楊慶媛,畢國(guó)華,*

1 西南大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院,重慶 400715 2 西南山地生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)國(guó)家級(jí)培育基地,重慶 400715 3 西南大學(xué)綠色低碳發(fā)展研究所,重慶 400715

長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和物質(zhì)積累伴隨著高強(qiáng)度的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、粗放的資源利用和人地資源錯(cuò)配,滋生出水環(huán)境污染、土地退化、森林破壞、生物多樣性銳減、人居環(huán)境惡化等一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,直接制約著人地關(guān)系協(xié)調(diào)與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展[1]。為解決發(fā)展過(guò)程中突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,中央及地方政府相繼開(kāi)展了生態(tài)防護(hù)林建設(shè)、退耕還林還草、石漠化綜合治理、農(nóng)業(yè)面源污染治理等一系列重大生態(tài)工程,覆蓋山水林田湖草各個(gè)領(lǐng)域,并取得了豐碩的成效[2]。但這些生態(tài)工程往往只針對(duì)區(qū)域某個(gè)單一生態(tài)要素存在的生態(tài)問(wèn)題,未充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的整體性和各生態(tài)要素之間的因果聯(lián)系,易造成局地效果較好但整體效應(yīng)較差的局面,難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能有效恢復(fù)和提升[3]。因此,黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè),強(qiáng)調(diào)“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”,開(kāi)辟了統(tǒng)籌自然資源管理和統(tǒng)一實(shí)施生態(tài)保護(hù)修復(fù)的新局面[4- 5]?！白裱剿痔锖菔且粋€(gè)生命共同體’的理念和原則,推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”正逐漸成為新時(shí)代加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、破解生態(tài)環(huán)境難題的重要抓手[6- 9]。

中國(guó)地域廣袤,如何針對(duì)不同區(qū)域的主體功能及其生態(tài)環(huán)境本底設(shè)計(jì)差異化的治理模式,是科學(xué)推進(jìn)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的關(guān)鍵。自2016年起,國(guó)家先后在黃土高原、青藏高原、京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、東北森林帶、南方丘陵山地帶等重要生態(tài)功能區(qū)啟動(dòng)“山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)”,以期為解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和改善環(huán)境質(zhì)量積累經(jīng)驗(yàn)。重慶市位于長(zhǎng)江上游和三峽庫(kù)區(qū)腹心地帶,不僅是長(zhǎng)江上游重要的生態(tài)屏障區(qū),更是國(guó)家生態(tài)安全格局的戰(zhàn)略重心之一。作為中西部唯一直轄市,重慶社會(huì)經(jīng)濟(jì)雖發(fā)展迅速,但卻長(zhǎng)期處于“雙欠”階段,具有大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫(kù)區(qū)的格局特征,生態(tài)環(huán)境脆弱,開(kāi)展受損生態(tài)系統(tǒng)治理修復(fù)迫在眉睫。本文以重慶市“兩江四山”山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)為例,從試點(diǎn)區(qū)的生態(tài)環(huán)境本底和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題出發(fā),探索平行嶺谷生態(tài)區(qū)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的科學(xué)思路以及“山嶺”“谷地”“江河”差異化的生態(tài)保護(hù)修復(fù)模式及措施,以期為科學(xué)實(shí)施山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程、全方位推進(jìn)國(guó)土空間的生態(tài)保護(hù)修復(fù)提供先期借鑒。

1 重慶市“兩江四山”地區(qū)的生態(tài)背景

2018年底,重慶市獲批第三批國(guó)家級(jí)“山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)”,試點(diǎn)區(qū)為重慶市“兩江四山”地區(qū),即重慶主城區(qū)地域范圍內(nèi),長(zhǎng)江、嘉陵江交匯形成的平行嶺谷區(qū)域,覆蓋國(guó)土面積約4350km2,東西以明月山、縉云山為界,南北以巴南、渝北行政區(qū)域?yàn)榻?。由于地處四川盆地東部平行嶺谷區(qū),同時(shí)受兩江切割,該區(qū)域發(fā)育形成了典型的低山-丘陵谷地-江河地貌單元,涉及縉云山、中梁山、銅鑼山、明月山等四條平行山嶺及其所夾的3個(gè)丘陵谷地(圖1),山嶺-谷地-江河生態(tài)系統(tǒng)特征明顯。該區(qū)域處于長(zhǎng)江水域生態(tài)涵養(yǎng)帶和嘉陵江水域生態(tài)涵養(yǎng)帶的交匯區(qū),是影響長(zhǎng)江母親河、三峽庫(kù)區(qū)水質(zhì)安全的關(guān)鍵區(qū)域,也是重慶市境內(nèi)影響國(guó)家生態(tài)安全的重要區(qū)域。

