下的和平。以此，2003年小泉內(nèi)閣將“伊拉克人道主義復興援助;中東和平問題;與阿拉伯、伊斯蘭國家的對話”定義為了中東政策的“三支柱”。日本對伊朗和敘利亞等國都保持了接觸，試圖在中東地區(qū)構建獨立于美國之外的影響力。小泉在2006年提出了“和平與繁榮走廊”倡議，利用日本提供的ODA，與巴勒斯坦、以色列、約旦建立四方合作機制。首次執(zhí)政的安倍內(nèi)閣和其后的麻生內(nèi)閣，提出了“自由與繁榮之弧”的價值觀外交，從全球戰(zhàn)略的角度思考日本的中東政策，試圖提升日本切入中東事務的外交實力。然而，這些不切實際的戰(zhàn)略設想隨著中東政治進一步的“碎片化”最終都是無疾而終，也證明離開了美國的主導，日本在中東缺乏單獨推行其價值觀的能力。

2003年出臺的新版ODA大綱，“和平構筑”取代了傳統(tǒng)的“開發(fā)援助”概念。其中重點提及了“人的安全保障”與“和平的構筑”，尤其強調“人”而非“錢”的貢獻。日本將“和平構筑”的理念與ODA政策結合在一起，強調ODA的開展要以民主化、導入市場經(jīng)濟、維護基本人權為實現(xiàn)目標。同時，這也是假借ODA之名，為日本自衛(wèi)隊參與海外行動尋求合法性，標志著日本的ODA政策向經(jīng)濟·軍事并重的重大轉型。②外務省:《ODA 白書》，2003 年3 月19 日，https://www．mofa．go．jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/hakusyo．html。

通過參與戰(zhàn)后阿富汗與伊拉克重建的實踐，日本政府進一步完善了“和平構筑”的內(nèi)涵，在2005年的《ODA中期政策》中明確了自衛(wèi)隊在“和平構筑”中的地位，即自衛(wèi)隊與ODA是“車的兩輪”，兩者都是日本對外援助中的重要手段，共同運用，不可偏廢，二者均是日本外交國家戰(zhàn)略中的重要一環(huán)。③外務省:《政府開発援助に関する中期政策》，2005年 2月 4日，https://www．fasid．or．jp/_files/library/kaigou/handout43_1．pdf，2018 年8 月26 日。至此ODA完全成為了日本尋求軍事化正當性的手段。

日本參與伊拉克的戰(zhàn)后重建，給了自衛(wèi)隊出兵海外的契機，也使得日本借機完善了自衛(wèi)隊派遣的法理構建。2004年日本對伊拉克的自衛(wèi)隊派遣，并不是聯(lián)合國授權的適用《PKO行動法》的維和行動，而是依據(jù)臨時國內(nèi)法案的軍事行動。這使得日本政府可以在今后的類似狀況下作為既成案例援引，成為對外軍事行動的法理依據(jù)。

2003年后，日本的“小選區(qū)制”已經(jīng)確立，這一制度的實施徹底改變了日本的政黨格局。左派政治勢力和小黨派完全被邊緣化。在經(jīng)過數(shù)次選舉和政黨重組后，最終出現(xiàn)了“兩大保守政黨一朝一野”的局面，政治路線的爭執(zhí)也變成了“保守偏右”VS“保守中道”的論戰(zhàn)。在保守主義的立場上，日本國內(nèi)的主要政治力量趨向一致，在對外政策上也很容易形成共識。出兵伊拉克決議的通過在90年代之前是不可想象的。同時，不論是民主黨執(zhí)政時期還是自民黨重新執(zhí)政時期，國內(nèi)行政改革的方向都是堅持繼續(xù)強化政黨及其政治人物在政治運作過程的主導地位與作用，確立“政治主導”的原則的絕對性。這使得官僚系統(tǒng)的權利被不斷削弱，首相及內(nèi)閣的權利不斷強化。這些都為安倍第二次上臺后實現(xiàn)政治集權鋪平了道路。

四、“積極和平主義”理念和ODA的徹底政治、軍事化(2011年至今)

2011年“阿拉伯之春”浪潮席卷整個中東地區(qū)，打破傳統(tǒng)的社會格局的同時，也使多個國家陷入了長期的內(nèi)戰(zhàn)與動蕩。埃及的政局動蕩、敘利亞危機、“伊斯蘭國”組織等恐怖勢力的泛濫、中東國家內(nèi)部的戰(zhàn)略競爭和地區(qū)博弈，都反映地區(qū)力量對比發(fā)生了深刻的變化。美國由于自身國力下降，在中東地區(qū)采取了收縮戰(zhàn)略。此時的日本被要求加大對中東事務的參與力度，以填補美國在中東留下的權力真空。除確保日本的能源安全供應外，安倍政府也意圖通過更深度地參與中東事務來推行其所謂“積極和平主義”理念。

