摘要：在鄉(xiāng)村振興的背景下，國家積極發(fā)展普惠金融，提高農(nóng)村地區(qū)的金融服務水平。目前，農(nóng)村地區(qū)的金融服務主要是農(nóng)信機構、農(nóng)業(yè)銀行、郵儲銀行、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等銀行業(yè)金融機構提供。近年來，這些機構積極開展普惠金融服務，普惠金融的金融覆蓋面不斷擴大，農(nóng)戶、農(nóng)村小微企業(yè)以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資難、融資貴問題得到了有效的緩解。盡管如此，但農(nóng)村金融依然是普惠金融領域的薄弱環(huán)節(jié)，各類農(nóng)村銀行業(yè)金融機構在發(fā)展過程中面臨許多問題。未來，農(nóng)村銀行業(yè)金融機構應當加快自身產(chǎn)品和服務的創(chuàng)新，加快金融供給側結構性改革的步伐，更好的服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

關鍵詞：農(nóng)村普惠金融;農(nóng)村金融機構;鄉(xiāng)村振興

一、 引言

黨的十九大報告指出，要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須把解決好三農(nóng)問題作為全黨工作的重中之重。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求中，最重要的就是產(chǎn)業(yè)興旺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、涉農(nóng)企業(yè)就是產(chǎn)業(yè)興旺的主力軍。發(fā)展普惠金融能夠解決鄉(xiāng)村振興中的資金來源問題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供全方位的金融服務，從金融領域為這些企業(yè)的發(fā)展注入能量，促進這些企業(yè)的發(fā)展。近年來，人民銀行、原銀監(jiān)會協(xié)同各部門，圍繞小微企業(yè)、三農(nóng)、扶貧等普惠金融的重點服務對象，出臺了一系列行之有效的措施，通過政策引導、指標考核、督導檢查等多種方式，鼓勵引導銀行業(yè)金融機構發(fā)展普惠金融，提升普惠金融的能力，目前已經(jīng)取得一些進展。主要體現(xiàn)為以下幾個方面：

1. 金融服務的可獲得性有了明顯改善。銀行業(yè)金融機構加大對小微企業(yè)、三農(nóng)、扶貧等普惠金融重點服務對象的支持力度，涉農(nóng)貸款余額也是逐年增長，截至2019年6月末，涉農(nóng)貸款余額34.24萬億元，較2010年末增長173.8%，其中，普惠型涉農(nóng)貸款余額為6.1萬億元，較年初增長8.24%。

2. 銀行業(yè)金融機構的覆蓋面不斷擴大。傳統(tǒng)銀行業(yè)金融機構不斷向農(nóng)村地區(qū)延伸、滲透，新型農(nóng)村金融機構數(shù)量快速增長。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級銀行物理網(wǎng)點覆蓋面逐漸擴大，截止到2018年末，全國銀行業(yè)金融機構營業(yè)網(wǎng)點總數(shù)達到22.86萬個，助農(nóng)取款服務網(wǎng)點86.5萬個，銀行網(wǎng)點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率達到96.3%，助農(nóng)取款服務點村級行政區(qū)覆蓋率達98.2%。新型農(nóng)村金融機構如村鎮(zhèn)銀行的數(shù)量穩(wěn)步增長，截至2018年底，全國共有村鎮(zhèn)銀行1 616家。

3. 金融服務的效率和質量明顯提高。隨著金融科技和互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，數(shù)字金融對于普惠金融的發(fā)展越來越重要，可以通過互聯(lián)網(wǎng)技術以較低的成本將普惠金融滲透到那些傳統(tǒng)金融難以觸及的地方。例如，浙江網(wǎng)商銀行主要依靠互聯(lián)網(wǎng)運營模式，實現(xiàn)三分鐘申貸、一秒鐘放款、零人工介入的“310”貸款模式，累計發(fā)放貸款5 395億元。

4. 信用基礎設施和風險分擔機制日趨完善。依托社會信用體系建設和銀行大數(shù)據(jù)的支持，三農(nóng)、小微企業(yè)等征信的薄弱環(huán)節(jié)得到明顯的改善。截至2017年底，全國累計為261萬戶小微企業(yè)和1.73億農(nóng)戶建立了信用檔案，有效的緩解了由于信息不對稱導致的貸款難問題。同時，農(nóng)業(yè)保險體系和全國性的農(nóng)業(yè)擔保體系也基本建立，分擔了銀行的信用風險。