圖1 重慶市“兩江四山”地區(qū)區(qū)位示意圖Fig.1 Location of “two rivers and four mountains” in Chongqing

“兩江四山”地區(qū)歷史上曾是重慶市重工業(yè)聚集區(qū)和主要的建材供應(yīng)基地與使用地,礦山開(kāi)發(fā)集中、強(qiáng)度高,工程活動(dòng)頻繁?，F(xiàn)在該區(qū)域?yàn)橹貞c市都市核心區(qū),人類(lèi)活動(dòng)集中、人地矛盾突出。截止2018年,試點(diǎn)區(qū)內(nèi)城市建成區(qū)占比為15%,常住人口約865萬(wàn)人,GDP總量約9264億元,以重慶市5%的國(guó)土面積承載了全市25%的人口和43%的GDP。長(zhǎng)期的人地交互作用以及不合理的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)使得試點(diǎn)區(qū)成為重慶市境內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)受損最嚴(yán)重、開(kāi)展治理修復(fù)最迫切的區(qū)域。雖然近年來(lái)重慶市政府陸續(xù)實(shí)施了包括礦山治理、水污染防治、森林防護(hù)、土壤修復(fù)、流域湖庫(kù)整治等在內(nèi)的一批生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目并取得了一定生態(tài)成效,但由于生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間存在激烈的空間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,使得該區(qū)域新老環(huán)境問(wèn)題交織,區(qū)域性、布局性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)凸顯?！皟山纳健钡貐^(qū)山地、江河、森林、田地、湖泊、濕地等約占試點(diǎn)區(qū)面積的82.6%,是人與自然和諧共生的典型區(qū)域,對(duì)該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行整體保護(hù)和系統(tǒng)治理,受益面更廣、人民獲得感更強(qiáng)、生態(tài)價(jià)值和綜合效益更為突出。

2 重慶市“兩江四山”地區(qū)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)思路

生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體,其構(gòu)成要素之間普遍聯(lián)系、相互影響、互為依托,具有“1+1>2”的系統(tǒng)功能,不可分割管理,亦不可過(guò)度人為干預(yù),解決生態(tài)系統(tǒng)問(wèn)題必須運(yùn)用綜合管理手段[10-11]。生態(tài)系統(tǒng)綜合管理理論在國(guó)際生態(tài)保護(hù)實(shí)踐中已經(jīng)得到廣泛應(yīng)用,它是運(yùn)用系統(tǒng)工程思想和景觀(guān)生態(tài)學(xué)理論解決資源環(huán)境生態(tài)問(wèn)題的重要方法論[12-14]?！吧剿痔锖菔且粋€(gè)生命共同體”不僅繼承和升華了生態(tài)系統(tǒng)綜合管理理論的核心思想,更為新時(shí)代生態(tài)保護(hù)修復(fù)提供了方法指引。山水林田湖草各生態(tài)要素唇齒相依、休戚相關(guān),具有整體性、系統(tǒng)性和多功能性等特性[15-16]。山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的核心在于秉持系統(tǒng)思維,綜合運(yùn)用系統(tǒng)工程手段、生態(tài)技術(shù)手段、自然修復(fù)手段等,重塑人與自然之間健康耦合、協(xié)調(diào)共進(jìn)的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)優(yōu)化國(guó)土空間格局、構(gòu)筑區(qū)域生態(tài)安全基底、修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能的目標(biāo)。而在具體實(shí)施過(guò)程中,則需要以生態(tài)問(wèn)題和生態(tài)功能為導(dǎo)向,立足區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀,診斷各生態(tài)要素存在的關(guān)鍵問(wèn)題并識(shí)別其內(nèi)在聯(lián)系,全面權(quán)衡、系統(tǒng)謀劃、分層推進(jìn),依據(jù)自然地理單元分布、區(qū)域主體功能區(qū)劃、修復(fù)對(duì)象本身的特質(zhì)、生態(tài)受損程度等定制適宜的生態(tài)保護(hù)修復(fù)模式[17-18]。

