程友斌

摘 要 政府融資平臺(tái)公司作為時(shí)代產(chǎn)物應(yīng)運(yùn)而生，曾發(fā)揮積極作用，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有的體制已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，要充分運(yùn)用現(xiàn)有資源，挖掘可利用資源，轉(zhuǎn)型發(fā)展，使其能助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文首先介紹了地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展情況，分析了其轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要性，并提出了轉(zhuǎn)型過(guò)程中存在的問(wèn)題，最后提出了相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞 地方政府 融資平臺(tái) 轉(zhuǎn)型發(fā)展 存在問(wèn)題 解決措施

一、地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展概況

1994年分稅制改革后，地方財(cái)政實(shí)力相對(duì)削弱，而進(jìn)入21世紀(jì)以后，各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共項(xiàng)目建設(shè)支出增長(zhǎng)較快，面對(duì)事權(quán)與財(cái)權(quán)的不協(xié)調(diào)，各地紛紛成立了地方政府融資平臺(tái)，一方面地方融資平臺(tái)作為企業(yè)，以企業(yè)名義向金融機(jī)構(gòu)融資，緩解政府財(cái)政資金的不足，另一方面，地方融資平臺(tái)的信用是建立在地方政府讓渡土地、股權(quán)及其他國(guó)有資產(chǎn)資源的基礎(chǔ)上。

作為直接承擔(dān)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施的平臺(tái)，其發(fā)展一直受到國(guó)家政策的影響，2008年，受到國(guó)際金融危機(jī)影響，各地?cái)U(kuò)張性財(cái)政政策陸續(xù)出臺(tái)，平臺(tái)發(fā)展受到鼓勵(lì)，各地新平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。2010年以《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）為代表，平臺(tái)發(fā)展逐漸受到限制，尤其是2014年出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），提出了“剝離地方政府平臺(tái)融資職能階段”。以43號(hào)文及新的《預(yù)算法》實(shí)施為標(biāo)志，打破了延續(xù)十幾年的各地以政府信用背書(shū)，以融資平臺(tái)直接實(shí)施融資的傳統(tǒng)城建投融資體制，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

平臺(tái)公司可充分整合自身資源，從“建設(shè)城市”向經(jīng)營(yíng)“城市產(chǎn)業(yè)”實(shí)體轉(zhuǎn)變，既能創(chuàng)造出穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)收入和現(xiàn)金流，促進(jìn)公司轉(zhuǎn)型升級(jí)，又能服務(wù)于城市發(fā)展，減少國(guó)有資產(chǎn)流失。下面將以懷寧縣地方投融資平臺(tái)為例，來(lái)分析平臺(tái)公司如何在積極完成縣委、縣政府任務(wù)的同時(shí)，不斷探索發(fā)展新渠道和新方式，謀求更好的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

二、地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要性

（一）投融資體制改革、政府債務(wù)管理及國(guó)資國(guó)企改革等政策倒逼平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型

1.中央不斷加強(qiáng)和規(guī)范地方政府舉債。上述的國(guó)發(fā)43號(hào)文中提出賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，提出了建立“借、用、管、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，其核心意義在于首次明確提出剝離融資平臺(tái)的政府融資職能。

2.新一輪國(guó)企改革方案出臺(tái)，加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。在打破舊體制的同時(shí)，國(guó)家也為融資平臺(tái)的發(fā)展指引了新的出路，以2015年中共中央出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕22號(hào)文）為標(biāo)志，其后一系列配套政策陸續(xù)出臺(tái)，主要思想是國(guó)有企業(yè)管理體制機(jī)制發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管，確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值;國(guó)有企業(yè)的管理模式逐步從管資產(chǎn)向管資本過(guò)渡。

（二）政府對(duì)平臺(tái)公司的職能定位要求公司轉(zhuǎn)型發(fā)展

作為懷寧縣交通領(lǐng)域唯一融資平臺(tái)，懷寧縣政府賦予懷寧縣交通建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司（下稱：懷寧交發(fā)）的職能定位主要是對(duì)縣域內(nèi)的交通基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)和管理，并對(duì)相關(guān)交通資產(chǎn)進(jìn)行管理，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。懷寧交發(fā)在這一職能定位的指導(dǎo)下積極探索符合公司自身特色的投融資體制和運(yùn)作模式，將相關(guān)資金投入到交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資、運(yùn)營(yíng);通過(guò)項(xiàng)目投資、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、資本保值增值，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（三）平臺(tái)公司自身盤(pán)活資產(chǎn)、化解債務(wù)的需要

