(武漢大學(xué) 湖北 武漢 430000)

一、歷史作用與必然性的思考

在當(dāng)今世界，大多數(shù)國家對住房公積金制度采納度較低，乃至于新加坡作為原創(chuàng)性的住房公積金制度的開創(chuàng)者也將該制度作為實現(xiàn)中央公積金制度的過渡版。而類似德國等西方國家，更多地采用合同住房儲蓄制度。在中國，由于長期實行福利分房與低廉租金制度，加上當(dāng)時收入水平非常低，致使居民普遍缺乏住房消費的習(xí)慣，更缺乏存錢購房的意識。因此，向新加坡中央公積金模式學(xué)習(xí)的住房公積金制度，在上海出現(xiàn)有一定的偶然性，但在中國的流行，卻有一定的歷史必然性。

二、政策基本性質(zhì)

住房公積金制度具有一些典型的性質(zhì)，主要包括：

1.強(qiáng)制性：由政府強(qiáng)制性地代理人民的剛性住房需求。

2.長期性、固定性：對多數(shù)繳納公積金的職工而言，住房公積金的繳納長期伴隨工資的發(fā)放，且繳存比例在固定單位中也相對固定。

3.保障性：更多體現(xiàn)為積金本身對職工的一種低流動性與福利性質(zhì)的補(bǔ)貼，即相關(guān)單位必須繳納與職工繳存比例相同的另一半的公積金，且若職工退休仍未用完公積金，則余額可充當(dāng)職工的養(yǎng)老保障。

三、政策本身的缺陷

住房公積金制度借鑒了新加坡的經(jīng)驗。在實施的很多年里，切實解決了很多城市工薪階層的住房問題。作為一項福利制度，尤其是面向城市居民的住房福利制度，能夠產(chǎn)生如此龐大的影響力，并且實實在在地以肉眼可見的規(guī)模成長，其歷史功績和使命不容置疑。但正如許多學(xué)者曾提到的，住房公積金制度，具有頗多的弊端，而這些弊端在近些年越發(fā)呈現(xiàn)放大的趨勢。其實，無論是該項政策的支持者抑或反對者，都客觀存在政策本身兼具優(yōu)缺點，只是對優(yōu)缺點力量對比的判斷存在諸多分歧。

反對者對政策提出的可能性弊端，主要集中在繳存歸集與資金使用兩個層面。概括下來，政策存在的缺陷主要包括：

1.住房公積金制度并不具備充足的理由使其合理地保有強(qiáng)制性并運作30年之久。該制度在當(dāng)時具有一定的積極意義，有利于資源向房地產(chǎn)投資建設(shè)等方向積累。但在市場化房改已然完成的情況下，政府不應(yīng)過度干涉?zhèn)€人住房需求規(guī)劃，其強(qiáng)制性在法理上不占優(yōu)勢。

2.對市場成本與效率有逆向影響。住房公積金制度，在本質(zhì)上相當(dāng)于政府剝奪職工部分收入的資金運用自主權(quán)，然后以公權(quán)設(shè)立的行政組織來代理運用這部分資金。這種行政化委托管理，在一定程度上犧牲了市場效率，因為定向化資金開支不利于資源在供需層面的合理分配。

3.違背初衷，反而變相拉大貧困差距。住房公積金的繳存比例，繳存基數(shù)，乃至于數(shù)量乘數(shù)都因人而異，差距甚大。在武漢，月度住房公積金收入最高的人群與最低的人群差距逾300倍之多。在某種程度上，高公積金積累的受益者無疑會更加傾向于房地產(chǎn)投資，以更大程度運用賬戶中低利率運轉(zhuǎn)的存量金。而低公積金積累的職工人群，在一二線城市中，其福利收益對于購買住房無異于杯水車薪，反而可能被高公積金收益者變相套用資金。久而久之，貧者無房，富者多房的現(xiàn)象可能越發(fā)顯著。同時，不少人提出，由于繳存免稅的政策，住房公積金正越來越成為壟斷行業(yè)、國有企業(yè)的變相福利和避稅天堂。這一點關(guān)于拉大貧困差距的考慮，也是住房公積金制度最為人詬病的地方。

4.存款利率過低，損害了職工的資金收益權(quán)。據(jù)統(tǒng)計，在2019年，全國公積金儲備賬戶中的閑置資金超過8000億元，如此龐大的資金賬戶只能以一年期商業(yè)銀行存款利率的周轉(zhuǎn)方式低效率運轉(zhuǎn)。這不僅不利于國家經(jīng)濟(jì)的投資與發(fā)展，也不利于職工更合理地調(diào)用自有資金。