試點(diǎn)區(qū)是典型的平行嶺谷生態(tài)區(qū),“四山”“三谷”“兩江”構(gòu)成了區(qū)域自然地理格局和生態(tài)環(huán)境的本底。受地理?xiàng)l件影響,人類(lèi)活動(dòng)基本圍繞這三類(lèi)區(qū)域展開(kāi),由此形成了區(qū)域小尺度的人地關(guān)系地域分異,具體表現(xiàn)為三類(lèi)區(qū)域的資源類(lèi)型、人類(lèi)活動(dòng)方式及強(qiáng)度和由此導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題有所差異。試點(diǎn)區(qū)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)應(yīng)打破行政區(qū)劃界限,依據(jù)山地-江河生態(tài)系統(tǒng)各要素之間的相互聯(lián)系,按照“山為骨、水為脈,林田湖草為肌體”的脈絡(luò)進(jìn)行總體布局,即：按照海拔高程自上而下,結(jié)合山嶺、谷地、江河各自的自然地理特征和關(guān)鍵生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,以景觀(guān)生態(tài)學(xué)方法、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、近自然生態(tài)化技術(shù)為主要技術(shù)手段,以點(diǎn)、面結(jié)合的方式在“四山”“三谷”“兩江”布設(shè)差異化的生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程,并建立健全生態(tài)環(huán)境和自然資源管理體制機(jī)制,從而實(shí)現(xiàn)源頭保護(hù)、過(guò)程防控、末端治理的全要素生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)(圖2)。

圖2 重慶市“兩江四山”地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)總體布局思路Fig.2 Overall layout for ecological protection and remediation of “two rivers and four mountains” in Chongqing

3 重慶市“兩江四山”地區(qū)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)模式

3.1 “山嶺”生態(tài)保護(hù)修復(fù)——“恢復(fù)保育+景觀(guān)建設(shè)”模式

“山嶺”區(qū)域主要涉及“山”“林”兩個(gè)生態(tài)要素,因海拔較高,構(gòu)成整個(gè)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的源頭。這里曾是重慶市煤炭和碎石的主要供應(yīng)基地,但礦山關(guān)停后未開(kāi)展有效的恢復(fù)治理,遺留了諸如地形地貌景觀(guān)破壞、地表位移、土地壓占、含水層破壞等地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題,嚴(yán)重削弱了山體的生態(tài)環(huán)境承載力。同時(shí),由于存在違規(guī)私自擴(kuò)建住房、“小產(chǎn)權(quán)”房屋、私搭亂建破壞環(huán)境及違規(guī)占用林地等問(wèn)題,“四山”范圍內(nèi)局部森林覆蓋率大幅下降、水土流失加劇、面源污染突出,嚴(yán)重破壞了森林植被生態(tài)。目前,該區(qū)域的森林覆蓋率僅為32.9%,遠(yuǎn)低于重慶市46.5%的平均水平,且10%以上為林相較差的疏林地、灌木林地、未成林地等,植被生態(tài)系統(tǒng)性不強(qiáng),水源涵養(yǎng)功能較弱,森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值不高。