二、 農(nóng)村銀行業(yè)金融機構的發(fā)展現(xiàn)狀

盡管我國普惠金融已經(jīng)取得一定進展，但農(nóng)村金融依然是普惠金融領域的薄弱環(huán)節(jié)，因此發(fā)展農(nóng)村普惠金融依然任重而道遠。農(nóng)村銀行業(yè)金融機構是當前農(nóng)村普惠金融的主力軍，主要包含四類：第一類是農(nóng)信社系統(tǒng)，包括農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村信用社，這類金融中介具有網(wǎng)點多、小額信貸經(jīng)驗豐富等特點，是當前農(nóng)村金融的主要供給者;第二類是國有商業(yè)銀行，主要是農(nóng)業(yè)銀行和郵儲銀行，其特點是規(guī)模大、資金雄厚;第三類是政策性銀行，主要是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，主要承擔政策性金融支持;第四類是村鎮(zhèn)銀行，屬于一種新型農(nóng)村金融機構，主要作為當前農(nóng)村金融系統(tǒng)的補充。

1. 農(nóng)信系統(tǒng)的發(fā)展現(xiàn)狀。農(nóng)信社屬于農(nóng)村合作金融組織，其建立的初衷就是通過社員之間的信用互助來解決生產(chǎn)生活中的融資需求。2003年以后，隨著金融市場化的不斷深入，原先單純的合作制的產(chǎn)權模式和與市場相脫節(jié)的經(jīng)營模式已不再符合金融機構市場化和商業(yè)化的發(fā)展需求，因此，2003年6月，國務院下發(fā)了《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》，率先在浙江、山東等8省市試點改革農(nóng)信社的產(chǎn)權制度和管理體制。根據(jù)各地發(fā)展水平和農(nóng)信社經(jīng)營情況，產(chǎn)生了一批以縣為單位的統(tǒng)一法人的縣農(nóng)村信用聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行以及農(nóng)村商業(yè)銀行，并將農(nóng)信社系統(tǒng)交由省政府管理。2010年，銀監(jiān)會又出臺了《關于加快推進農(nóng)村合作金融機構股權改造的指導意見》，鼓勵農(nóng)信社轉變?yōu)楣煞葜沏y行。截至2018年末，我國共有1 397家農(nóng)村商業(yè)銀行，30家農(nóng)村合作銀行，812家農(nóng)村信用社，農(nóng)商行占農(nóng)信社系統(tǒng)的62.38%。

農(nóng)信社系統(tǒng)是當前農(nóng)村金融的主要供給者，也是當前發(fā)展普惠金融的主要承擔者，是全國第一批開展農(nóng)村小額信用貸款的正規(guī)金融機構。根據(jù)人民銀行的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)信機構各項貸款余額的60%投向了涉農(nóng)領域，提供了全國30%的涉農(nóng)貸款和55%的農(nóng)戶貸款，對提升農(nóng)村普惠金融發(fā)展水平發(fā)揮了重要作用。

2. 農(nóng)村國有商業(yè)銀行的發(fā)展現(xiàn)狀。近些年來，國有商業(yè)銀行越來越注重農(nóng)村金融市場。原因主要有兩點：首先是考慮到自身業(yè)務發(fā)展需要。當前，商業(yè)銀行面臨利率市場化導致傳統(tǒng)業(yè)務收窄、金融脫媒導致的競爭加劇等一系列問題。發(fā)展普惠金融能夠增加自身的融資來源，平滑和緩和這些問題。其次是由于積極響應國家的政策導向。在2016年國務院印發(fā)了《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》之后，人民銀行、銀監(jiān)會大力支持普惠金融業(yè)務，制定了一系列的指導意見和實施細則，如要求商業(yè)銀行成立普惠金融事業(yè)部、為商業(yè)銀行實施定向降準，從而調動商業(yè)銀行積極性，鼓勵信貸資金投向小微企業(yè)等普惠金融客戶，彌補此前金融服務短板，提高服務實體經(jīng)濟的能力，支持普惠金融的發(fā)展。