為此，安倍在第二次組閣后連續(xù)三次出訪中東國家，提出日本要與海灣國家建立“面向安定與繁榮的全面伙伴關系”，增加對中東國家的反恐援助，并提出所謂“中庸最善”的主張。2016年5月的G7峰會上，日本等G7成員國共同出臺了《關于反對恐怖主義及暴力極端主義的行動計劃》，加強國際反恐協(xié)助。2017年9月舉辦的首次“日本—阿拉伯國家政治對話”，安倍明確將發(fā)展與中東國家關系列入了日本外交“五大支柱”。①外務省:《外交青書 2018》，2018 年，https://www．mofa．go．jp/mofaj/gaiko/bluebook/2018/html/index．html，2018 年 8月26日。日本除積極參與了敘利亞、伊拉克等國難民救助工作，協(xié)助聯(lián)合國難民署對難民提供基本的生活物資及生活條件保障之外，也對難民接收國如土耳其等國提供了相當?shù)脑?。對于“阿拉伯之春”事件中心的突尼斯和埃及等國家，日本援助的重點放在了民生，教育，醫(yī)療，基礎建設，人才培訓等傳統(tǒng)的ODA領域外，還將援助范圍延伸到了此前很少涉及的受援國政治改革層面，更是將“選舉支援”列為重點，積極指導受援國學習選舉制度培訓選舉人員、熟悉選舉運營，并對選舉過程進行了相應的監(jiān)督，以此來幫助中東國家的“民主轉型”。②JICA:《國際協(xié)力事業(yè)団年報》，2011 年，https://www．jica．go．jp/about/report/index．html。

“官民一體”是日本為加速援助成果轉化，加快援助效率，及解決官方層面資金短缺等問題而在近年來積極鼓勵的一項政策。日本政府2011年1月通過的《新成長戰(zhàn)略》中，希望日本企業(yè)參與埃及蘇伊士運河的擴建工程;后來針對沙特的技術援助要求時，也強調要通過“官民一體”的援助方式來對接沙特的“2030愿景”。③外務省:《民間企業(yè)による官民連攜案件の提案の受付について》，2008年，http://www．mofa．go．jp/mofaj/gaiko/oda/files/000072740．pdf，2018年8月27日。

2013年底，安倍內(nèi)閣通過了日本戰(zhàn)后首份“國家安全保障戰(zhàn)略”文件，明確提出在“積極和平主義”的前提下，戰(zhàn)略性地利用ODA。2015年2月日本政府發(fā)布了新版《開發(fā)合作大綱》，“合作”取代了之前的“援助”。新ODA大綱首次允許為其他國家軍隊提供“非軍事目的”援助，突破了日本60多年來未對軍隊提供過援助的先例。④劉云:《日本新ODA大綱與安全保障》，《國際研究參考》2015年第4期。這被認為是日本ODA政策的重大轉變。修改ODA大綱與廢除武器出口三原則、解禁集體自衛(wèi)權并稱為安倍內(nèi)閣安全保障領域的“三支箭”。在《開發(fā)合作大綱》發(fā)布一周后，日本發(fā)布了“反恐”政策三大原則，其中就強調了通過建設性援助防止產(chǎn)生極端主義，日本ODA的“反恐”內(nèi)涵由此確定。

2013年11月，日本國會通過了創(chuàng)建“國家安全保障會議”的法案，進一步鞏固和加強首相官邸在外交及防務決策過程中的主導地位，安倍內(nèi)閣的各項政治改革使得日本的“政官”關系呈現(xiàn)“首相官邸主導、政官合作、政府高行政低”的特征，這使得首相權力在政治、軍事、外交上均得到極大的強化。⑤李家成、郭忠廳:《日本政官關系發(fā)展對政治決策過程的影響》，《日本研究》2017年第4期。政治過程中的“首相官邸主導”的政治模式已然成型。政治決策的權力更多的掌握在以內(nèi)閣為首的行政機關手中，完全打破了戰(zhàn)后“小政府”體制，轉型為了行政集權制式民主。