因此,“山嶺”區(qū)域的生態(tài)保護(hù)修復(fù)應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)“山”“林”生態(tài)要素問(wèn)題,采取“恢復(fù)+保育”的模式,著力推進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)、森林撫育和生物多樣性保護(hù)等。針對(duì)山體地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題,實(shí)施區(qū)域內(nèi)集中連片的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工程,對(duì)因礦山開(kāi)采造成的山體缺口和礦山傷疤補(bǔ)綠修復(fù),推進(jìn)礦區(qū)土地復(fù)墾。同時(shí)在重點(diǎn)沉陷區(qū)建立監(jiān)測(cè)示范區(qū),監(jiān)測(cè)礦山開(kāi)采引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害、水土污染和對(duì)礦區(qū)周?chē)鷳B(tài)環(huán)境的影響,以及礦山生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)狀況,總結(jié)采煤沉陷區(qū)的地質(zhì)環(huán)境規(guī)律,指導(dǎo)采煤沉陷區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)工作。針對(duì)森林破壞問(wèn)題,重點(diǎn)布局實(shí)施國(guó)土綠化提升工程,采取結(jié)構(gòu)調(diào)整、建設(shè)用地挖潛和科技手段等進(jìn)行植樹(shù)造林和森林撫育,如將區(qū)域內(nèi)25°以上的非基本農(nóng)田退耕還林還草,并固土護(hù)坡,防止水土流失并減少面源污染；結(jié)合公益林建設(shè)和巖溶地區(qū)石漠化綜合治理等工程,對(duì)疏林地實(shí)施人工促進(jìn)封山育林,對(duì)未成林地實(shí)施補(bǔ)植管護(hù),對(duì)宜林地和無(wú)立木林地實(shí)施人工造林。此外,還要同步進(jìn)行林業(yè)有害生物綜合治理,建設(shè)林業(yè)有害生物監(jiān)測(cè)預(yù)警、檢疫御災(zāi)、防災(zāi)減災(zāi)體系和森林生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)體系,加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)與管理,維護(hù)森林生物多樣性。值得注意的是,“山”“林”生態(tài)要素具有獨(dú)特的生態(tài)景觀(guān)價(jià)值,生態(tài)保護(hù)修復(fù)過(guò)程可因地制宜與山地景觀(guān)建設(shè)相結(jié)合,打造獨(dú)特的山地人文景觀(guān)。浙江臺(tái)州宋窯遺址公園、重慶南山城市山地公園等已是成功先例。

3.2 “谷地”生態(tài)保護(hù)修復(fù)——“綜合整治”模式

“谷地”地勢(shì)相對(duì)平坦開(kāi)闊,水土資源豐富,包含了“林”“田”“湖”“草”多要素。這里是重慶市“兩江四山”區(qū)域農(nóng)業(yè)耕作的集中區(qū)和工礦企業(yè)的集中區(qū)。由于過(guò)去存在“重城市、輕農(nóng)村”的不平衡發(fā)展,這里生產(chǎn)生活生態(tài)空間布局散亂無(wú)序、耕地分布零碎,特別是快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“人走地留”“農(nóng)業(yè)比較效益下降”“要素市場(chǎng)化水平滯后”等,致使耕地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。加之無(wú)配套的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依然是傳統(tǒng)的散戶(hù)種植模式占主導(dǎo)地位,農(nóng)田利用效率不高。同時(shí),由于沿江工業(yè)老廠(chǎng)區(qū)重金屬污染和有機(jī)物超標(biāo)現(xiàn)象突出,導(dǎo)致土壤污染嚴(yán)重,受污染的土壤、污染物受雨水沖刷流至周邊低洼地帶,又會(huì)進(jìn)一步威脅“水”“湖”“草”的生態(tài)安全。以重鋼老廠(chǎng)區(qū)及民豐化工老廠(chǎng)區(qū)為典型,這兩處歷史遺留工業(yè)老廠(chǎng)區(qū)位于長(zhǎng)江及嘉陵江沿岸,污染場(chǎng)地和棄渣仍未得到有效整治,污染物長(zhǎng)期堆砌導(dǎo)致地下水受到污染,或隨雨水沖刷直接排入長(zhǎng)江及嘉陵江,污染長(zhǎng)江水質(zhì),威脅三峽庫(kù)區(qū)水安全。

因此,“谷地”區(qū)域的生態(tài)保護(hù)修復(fù)應(yīng)采取“綜合整治”模式,重點(diǎn)推進(jìn)土地綜合整治與土壤污染修復(fù)等內(nèi)容,維護(hù)好“林”“田”“湖”“草”生態(tài)安全。一方面,圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,按照“山水林田湖草”系統(tǒng)治理要求,突出農(nóng)村產(chǎn)業(yè)培育、生態(tài)環(huán)境保護(hù),綜合損毀土地修復(fù)、水土保持工程、園地、水域和低效廢棄建設(shè)用地整治,完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、提升農(nóng)機(jī)作業(yè)水平、改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。如在“兩江四山”地區(qū)西南部的九龍坡區(qū),可將“提升城周邊基本農(nóng)田利用效益”作為目標(biāo),圍繞著打造“城郊共享農(nóng)田”的主題,對(duì)區(qū)內(nèi)連片梯田實(shí)施綜合整治；東北部的渝北區(qū),可將“發(fā)展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè),對(duì)接城市、服務(wù)城市”作為目標(biāo),圍繞著打造“集休閑度假、觀(guān)光旅游、巴渝文化體驗(yàn)、科普教育和特色商業(yè)的主城區(qū)的后花園、休憩園”的主題,對(duì)區(qū)域內(nèi)低效利用土地實(shí)施綜合整治。另一方面,積極開(kāi)展工業(yè)老廠(chǎng)區(qū)污染場(chǎng)地調(diào)查、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)定量評(píng)估,完成污染地塊土壤治理修復(fù)。