十八大之后，農(nóng)業(yè)銀行對一系列體制和制度進行改革，其中就包括三農(nóng)金融事業(yè)部的改革。從一開始的8家一級分行推廣至全部縣域以上的支行，截至2016年末，農(nóng)業(yè)銀行三農(nóng)金融事業(yè)部下轄1.27萬個營業(yè)網(wǎng)點、22萬名員工，分別占到整個農(nóng)行的55%、43%;事業(yè)部存款余額6.4萬億元，貸款余額3.18萬億元，分別占到整個農(nóng)行的42%、34%。此外，農(nóng)行還將“三農(nóng)”普惠金融的經(jīng)驗復制推廣到小微企業(yè)和金融扶貧項目，先后于2014年和2016年在總行設立了小微企業(yè)金融部和扶貧開發(fā)金融部，對接小微企業(yè)和金融扶貧項目。2017年還成立了普惠金融事業(yè)部，形成了“三農(nóng)金融事業(yè)部+普惠金融事業(yè)部”雙輪驅動的普惠金融服務體系。截至2017年12月31日，農(nóng)業(yè)銀行縣域金融業(yè)務總資產(chǎn)75 856.43億元，較上年末增長7.7%。發(fā)放貸款及墊款總額35 683.63億元，較上年末增長12.3%，高于全行平均增速2.0個百分點，其中涉農(nóng)貸款和農(nóng)戶貸款分別超過3萬億元和1萬億元。

另外一家存在于農(nóng)村金融體系中的商業(yè)銀行是郵儲銀行，它是由原先的郵政儲蓄改制而來，于2007年成立。依托原有覆蓋城鄉(xiāng)的郵政網(wǎng)絡，郵儲銀行網(wǎng)點數(shù)目眾多，其中70%以上的網(wǎng)點分布在縣和縣以下地區(qū)，有著開辦小額貸款的天然優(yōu)勢，因此金融覆蓋率、滲透率很高，滿足農(nóng)村地區(qū)的金融需要，更加有利于普惠金融的發(fā)展。事實上，郵儲銀行在成立之初就開始了小額信貸的探索，2007年中央一號文件提出，要“引導郵政儲蓄資金返還農(nóng)村，大力發(fā)展農(nóng)村小額貸款”，郵儲銀行便背負起發(fā)展小額信貸的政治使命，經(jīng)過十多年的發(fā)展，郵儲銀行逐步形成了多層次、廣覆蓋的小微企業(yè)金融服務體系，支持農(nóng)村普惠金融。截至到2018年7月末，郵儲銀行300多家二級分行、2 000多家一級支行、7 000多家二級支行都開展了小額信貸業(yè)務，其中4 500家位于縣域及以下地區(qū)。郵儲銀行累計發(fā)放小額信貸2 000多萬筆，總金額達1.55萬億元，有效緩解全國1 000多萬家農(nóng)戶、小微企業(yè)的貸款難題。其中在縣域及縣域以下的農(nóng)村地區(qū)，發(fā)放小額信貸1 600多萬筆，金額達1.2萬億元，占全部小額信貸發(fā)放的76%。

3. 農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的發(fā)展現(xiàn)狀。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是農(nóng)村金融體系中惟一的一家政策性銀行，主要是按照國家的法律法規(guī)和政策方針，承擔農(nóng)村政策性金融的任務。農(nóng)發(fā)行自成立以來，在服務“三農(nóng)”，特別是在支持糧棉油收儲、農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎建設方面發(fā)揮了重要的作用。2014年12月，國務院批復了《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革實施總方案》，進一步強化了農(nóng)發(fā)行的政策性職能，對其政策性業(yè)務和自營業(yè)務進行分類管理，明確責任和風險，建立以資本充足率為核心的現(xiàn)代銀行制度。2012年，農(nóng)發(fā)行聯(lián)合財政部、中國信達資產(chǎn)管理公司、中國中信集團，成立了中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，重點支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)流通等重點農(nóng)村服務企業(yè)，引入社會資本投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。截至2018年末，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行累計發(fā)放涉農(nóng)貸款余額4.83萬億，較去年增長6.5%。