公司作為懷寧縣地方政府的融資平臺(tái)，在為當(dāng)?shù)氐缆芳敖煌ㄅ涮自O(shè)施建設(shè)作出自己貢獻(xiàn)的同時(shí)，也積累了一定的債務(wù)，近三年公司的資產(chǎn)負(fù)債率均超過(guò)70%，如何化解目前公司的債務(wù)壓力一直是最近公司班子研究的重點(diǎn)，如何盤(pán)活現(xiàn)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)企業(yè)的良性發(fā)展將是未來(lái)幾年公司工作的重點(diǎn)。

三、地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）政府支持轉(zhuǎn)型力度有所減弱

由于國(guó)家政策的密集出臺(tái)，各地轉(zhuǎn)型的方案也在逐步探索中，部分原有的對(duì)融資平臺(tái)的支持手段，如提供所謂“擔(dān)保函”的擔(dān)保措施，已經(jīng)無(wú)法實(shí)行，但目前新的支持措施較少，許多地方政府對(duì)于相關(guān)的支持措施是否與新的政策相違背還不確定，具體措施都在猶豫觀望中，尤其是與轉(zhuǎn)型密切相關(guān)的注入土地資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)等都處于停滯狀態(tài)。

即使是有部分房產(chǎn)等注入平臺(tái)，但由于資產(chǎn)位置一般等原因，導(dǎo)致資產(chǎn)無(wú)法有效利用，短期內(nèi)實(shí)際意義不大。懷寧交通建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司在本次轉(zhuǎn)型中獲得了原交通局下屬的部分國(guó)有資產(chǎn)，主要為原交管局房產(chǎn)和道班房產(chǎn)，除少數(shù)位置較好可以直接出租外，多數(shù)地處偏遠(yuǎn)，租金偏低。目前看來(lái)，地方政府對(duì)平臺(tái)的支持力度總體不足。

（二）轉(zhuǎn)型目標(biāo)不清晰

新階段，各平臺(tái)公司執(zhí)行明確的轉(zhuǎn)型目標(biāo)，是轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵之一?，F(xiàn)有平臺(tái)是轉(zhuǎn)型為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行整體規(guī)劃設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)，還是轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化為導(dǎo)向的現(xiàn)代企業(yè)，是首先要確定的。但目前多數(shù)的縣域平臺(tái)公司對(duì)這點(diǎn)都不明確。

如果自身轉(zhuǎn)型為資產(chǎn)資本運(yùn)營(yíng)公司，則需要搭建母子公司體制，母公司要從管理制度、管人事、管考核方面進(jìn)行深入轉(zhuǎn)型，而子公司則突出經(jīng)營(yíng);如果自身轉(zhuǎn)型為實(shí)體企業(yè)，則需要在開(kāi)拓市場(chǎng)上著力。但目前多數(shù)平臺(tái)目標(biāo)不明確，結(jié)果在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和內(nèi)部管理兩方面均彷徨不前。

（三）平臺(tái)公司內(nèi)部管理制度不能適應(yīng)轉(zhuǎn)型要求

由于外部對(duì)平臺(tái)公司支持的力度不強(qiáng)，而內(nèi)部平臺(tái)公司的定位也不明確，導(dǎo)致平臺(tái)公司在內(nèi)部管理上與市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型要求不符，多數(shù)平臺(tái)的管理還處于原行政管理的模式，而行政管理的特點(diǎn)就是按部就班，企業(yè)缺乏創(chuàng)造力，總體活力也不足。因此，必須要通過(guò)國(guó)企的全面改革，真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)的獨(dú)立法人治理機(jī)構(gòu)的改革，在此前提下，積極整合各類資源要素，健全組織架構(gòu)，建立國(guó)企全面獨(dú)立的管理體制，最終使得國(guó)有企業(yè)自主獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，并面對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。