3.3 “江河”生態(tài)保護(hù)修復(fù)——“防治結(jié)合”模式

“江河”區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)主要涉及“水”要素,包括水體及其流經(jīng)的岸線(xiàn)。重慶長(zhǎng)江、嘉陵江兩大河流交匯過(guò)境,水系發(fā)達(dá)、水網(wǎng)密集。主城區(qū)依江而建,城市以水而興,兩江沿岸居住著大量民眾。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國(guó)土空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度加大,人類(lèi)工程活動(dòng)對(duì)長(zhǎng)江和嘉陵江的改造建設(shè)越來(lái)越多,造成沿江庫(kù)岸地質(zhì)環(huán)境劇烈變化,導(dǎo)致河岸地質(zhì)災(zāi)害隱患嚴(yán)重,影響兩江四岸沿線(xiàn)公路和兩江航道的安全運(yùn)行,屬于重點(diǎn)防治區(qū)域。同時(shí),由于部分次級(jí)河流沿線(xiàn)存在市政排水管網(wǎng)不完善的問(wèn)題,導(dǎo)致部分工業(yè)和生活污水收集不完全,直排入河道,威脅長(zhǎng)江水質(zhì),水污染防治壓力大。“兩江四山”范圍內(nèi),長(zhǎng)江江面主要有廣陽(yáng)島、中壩島、桃花島三個(gè)大型江心島,具有重要的生態(tài)價(jià)值和生態(tài)屏障功能。島內(nèi)因原住民生產(chǎn)生活和前期開(kāi)發(fā)建設(shè)影響,功能性植物少,島周濕地生境單一,防洪護(hù)岸工程處理欠佳,生態(tài)系統(tǒng)脆弱。

因此,“江河”區(qū)域的生態(tài)保護(hù)修復(fù)應(yīng)緊緊圍繞“水”這一線(xiàn)條,著重推進(jìn)兩江沿線(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害治理、水環(huán)境保護(hù)和島嶼生態(tài)系統(tǒng)治理。首先,應(yīng)逐漸完善城鎮(zhèn)二、三級(jí)管網(wǎng)建設(shè),加快污水處理廠(chǎng)改造升級(jí),提升污水收集率和達(dá)標(biāo)率,治理沿江“小、散、亂”工業(yè)的排污現(xiàn)象,從源頭上維護(hù)水環(huán)境安全。其次,針對(duì)庫(kù)岸地質(zhì)災(zāi)害隱患嚴(yán)重問(wèn)題,應(yīng)采取人工加固、布設(shè)生態(tài)防護(hù)網(wǎng)、建設(shè)人工護(hù)坡等方式消除兩江沿線(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害安全隱患。最后,針對(duì)江心島生態(tài)環(huán)境脆弱的問(wèn)題,須重點(diǎn)開(kāi)展島內(nèi)土地修復(fù)和綠化提升,加大生態(tài)綠化護(hù)岸、島周濕地和水土的保護(hù)力度,同時(shí)在兩江四岸實(shí)施水生態(tài)修復(fù)工程,建設(shè)生態(tài)水岸、分類(lèi)整治護(hù)岸、預(yù)控濱江綠帶、強(qiáng)化污水垃圾治理,栽植特有鄉(xiāng)土植物種類(lèi),建立和穩(wěn)定植物生態(tài)群落,營(yíng)造野生動(dòng)植物棲息地,建立穩(wěn)定的濕地生態(tài)系統(tǒng)。