4. 村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展現(xiàn)狀。2006年12月20日，銀監(jiān)會發(fā)布了《關于調整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》，首次規(guī)定了村鎮(zhèn)銀行在內的一系列新型農(nóng)村金融的準入條件、設立方式和監(jiān)管措施，開始在四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林、湖北等六省進行試點。村鎮(zhèn)銀行作為新型農(nóng)村金融機構，具有以下幾個特點。首先由于其扎根當?shù)?，更加了解當?shù)乜蛻舻慕鹑谛枨螅谩熬植恐R”很好地解決了信息不對稱的問題，對于普惠金融發(fā)展起到了積極的作用。其次，村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務主要專注于“存貸匯”等基礎金融服務，對于存貸款，堅持“取之于當?shù)赜弥诋數(shù)亍钡脑瓌t，更好地為當?shù)剞r(nóng)戶和小微企業(yè)提供金融支持，成為普惠金融的新生力量。最后，村鎮(zhèn)銀行屬于獨立的法人機構，因此治理高效、信貸方式較為靈活。歷經(jīng)十幾年的發(fā)展，截至2018年底，全國共有村鎮(zhèn)銀行1 616家，其中中西部地區(qū)機構占比65.6%，已覆蓋全國31個省份的1 286個縣（市、旗），縣域覆蓋率達70%;累計為658.5萬家農(nóng)戶和小微企業(yè)發(fā)放貸款1 114.6萬筆，累計發(fā)放貸款余額4.69億元

三、 當前存在的問題

近年來，農(nóng)村銀行業(yè)金融機構在普惠金融領域做出的努力有目共睹，特別是在2016年國務院印發(fā)了《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》之后，人民銀行、銀監(jiān)會提出了一系列支持普惠金融發(fā)展的措施，農(nóng)村銀行業(yè)金融機構也積極響應，將普惠金融作為自己未來發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，涉農(nóng)領域和小微企業(yè)所面臨的金融抑制問題有所改善，但是這些機構在當前發(fā)展普惠金融過程中依然面臨一些問題和挑戰(zhàn)。

目前農(nóng)信社存在的問題主要是改制后的商業(yè)性問題。普惠金融的基本理念（包容性、公平性、服務性）與農(nóng)信社的基本功能是相適應的。其中農(nóng)信社的政治功能體現(xiàn)在普惠金融的包容性上，社會功能體現(xiàn)在普惠金融的公平性中，經(jīng)濟功能體現(xiàn)在普惠金融的服務性上。一些農(nóng)信社在轉變?yōu)檗r(nóng)商行后，過分強調其商業(yè)屬性，追求盈利性和利潤最大化，導致當前農(nóng)信社系統(tǒng)的職能與普惠金融理念產(chǎn)生了背離。杜曉山（2015）認為，產(chǎn)生這種背離的原因核心是認識、理念和理論指導出現(xiàn)了偏差，與商業(yè)資本追求利潤最大化這一終極目標的動因密切相關，亦即與接受或信奉“理性經(jīng)濟人理論”的思想理論分不開。此外，農(nóng)信社系統(tǒng)提供的金融服務較為單一，尤其是對于偏遠落后地區(qū)的農(nóng)信社機構來說更是如此，這些農(nóng)信社最重要的利潤來源還是存貸利差。對于信貸模式，當前大多數(shù)的農(nóng)信社機構采用的還是抵押、質押、擔保等傳統(tǒng)方式，對于缺乏抵押物的農(nóng)戶和小微企業(yè)來說，獲取信貸依然存在困難。

商業(yè)銀行在實施普惠金融也存在一系列問題。首先，對于農(nóng)業(yè)銀行這類大型商業(yè)銀行來說，由于其自身規(guī)模過大、市場跨度廣、經(jīng)營范圍寬的特點，其縣域及縣域以下營業(yè)網(wǎng)點數(shù)明顯少于農(nóng)信社系統(tǒng)，普惠金融滲透率較低，因此面臨一定的信息不對稱風險。另外，農(nóng)業(yè)銀行這類商業(yè)銀行的商業(yè)屬性同樣容易造成與普惠金融目標的背離。同時，商業(yè)銀行開展普惠金融業(yè)務需要在農(nóng)村地區(qū)設置網(wǎng)點，會增加自身營運成本，從而加劇自身的財務壓力;普惠金融業(yè)務的單筆業(yè)務額通常比較小，相對于城市金融業(yè)務，單筆業(yè)務的成本較高。對于郵儲銀行來說，業(yè)務較為單一，相較于其他農(nóng)村銀行業(yè)金融機構，在金融產(chǎn)品設計以及金融創(chuàng)新方面能力較弱。