四、地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展所應(yīng)采取的措施

（一）目標(biāo)定位是前提

1.下定轉(zhuǎn)型目標(biāo)的決心是關(guān)鍵。對(duì)于平臺(tái)公司來(lái)說(shuō)，只有按照黨中央國(guó)務(wù)院的相關(guān)政策，進(jìn)行全面的轉(zhuǎn)型才是唯一的出路，不管是省市級(jí)平臺(tái)，還是區(qū)縣級(jí)平臺(tái)，不管是城市發(fā)展平臺(tái)還是如懷寧交發(fā)一樣的專業(yè)化平臺(tái)，只有徹底改變，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作，才能找到出路。

2.在過(guò)渡轉(zhuǎn)型階段，平臺(tái)公司應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，因地制宜，尋找自身優(yōu)勢(shì)。比如，懷寧交發(fā)公司，在轉(zhuǎn)型發(fā)展初期，區(qū)分于懷寧城投公司、懷寧國(guó)資公司的職能定位，確立交發(fā)公司聚焦在交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，以及交通資源的綜合開(kāi)發(fā)利用（包括土地資源、礦產(chǎn)資源、旅游資源等）等業(yè)務(wù)內(nèi)容上的主體地位。交發(fā)公司目前正在對(duì)懷寧藍(lán)莓特色小鎮(zhèn)配套的400畝商住用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)，對(duì)懷寧縣的灰?guī)r礦資源報(bào)批開(kāi)發(fā)，對(duì)318國(guó)道邊的孔雀東飛影視基地進(jìn)行打造開(kāi)發(fā)等。在整個(gè)過(guò)程中，不斷總結(jié)探索，逐步形成以城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)為主業(yè)，房地產(chǎn)、旅游等產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展的局面，在懷寧縣的城鎮(zhèn)化深化發(fā)展進(jìn)程中扮演重要的角色。

3.地區(qū)也可以加大產(chǎn)業(yè)的引入力度，讓地方政府融資平臺(tái)同優(yōu)質(zhì)的開(kāi)發(fā)商、運(yùn)營(yíng)商等合作，共同打造具有市場(chǎng)活力的新城市，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)職能的升級(jí)。例如，懷寧交發(fā)公司于2018年著手市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，與中科集團(tuán)合作，借助中科的先進(jìn)管理水平及專業(yè)的團(tuán)隊(duì)力量，組建懷寧中科建設(shè)發(fā)展有限公司，主要從事旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)、園林建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興示范區(qū)的打造建設(shè)，懷寧城鄉(xiāng)投資發(fā)展有限責(zé)任公司與中冶合作，成立懷寧中冶公司，從事房地產(chǎn)、河道采砂治理等項(xiàng)目，公司自身獲得經(jīng)營(yíng)收益的同時(shí)，支持縣里道路、污水治理等公益事業(yè)的建設(shè)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著重要的作用，這些平臺(tái)公司的實(shí)踐，可以為其他地方融資平臺(tái)公司提供參考與借鑒。

（二）不斷做大做強(qiáng)資產(chǎn)規(guī)模，不斷提升資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率是關(guān)鍵

1.做大做強(qiáng)資產(chǎn)規(guī)模。平臺(tái)公司可以通過(guò)多渠道做大做強(qiáng)資產(chǎn)規(guī)模，一方面可以提請(qǐng)政府將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入平臺(tái)，比如通過(guò)土地整理方式將部分新增優(yōu)質(zhì)土地資源注入平臺(tái)，尤其是諸如高鐵站周邊土地、新開(kāi)發(fā)區(qū)部分土地等，除了土地資產(chǎn)，還可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)注入平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)資產(chǎn)的多元化，除了向政府提請(qǐng)注入資產(chǎn)外，平臺(tái)公司還可以通過(guò)市場(chǎng)化手段獲取資產(chǎn)，比如通過(guò)AMC公司獲取部分不良貸款資產(chǎn)等加以整理，變?yōu)橛行зY產(chǎn)。在獲取資產(chǎn)的同時(shí)，建立有效的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)短期和中長(zhǎng)期業(yè)務(wù)的有效銜接，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)的現(xiàn)金流循環(huán)將是平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型成功的關(guān)鍵標(biāo)志。