4 重慶市“兩江四山”地區(qū)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的配套措施

“兩江四山”地區(qū)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及到山上山下、地上地下、流域上下游以及陸地海洋等多個(gè)層次[3]。實(shí)踐證明,過(guò)去單一生態(tài)要素的分割式管理方式不能適應(yīng)自然生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)律,舊管理體制下的部門(mén)職責(zé)交叉、碎片化管理以及由此衍生出的法律、制度、政策等不但難以解決生態(tài)系統(tǒng)的整體性、功能性問(wèn)題,反而對(duì)生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)、系統(tǒng)治理形成制約。因此,山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)必須在制度、機(jī)制等層面推陳出新,因地制宜,形成生態(tài)保護(hù)修復(fù)的合力,建立生態(tài)保護(hù)修復(fù)長(zhǎng)效機(jī)制。

4.1 強(qiáng)化制度創(chuàng)新,打通山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的制度通道

4.1.1拓展重慶地票生態(tài)功能

地票制度是重慶在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革階段土地制度改革的有益探索,在促進(jìn)耕地保護(hù)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用、助推農(nóng)民增收和脫貧攻堅(jiān)等方面取得了顯著的成效。地票制度設(shè)計(jì)的最初目的是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間置換和耕地占卜平衡[19],但對(duì)于高海拔和生態(tài)脆弱地帶,地塊復(fù)墾為耕地顯然不能適應(yīng)生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展的要求,也不利于推進(jìn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)與環(huán)境治理。為更好踐行生態(tài)文明理念,有必要在現(xiàn)行地票制度的基礎(chǔ)上繼續(xù)拓寬地票功能。比如,在原有復(fù)墾為耕地的建設(shè)用地指標(biāo)作為地票管理的基礎(chǔ)上,將復(fù)墾為林地、草地的建設(shè)用地指標(biāo)也納入地票管理范疇,同時(shí)針對(duì)位于地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)內(nèi)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、25°以上坡耕地、飲用水水源保護(hù)區(qū)等地帶的復(fù)墾點(diǎn),根據(jù)具體區(qū)域的適宜性復(fù)墾為林地或草地。在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步創(chuàng)新地票收益管理制度,如針對(duì)工礦廢棄地等集體建設(shè)用地產(chǎn)生的地票收益,建立生態(tài)保護(hù)修復(fù)專(zhuān)門(mén)資金管理制度,用于山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)建設(shè)以及區(qū)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償,實(shí)現(xiàn)地票的生態(tài)補(bǔ)償功能。目前,重慶市已研究出臺(tái)《關(guān)于拓展地票生態(tài)功能、促進(jìn)生態(tài)修復(fù)的意見(jiàn)》,并確定奉節(jié)縣等7個(gè)試點(diǎn)縣進(jìn)行探索與完善,相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可為生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)的生態(tài)保護(hù)及生態(tài)修復(fù)提供有益借鑒。

4.1.2圍繞自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記活化城鄉(xiāng)自然資本

實(shí)施自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是解決自然資源所有者缺位、多頭管理、權(quán)責(zé)不明、規(guī)劃重疊等問(wèn)題的科學(xué)路徑[20]?！皟山纳健钡貐^(qū)地貌格局起伏多變,山水林田湖草交織分布,自然資源類(lèi)目繁多,且層次性強(qiáng)、破碎度高、邊界模糊,自然資源確權(quán)工作較其他區(qū)域更為復(fù)雜、工程量更大。為此,要加快研究適宜本區(qū)域的自然資源分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和確權(quán)登記指導(dǎo)細(xì)則,結(jié)合山水林田湖草生態(tài)功能格局與生態(tài)保護(hù)修復(fù)分區(qū)布局,劃清自然資源確權(quán)“四個(gè)邊界”,做好水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的確權(quán)登記。在此基礎(chǔ)上,通過(guò)開(kāi)展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東“三變”改革,放活“山水林田湖草”生態(tài)資源經(jīng)營(yíng)權(quán),促進(jìn)投資多元化、社會(huì)化、市場(chǎng)化,探索生態(tài)資源變資本、資本變產(chǎn)品、發(fā)展成產(chǎn)業(yè)的路徑,協(xié)同推進(jìn)山水林田湖草各生態(tài)要素的開(kāi)發(fā)與保護(hù)。