村鎮(zhèn)銀行在發(fā)展過程中同樣面臨一系列問題。首先是存在市場定位的偏差，偏離普惠金融的目標。村鎮(zhèn)銀行在設立之初是為了服務農(nóng)村地區(qū)，發(fā)展普惠金融，解決當?shù)氐慕鹑谝种频膯栴}。但是由于村鎮(zhèn)銀行具有獨立的法人地位，需要對自己的經(jīng)營負責，自擔風險、自負盈虧，發(fā)起行和出資人必然會要求將利潤最大化作為經(jīng)營的首要目標。因此肯定會將資源投向利潤高、風險低的優(yōu)質項目，偏好大客戶，與普惠金融的理念產(chǎn)生背離。另外，目前農(nóng)村地區(qū)還有農(nóng)信社系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)銀行等金融機構，客戶也更加傾向于將資金存在這些規(guī)模較大的金融機構，而導致村鎮(zhèn)銀行自身經(jīng)營存在困難。村鎮(zhèn)銀行普遍規(guī)模較小、“一縣一行”，導致村鎮(zhèn)銀行的運營成本和風控成本過高。盡管2018年1月9日，銀監(jiān)會發(fā)布《開展投資管理型村鎮(zhèn)銀行和“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點工作的通知》，開始試點“多縣一行”，但是又存在村鎮(zhèn)銀行資金向經(jīng)濟相對發(fā)達的縣轉移的問題（馮興元、孫同全，2018）。

農(nóng)發(fā)行作為政策性銀行在發(fā)展普惠金融過程中面臨一些問題。目前，國家關于政策性銀行的立法相對滯后，取而代之的是國務院出臺的相關文件。在實踐中，我國政策性銀行運營只能參照商業(yè)銀行的法律法規(guī)，這不僅導致其內部運行機制不暢，也可能影響其正確的功能定位（劉怡達，2014）。此外，政策性銀行大多都在縣城以上區(qū)域，面臨機構人員數(shù)目較少，掌握普惠金融客戶信息較難的劣勢。最后，其自身可持續(xù)經(jīng)營也面臨挑戰(zhàn)，存在政策性金融的脆弱性問題，主要表現(xiàn)在三個方面：資金來源渠道單一、自身的非營利性特征、貸款周期較長。根據(jù)農(nóng)發(fā)行2017年資產(chǎn)負債表可以看出，金融債券融資是其主要的資金來源的63%。債務融資就需要面臨資本市場的利率波動，從而加劇金融的脆弱性問題。非營利性導致自身政策性貸款比重偏高，面對經(jīng)濟周期波動時難以調整自身經(jīng)營策略。

四、 對策

未來，在發(fā)展農(nóng)村普惠金融的過程中，需要注意以下問題。首先要注重建立以合作性金融和商業(yè)性金融為基礎，政策性金融為輔助的全方位、多層次、差異化的普惠金融體系。當前合作制金融依然是農(nóng)村金融體系中的短板，隨著農(nóng)村信用社系統(tǒng)金融機構整體走向股份化之后，我國農(nóng)村正規(guī)金融市場就缺乏真正的合作金融。因此，國家在支持農(nóng)村普惠金融的過程中，應當鼓勵包括農(nóng)信社系統(tǒng)在內的多類型的農(nóng)村合作金融的發(fā)展。在管理民主、運行規(guī)范、帶動力強的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎上，培育發(fā)展新型農(nóng)村合作金融，不斷豐富農(nóng)村地區(qū)金融機構類型（杜曉山，2015）。發(fā)展合作金融有利于解決農(nóng)村金融中信息不對稱的問題。農(nóng)村分散的局部知識的最佳利用者， 是那些著眼于貼近農(nóng)村經(jīng)濟主體的合作金融機構、地方中小型商業(yè)金融機構、小額信貸機構等，他們應該成為農(nóng)村金融市場的主體。這些金融組織機構（或活動）競爭的存在，對于農(nóng)村金融體系的效率以及金融資源優(yōu)化配置至關重要。

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作者簡介：燕翔（1992-），男，漢族，新疆維吾爾自治區(qū)昌吉市人，中國社會科學院研究生院經(jīng)濟學博士生，研究方向：普惠金融、農(nóng)村金融。

收稿日期：2019-10-12。