2015年6月通過的《防衛(wèi)省設置修訂法》，正式廢除日本戰(zhàn)后長期實施的“文官統(tǒng)領”制度。從實際上解除了文職官員對軍職官員的權力制約，確立了軍職官員在自衛(wèi)隊行動的主導核心。而《新安保法案》的通過，正式解禁了集體自衛(wèi)權，也使日本對美國支援的性質發(fā)生了質的變化，①松竹伸幸:《集団的自衛(wèi)権の深層》，東京:平凡社，2013年，第20頁。意味著自衛(wèi)隊在事實上成為了具備戰(zhàn)斗部隊資格的準軍隊。標志著日本對于戰(zhàn)后“和平憲法”的完全背棄。表明了日本安全政策和防衛(wèi)力量建設越來越具有外向性、主動性和攻擊性特點。②儲召鋒:《安倍內(nèi)閣安全防衛(wèi)政策評析—以日本三份安全政策文件為中心》，《日本研究》2014年第1期。

截止2014年，日本ODA數(shù)額下降為世界第四位，下降的同時則是在對外軍事領域尋求不斷突破。戰(zhàn)略層面的日本中東外交政策作為構筑日本走向世界性大國的戰(zhàn)略依托，在ODA實施的經(jīng)濟意味越來越淡化，而意識形態(tài)色彩卻日趨濃厚，對于受援國內(nèi)政的干涉度也越來越高。

結 語

日本的中東ODA政策從無到有，從經(jīng)濟利益為重到政治軍事目的為主的發(fā)展路徑，是對戰(zhàn)后“和平主義”理念背棄的過程，其援助理論的發(fā)展越來越追求西方式的“民主化”和意識形態(tài)化，同時不斷增加的附加條件使得援助的政治意味更加強烈。日本在中東的核心戰(zhàn)略目標始終都不是單純的經(jīng)濟利益，而是維護由美國霸權所構筑的中東秩序，從而使自己能夠分享日美同盟關系下的盟友“紅利”。

ODA政策作為一項外交手段是國家核心戰(zhàn)略的外延和體現(xiàn)。擺脫戰(zhàn)后體制的束縛，成為“正常國家”、恢復“大國地位”是長久以來日本的核心政治目標。也是日本對中東援助越來越“意識形態(tài)化”與“軍事化”的根本原因。日本在中東ODA的數(shù)次戰(zhàn)略調整，其外在動因的變化體現(xiàn)了“美日同盟”關系內(nèi)美國出于了自身利益和政治需求，不斷地打破戰(zhàn)后體制為日本進行政治和軍事上的松綁過程。美日同盟關系決定了日本必須接受美國的軍事保護，無法實現(xiàn)對美關系的絕對平等。但日本通過逐漸增大自己在全球性范圍內(nèi)經(jīng)濟、政治、軍事領域的影響力，來直接或間接地為美國的全球戰(zhàn)略承擔更多責任;而美國則對日本謀取政治大國的行動予以支持，給日本更加平等的地位和更大的權力。③苗華壽:《美日關系回顧與展望》，《和平與發(fā)展》2005年第5期。而日本在中東ODA的實施，其內(nèi)在本質正是體現(xiàn)了這一利益交換過程。

中東ODA實施戰(zhàn)略調整的內(nèi)在動因在根源上同樣也是為擺脫戰(zhàn)后體制這一核心政治目標而進行的內(nèi)部調適。二戰(zhàn)之后日本“和平國家”的角色設定不僅根植于堅守“和平主義”的民意土壤，更是建立在“和平憲法”的法理框架和行政體制對于集權政治制約的頂層設計之上的。因此所謂ODA戰(zhàn)略調整的決策過程:其一體現(xiàn)在了選舉機制下，右翼政治勢力不斷坐大、左翼中間政治勢力不斷式微衰弱，進而以各種中間法案在法理上不斷架空“和平憲法”的核心內(nèi)涵;其二體現(xiàn)在了以行政改革的方式，不斷打碎“官僚主導”的行政體系，確立政黨及政治家的決策優(yōu)位，在整合國家行政系統(tǒng)的同時實現(xiàn)政策執(zhí)行的“扁平化”，從而形成“行政集權制式民主”制度。

作為戰(zhàn)后日本外交的最重要實施手段，ODA(官方開發(fā)援助)為提升日本在全球范圍內(nèi)的影響力，將其經(jīng)濟能力轉化為政治外交實力起到了重要作用。其“援助、投資、貿(mào)易”三位一體的經(jīng)濟型國家援助理念，從評估到實施的一系列嚴謹務實的對外援助制度及援助評價體系，對我國實施對外援助具有很好的借鑒意義。