4.1.3全面試行資源有償使用與損害賠償制度

目前,試點(diǎn)區(qū)乃至重慶市其他區(qū)縣普遍存在資源有償使用制度不夠完善的問(wèn)題,資源產(chǎn)品的使用價(jià)格較低,不能科學(xué)反映自然資源本身價(jià)值,一定程度上影響了資源環(huán)境保護(hù)的積極性。為此,應(yīng)健全自然資源資產(chǎn)價(jià)格評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法,完善自然資源資產(chǎn)價(jià)格形成機(jī)制,并通過(guò)適當(dāng)提高稅費(fèi)等手段強(qiáng)化資源有償使用。如增加非再生性、稀缺性資源的使用稅,減免環(huán)保型循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)的資源稅；重點(diǎn)推進(jìn)水資源有償使用,提高污水處理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以確保兩江沿線(xiàn)水環(huán)境有效防治；合理提高礦山生態(tài)環(huán)境治理準(zhǔn)備金征收標(biāo)準(zhǔn)以加大礦山生態(tài)環(huán)境治理力度,確保治理備用金的征收標(biāo)準(zhǔn)不低于礦山生態(tài)修復(fù)的治理成本。此外,針對(duì)“企業(yè)污染、群眾受害、政府買(mǎi)單”困局,可結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革與山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)兩項(xiàng)試點(diǎn),開(kāi)展全市生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任認(rèn)定工作,對(duì)損壞生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境、造成生態(tài)系統(tǒng)功能退化的行為實(shí)施嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)和懲處,力爭(zhēng)在全市構(gòu)建起責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

4.2 完善體制機(jī)制,形成山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的長(zhǎng)效機(jī)制

4.2.1健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是影響區(qū)域生態(tài)功能發(fā)揮的重要因素[21],一般而言,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制越完善,生態(tài)功能發(fā)揮越充分[22]。目前重慶市的生態(tài)補(bǔ)償仍主要依靠財(cái)政支持,且補(bǔ)償范圍較窄,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一,實(shí)際效果欠佳。為此,一方面要在用好用活中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上,借助資源環(huán)境交易、排污權(quán)交易等平臺(tái),更好發(fā)揮市場(chǎng)作用,探索建立多渠道多形式的生態(tài)補(bǔ)償方式。另一方面,要加快制定適宜本地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系,充分考慮不同地區(qū)的資源環(huán)境受損程度、生態(tài)恢復(fù)難度和資本籌措能力,探索嶺、谷、河不同區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異化和不同生態(tài)問(wèn)題補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異化。在此基礎(chǔ)上,嘗試建立自然資源和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系以及“綠色GDP”核算體系,推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償有據(jù)可循。此外,還要鞏固好目前正在推進(jìn)的退耕還林、生態(tài)移民等生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程的成果,完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的補(bǔ)助政策。比如可適當(dāng)延長(zhǎng)退耕還林補(bǔ)助年限,增加造林管護(hù)費(fèi)用；合理界定生態(tài)公益林和公益性草地的范圍,更好地進(jìn)行針對(duì)性補(bǔ)償?shù)取?/p>

4.2.2建立健全激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制

生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程覆蓋面廣、牽涉領(lǐng)域多、利益主體繁雜,在實(shí)踐過(guò)程中需要進(jìn)行多方協(xié)調(diào)、有序管理。為此,一方面要充分整合環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等各項(xiàng)政策,完善生態(tài)保護(hù)修復(fù)激勵(lì)機(jī)制,結(jié)合重慶市實(shí)際推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,鼓勵(lì)區(qū)縣政府加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作。同時(shí),通過(guò)“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”“以補(bǔ)代投、以補(bǔ)促建”等方式,進(jìn)一步引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與。另一方面要?jiǎng)?chuàng)新協(xié)調(diào)管控機(jī)制,如定期開(kāi)展修復(fù)工程實(shí)施溝通協(xié)調(diào)會(huì),及時(shí)傳達(dá)中央及市政府相關(guān)政策文件精神,跟蹤修復(fù)工程實(shí)施進(jìn)展及存在的問(wèn)題,協(xié)調(diào)各部門(mén)認(rèn)真研究、及時(shí)解決；做好與已實(shí)行的其他制度相銜接,如“河長(zhǎng)制”,確保治理工程的實(shí)施；實(shí)行重大事項(xiàng)聯(lián)席會(huì)制度,及時(shí)處理工程實(shí)施推進(jìn)過(guò)程中遇重大事項(xiàng),加強(qiáng)跟蹤、督促、檢查,精心組織、有效協(xié)調(diào),確保工程重大事項(xiàng)問(wèn)題得到及時(shí)解決。