5.貸款運用人數(shù)少。住房公積金的覆蓋不僅存在人群差異，也存在地域差異，在上海等一線城市，住房公積金覆蓋率較廣，不少個體戶也被納入考量范圍。但在大多數(shù)二、三線城市或小城鎮(zhèn)，低收入人群往往無法通過低利率的公積金貸款獲得住房的購買權(quán)，而只能通過昂貴的商業(yè)銀行貸款方式。據(jù)統(tǒng)計，哪怕是在住房公積金政策越發(fā)普及的2019年，全國商業(yè)銀行住房貸款額也遠(yuǎn)大于通過住房公積金貸款的數(shù)額。這就讓該項政策越發(fā)具有“劫貧濟(jì)富”，擴(kuò)大馬太效應(yīng)的特征了。

6.存在地域失衡現(xiàn)象。住房公積金在二三線城市，賬戶資金大量閑置，而在購房需求旺盛的一線城市，住房公積金普及面大，投資意識廣，往往出現(xiàn)資金貸款短缺的現(xiàn)象。盡管當(dāng)下中央人民政府及各地組織機(jī)關(guān)都在致力協(xié)調(diào)此地域矛盾，但鑒于住房公積金特有的地區(qū)性質(zhì)，使得在國家尚未實現(xiàn)中央統(tǒng)籌公積金制度的背景前提下，該類資金流通性緩慢，可謂任重而道遠(yuǎn)。

7.從法學(xué)理論的角度來看，住房公積金政策天然具有缺陷。該項制度的本質(zhì)特征是工資性，財產(chǎn)權(quán)屬性是有限制的個人所有權(quán)屬性。根據(jù)《住房公積金管理條例》，公積金管理模式大致可以概括為管委會決策、管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督。而這導(dǎo)致了：

(1)決策主體的法律地位被虛化，法定權(quán)力行使不力；

(2)所有者代表比重低，所有者參與決策的途徑缺乏法律保障；

(3)決策主體的法律責(zé)任制度不具可操作性，甚至嚴(yán)重缺位；

(4)約束機(jī)制不健全，加大了金融風(fēng)險。

四、德國的住房互助儲蓄銀行政策對比

在德國高度發(fā)達(dá)的金融體系中，住房互助儲蓄銀行是依據(jù)政府特定的法律設(shè)立專門從事個人住房抵押信貸服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。盡管它具有為政府政策目標(biāo)服務(wù)的責(zé)任，并享有政府的多種優(yōu)惠，如為參加住房互助儲蓄者設(shè)立的儲蓄獎勵金、資產(chǎn)積累獎金等，但是這些優(yōu)惠政策并沒有改變它獨立的金融企業(yè)法人地位，而公司制是目前德國住房互助儲蓄機(jī)構(gòu)普遍采納的一種組織形式。

相較于中國的住房公積金政策，本國的該項政策在融資積聚方面具有更強(qiáng)的優(yōu)勢。且中國的住房公積金政策提供的福利性帶來的住房高需求，使中國在改革開放早期，得以實現(xiàn)全社會資產(chǎn)規(guī)模的快速增長，這在當(dāng)時的歷史發(fā)展階段是極其先進(jìn)且適用的。

然而，當(dāng)下也有諸多學(xué)者提出，類似德國的住房互助儲蓄銀行政策，才應(yīng)該是中國住房公積金政策的努力方向。只有實現(xiàn)中央統(tǒng)籌的公積金制度并有政府加以更強(qiáng)的信譽(yù)保障，或者更加自由化地采取公司性質(zhì)的住房互助儲蓄銀行，才能擺脫當(dāng)下住房公積金制度定位不清的尷尬現(xiàn)狀。

德國住房補(bǔ)助儲蓄銀行，其設(shè)立的優(yōu)點在于：

1.有利于形成有效的約束和激勵機(jī)制，市場化的行為保證了效率，減少了市場扭曲以及隨之而來的擴(kuò)大差異化行為的出現(xiàn)。

2.有利于所有者、董事會、高級經(jīng)營者實現(xiàn)權(quán)責(zé)制衡的關(guān)系，促進(jìn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。

3.機(jī)構(gòu)本身是社會投資主體進(jìn)行自愿注冊會員的蓄水池。

德國住房互助儲蓄銀行已發(fā)展多年，在適應(yīng)德國國情的狀況下，也經(jīng)過了包括會員制、管理層分配、董事會職權(quán)等多項改革。中國住房公積金制度在未來的改革，也許會延續(xù)自身的特色，但也將并適宜從他國的制度層面尋找經(jīng)驗。