2.做優(yōu)投資方向。如何提高資源的經(jīng)營(yíng)效率，其關(guān)鍵在于優(yōu)選投資方向，在逐步剝離政府融資職能和無(wú)效低效資產(chǎn)后，平臺(tái)公司應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)進(jìn)行投資聚集，如懷寧交發(fā)公司，經(jīng)過(guò)分析研究，未來(lái)五年主要的投資方向?qū)⒓杏谵r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)旅游、文化產(chǎn)業(yè)等方面，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.做活資本運(yùn)作。積極與銀行、保險(xiǎn)、證券、信托等機(jī)構(gòu)對(duì)接合作，搭建融資信息對(duì)接平臺(tái)，推動(dòng)發(fā)行短期融資券、中期票據(jù)等傳統(tǒng)金融產(chǎn)品，以及企業(yè)債、綠色債券等新型融資工具，增加在資本市場(chǎng)直接融資的比重，積極實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化，不斷拓寬融資渠道。通過(guò)增加有效資產(chǎn)、降低資產(chǎn)負(fù)債率、做實(shí)企業(yè)現(xiàn)金流等途徑，提升財(cái)務(wù)報(bào)表質(zhì)量，進(jìn)一步提高信用評(píng)級(jí)，進(jìn)而降低企業(yè)融資成本，增強(qiáng)融資能力。

（三）建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度

建立健全完善的企業(yè)管理制度是提高企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)企業(yè)發(fā)展的重要因素，同時(shí)也是平臺(tái)公司成功轉(zhuǎn)型的保障，在上述轉(zhuǎn)型目標(biāo)確定及轉(zhuǎn)型業(yè)務(wù)發(fā)力的同時(shí)，平臺(tái)公司也要在政策層面加以研究，建立與轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度。

第一，對(duì)于懷寧交發(fā)來(lái)說(shuō)，首先是要改變?cè)行姓芾淼姆独⒖茖W(xué)的質(zhì)量結(jié)構(gòu)，組建公司的董監(jiān)高班子，同時(shí)要加強(qiáng)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，建立獨(dú)立的黨支部。在此基礎(chǔ)上還要建立科學(xué)的重大項(xiàng)目外部監(jiān)督機(jī)制，適時(shí)啟動(dòng)選聘外部董事和監(jiān)事的工作。

第二，優(yōu)化人力資源管理，實(shí)行市場(chǎng)化方式招聘復(fù)合型高端管理人才，增加專業(yè)能力強(qiáng)的人才，完善職工薪酬績(jī)效制度改革，建立健全適合現(xiàn)代企業(yè)制度要求和經(jīng)營(yíng)管理的人力資源管理體系及責(zé)權(quán)利相匹配的分配制度等。

第三，要嚴(yán)抓公司制度建設(shè)，規(guī)范、完善公司戰(zhàn)略計(jì)劃、財(cái)務(wù)管理、監(jiān)察審計(jì)等制度內(nèi)容，切實(shí)落實(shí)公司制度執(zhí)行，建立信息反饋機(jī)制，動(dòng)態(tài)把握公司制度落實(shí)狀況，及時(shí)調(diào)整、改進(jìn)，保障公司制度持續(xù)有效運(yùn)行。

第四，借助專業(yè)化的外部機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)助轉(zhuǎn)型操作，外部專業(yè)化機(jī)構(gòu)能為平臺(tái)公司提供專業(yè)化、系統(tǒng)化及當(dāng)前政策導(dǎo)向方面的咨詢服務(wù)，結(jié)合平臺(tái)公司自身情況制定良好的轉(zhuǎn)型發(fā)展方案，為融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展提供有利幫助。

第五，完善政府監(jiān)管機(jī)制，適當(dāng)放權(quán)。政府對(duì)公司的管理要做到：該管的要科學(xué)管理、絕不缺位;不該管的要依法放權(quán)、絕不越位;將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)。

（作者單位為懷寧縣交通建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司）

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