5 結(jié)論與討論

5.1 結(jié)論

本文基于重慶市“兩江四山”山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn),從區(qū)域面臨的突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題出發(fā),對(duì)其山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的思路及實(shí)施模式進(jìn)行了探析,并對(duì)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新等配套措施進(jìn)行了一定探討,得出以下主要結(jié)論：(1)“兩江四山”地區(qū)地形起伏多變,生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)循環(huán)和能量流動(dòng)在山水林田湖草各生態(tài)要素之間具有層次性,其生態(tài)保護(hù)修復(fù)宜按照“山為骨、水為脈,林田湖草為肌體”的脈絡(luò)進(jìn)行總體布局。(2)“兩江四山”地區(qū)按拔高程自上而下在“山嶺”“谷地”“江河”表現(xiàn)出差異化的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,須定制差異化的生態(tài)保護(hù)修復(fù)模式,其中“山嶺”為“恢復(fù)保育+景觀(guān)建設(shè)”模式,“谷地”區(qū)域?yàn)椤熬C合整治”模式,“江河”區(qū)域?yàn)椤胺乐谓Y(jié)合”模式。(3)結(jié)合重慶市地方改革試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),重慶市山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)可以從拓展地票生態(tài)功能、實(shí)施自然資源確權(quán)制度、全面試行資源有償使用和損害賠償制度等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新,并通過(guò)建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制等,探索形成山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的長(zhǎng)效機(jī)制。

5.2 討論

遵循系統(tǒng)原理、秉承系統(tǒng)思維、采取系統(tǒng)手段是山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的根本和核心。通過(guò)對(duì)重慶市“兩江四山”地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)問(wèn)題及其修復(fù)模式的探析可以發(fā)現(xiàn),平行嶺谷地區(qū)的“山嶺”“谷地”“江河”雖表現(xiàn)出差異化的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,但其彼此聯(lián)系共同構(gòu)成一個(gè)完整的陸域生態(tài)系統(tǒng),不可分割,因此生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的布局在不同地帶應(yīng)具有交叉性和重疊性。同時(shí)不難發(fā)現(xiàn),當(dāng)前“兩江四山”地區(qū)大部分的生態(tài)問(wèn)題都緣于“人”的影響。人類(lèi)不僅是生態(tài)問(wèn)題的締造者,也是被影響者,同時(shí)又是生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)的主體,是設(shè)計(jì)者、執(zhí)行者與參與者。統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理,關(guān)鍵要統(tǒng)籌“人”,將“人”的要素貫穿到山水林田湖草系統(tǒng)治理的全過(guò)程中,山水林田湖草生命共同體的概念才更加“鮮活”。

當(dāng)前山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)尚處試點(diǎn)期,未來(lái)仍有許多問(wèn)題值得深入研究。如“兩江四山”山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)受地形地貌影響具有明顯的“山地-濱江”特征,重慶其他區(qū)域、西南丘陵山區(qū)等生態(tài)功能區(qū)該如何設(shè)計(jì)差異化的修復(fù)模式及路徑？山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)如何與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效結(jié)合,在修復(fù)的同時(shí)挖掘良好的生態(tài)環(huán)境及資源價(jià)值,促進(jìn)鄉(xiāng)村人居環(huán)境改善、鄉(xiāng)村景觀(guān)保護(hù)和傳統(tǒng)農(nóng)耕文化傳承與創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)籌？山水田林湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程模塊化設(shè)計(jì)與施工優(yōu)化技術(shù)該當(dāng)如何？怎樣建立山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的實(shí)施效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與技術(shù)體系,實(shí)現(xiàn)山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)與調(diào)控？山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的目標(biāo)不局限于解決當(dāng)下最突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,更重要的是通過(guò)整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理,形成一個(gè)和諧共生的人地關(guān)系格局,以促進(jìn)人類(lèi)社會(huì)的全面進(jìn)步和人與自然的可持續(xù)發(fā)展。