五、住房公積金的可能改革方向與相關(guān)建議

對住房公積金制度的改革，中國經(jīng)濟(jì)界的學(xué)者眾說紛紜，大致分為三個流派：仿西論、延續(xù)性改革論、廢除論。

仿西論認(rèn)為，將該項制度改造為合作住房金融機(jī)構(gòu)，類似于上文提到的德國住房互助儲蓄銀行，或者政策性住房金融機(jī)構(gòu)(例如，巴西在20世紀(jì)的嘗試)。前者具有較強(qiáng)市場化導(dǎo)向性質(zhì)，而后者更有國家強(qiáng)力和富有效率的政府形象參與。在天津市曾嘗試部分推動類似德國住房互助儲蓄銀行的政策嘗試，但淺嘗輒止，發(fā)展維艱。

延續(xù)性改革論認(rèn)為，住房公積金的存在總體是合理的，并非需要將該項制度改變?yōu)槠渌螒B(tài)或者索性取消掉。持此類觀點的學(xué)者主張將住房公積金并入商業(yè)銀行按揭貸款體系，或充分發(fā)揮其福利性質(zhì)，與養(yǎng)老、醫(yī)療、實業(yè)一起合并，形成公民統(tǒng)一的更全面的社保體系成分。

對住房公積金制度持有更強(qiáng)否定與消極意識的學(xué)者主張廢除論，即徹底廢除住房公積金制度，且不另起爐灶。這些人認(rèn)為，住房公積金具有很強(qiáng)的法理不適用性，且其強(qiáng)制性嚴(yán)重違背了公民在財務(wù)資源分配上的自由權(quán)，因此只有徹底廢除此項制度才能避免房地產(chǎn)投資市場出現(xiàn)的種種低效率現(xiàn)象。

本文認(rèn)為，住房公積金本身的歷史作用不可否認(rèn)，但其固然存在的低效率、法理缺陷、權(quán)責(zé)分離、分配不均的現(xiàn)象也應(yīng)得到承認(rèn)。在中國特殊的國情下，巴西在20世紀(jì)嘗試但失敗的政策性住房金融機(jī)構(gòu)也許是長期以來看最好的發(fā)展方向，但短期不宜采納。在短期內(nèi)，住房公積金更適宜諸如市場化的因素加以激活，而其在法理上的缺陷，則更應(yīng)加強(qiáng)立法效果和執(zhí)法強(qiáng)度，依階段對住房公積金政策實現(xiàn)規(guī)范化。

另外，針對住房公積金政策施行地域不平衡的現(xiàn)象，本文認(rèn)為，將住房公積金納入全中央做統(tǒng)一考量是必要選擇。首先，住房公積金分散到地方上的事業(yè)單位，缺乏對金融風(fēng)險的系統(tǒng)性認(rèn)識；其次，各地資金供需情況不平衡；最后，更加集中的住房公積金存量有助于實現(xiàn)國家更長遠(yuǎn)、更大規(guī)模的收益發(fā)展。

六、結(jié)語

住房公積金政策在中國已有30年的發(fā)展歷史。在最初的資金分配導(dǎo)向，并最大限度進(jìn)行融資擴(kuò)張，實現(xiàn)以房地產(chǎn)鏈等多產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展的歷史背景下，住房公積金政策有很大的適用性。此外，住房公積金屬于住房福利性質(zhì)的政策，其提供的廉價公積金貸款解決了很多家庭購房難的問題。

然而，住房公積金政策在當(dāng)今已呈現(xiàn)出很多方面的缺陷與劣勢。低效率、強(qiáng)制性、權(quán)責(zé)不明與金融風(fēng)險的問題躍然紙上。關(guān)于未來住房公積金政策如何發(fā)展，各流派學(xué)者眾說紛紜，而無論是新加坡的中央公積金制度、德國的住房互助儲蓄銀行制度，乃至巴西曾試水的政策性金融機(jī)構(gòu)制度，都給中國提供了不同的模板，至于如何參照，抑或走自己的路，還需密切結(jié)合自身國情。本文的觀點則是，在長期將住房公積金體系改制為更有政府職能體現(xiàn)的政策性金融機(jī)構(gòu)，而在短期既要調(diào)動市場積極性，擴(kuò)大閑置資金利用范圍，也要著力解決可能造成的貧富效應(yīng)擴(kuò)大問題，而將公積金的調(diào)配范圍從各級地方攏權(quán)至中央，成立相關(guān)委員會，合理分配委員會注冊委員的身份比例，將有望緩解該政策可能形成的不良效果。結(jié)合立法更加謹(jǐn)慎，執(zhí)法更加嚴(yán)格，卻能有效疏通住房公積金運用的市場化通道的做法，有望造就這項制度更加造福人民的前景。