張洪澤

[摘 要] 政府投資項目一般周期較長、開展情況較為復雜，以竣工決算為主的傳統(tǒng)審計已不能滿足當前審計需要，因此，政府投資項目跟蹤審計應(yīng)運而生。近年來，地方審計機關(guān)積極響應(yīng)國家政策號召對政府投資項目實施跟蹤審計，在取得成效的同時，也存在一些亟待解決的問題。本研究基于對政府投資項目跟蹤審計定義及優(yōu)勢的闡述，分析了地方審計機關(guān)開展政府投資項目跟蹤審計存在的問題，并提出針對性的對策建議，以期為地方審計機關(guān)開展政府投資項目跟蹤審計提供借鑒意義。

[關(guān)鍵詞] 地方審計機關(guān);政府投資項目;跟蹤審計

[中圖分類號] F275[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）12-0163-02

一、政府投資項目跟蹤審計的定義及優(yōu)勢

不同的學者對政府投資項目跟蹤審計有不同的定義，筆者在總結(jié)前人觀點的基礎(chǔ)上，總結(jié)出如下定義：政府投資項目跟蹤審計是在遵循相關(guān)法律法規(guī)的前提下，以及時發(fā)現(xiàn)、整改問題，提高政府投資效益為目的，按規(guī)定的程序，采取恰當?shù)膶徲嫹绞胶头椒▽ν顿Y項目各個階段的內(nèi)容進行系統(tǒng)、全面、連續(xù)地監(jiān)督、分析、評價的一種新型審計模式[1]。

政府投資項目跟蹤審計與政府投資項目傳統(tǒng)審計相比具有如下優(yōu)勢：一方面，跟蹤審計變靜態(tài)審計為動態(tài)審計，能及時揭露工程項目建設(shè)過程中的違規(guī)違法行為，并提出整改意見，從源頭上遏制貪污腐敗之風，充分發(fā)揮審計的免疫系統(tǒng)功能[2]。另一方面，跟蹤審計在項目開始時即介入項目，成為項目建設(shè)過程中不可缺少的一員，能對投資方、建設(shè)方、施工方、監(jiān)理方產(chǎn)生一定的威懾作用，規(guī)范項目參與方在項目建設(shè)過程中的相關(guān)行為，在提高政府投資績效的同時，也極大提高了審計地位。

二、地方審計機關(guān)開展政府投資項目跟蹤審計存在的問題

跟蹤審計有利于促進“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”等政策措施的落實，有利于保障政府投資建設(shè)項目的高質(zhì)量開展[3]。但跟蹤審計在取得成效的同時，仍存在許多不足，尤其是以地方審計機關(guān)為實施主體開展的政府投資項目跟蹤審計仍存在許多亟需解決的問題。

（一）跟蹤審計法律法規(guī)依據(jù)不足，工作機制不夠健全

目前，跟蹤審計人員在開展政府投資項目跟蹤審計時多依靠《憲法》、《審計法》、《審計法實施條例》、《國家審計準則》等法律法規(guī)，當前沒有一部專門的跟蹤審計法律法規(guī)能為地方審計機關(guān)開展跟蹤審計給予具體的、詳細的指導。即使審計署發(fā)布了《政府投資項目審計規(guī)定》，但跟蹤審計實施的保障機制仍不夠健全，且不能完全適用于所有地區(qū)的政府投資項目。由于國家層面的法律沒有明顯的針對性，地方審計法規(guī)又沒有根據(jù)地方具體實際情況明確相應(yīng)實施細則，導致跟蹤審計在實施過程中的審計定性和處理無法可依。另外，參與投資項目管理的多個部門在管理上各自為政，使投資建設(shè)項目在監(jiān)督機制上出現(xiàn)多頭管控、責權(quán)利劃分不清、部門協(xié)作不暢等現(xiàn)象。因此，由于尚未健全跟蹤審計工作機制，造成地方審計機關(guān)在開展跟蹤審計過程中受多方力量影響，嚴重制約著跟蹤審計的效率和效果。

（二）審計定位模糊

一方面，審計人員在跟蹤審計過程中，為了保證項目的順利實施和預(yù)期成果，很可能會出現(xiàn)“越權(quán)”行為，直接參與到項目的管理中去，出現(xiàn)“既是裁判員又是運動員”的現(xiàn)象[4]。另一方面，有時建設(shè)項目實施過程中的會議會要求跟蹤審計人員參加，并發(fā)表相關(guān)意見，這無形中把審計人員拉到了管理者隊伍中。此外，由于跟蹤審計人員貫穿政府投資項目的始終，會及時對發(fā)現(xiàn)的問題提出整改意見，并監(jiān)督整改，一旦程度把握不當，便會偏離審計定位，破壞跟蹤審計建立的權(quán)力制衡機制，加大審計風險。

（三）審計獨立性受到行政體制的嚴重制約

我國地方審計機關(guān)實行雙重領(lǐng)導體制，即：“地方各級審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責并報告工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導為主。”這種領(lǐng)導體制從兩方面制約跟蹤審計的獨立性。一方面是審計組織地位方面，審計機關(guān)與被監(jiān)督部門同時隸屬于政府部門，政府很可能從自身形象及利益出發(fā)，運用行政手段干預(yù)審計結(jié)果的公開。另一方面是經(jīng)費來源方面，審計機關(guān)開展跟蹤審計所需經(jīng)費是由本級財政預(yù)算保障的，受本級財政預(yù)算制約，這進一步影響了審計結(jié)果的公開。

（四）審計力量不足

目前，我國地方審計機關(guān)審計任務(wù)繁重。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方審計機關(guān)中的一線審計人員約占審計機關(guān)總?cè)藬?shù)的60%，他們在承擔著本區(qū)域全部的預(yù)算執(zhí)行和其他財政支出審計、資源開發(fā)與環(huán)境保護審計以及受監(jiān)督的其他單位主要負責人的經(jīng)濟責任審計等工作的同時，還要擔負著本區(qū)域政府投資項目跟蹤審計的任務(wù)，如此繁重的審計任務(wù)使跟蹤審計人員很多時候難以高質(zhì)量的完成審計工作，審計力量的不足極大制約著審計效果。此外，政府投資建設(shè)項目的復雜性要求審計人員要具備豐富的專業(yè)知識和其他跨學科綜合知識，但就目前來看，地方審計機關(guān)尚缺少多學科、多技能的復合型審計人才。

三、完善地方審計機關(guān)開展政府投資項目跟蹤審計的對策建議

（一）建立健全相關(guān)法律法規(guī)

跟蹤審計工作需要法律法規(guī)保障實施，只有將跟蹤審計實施辦法、實施程序通過法律、法規(guī)的形式確定下來，才能保證跟蹤審計工作的順利開展。一方面，國家層面上的法律應(yīng)明確規(guī)定跟蹤審計的權(quán)利范圍，規(guī)定跟蹤審計的處理處罰權(quán)限，為跟蹤審計強有力的開展提供必要的支持。另一方面，各地方應(yīng)在遵循《憲法》、《審計法》、《審計法實施條例》、《國家審計準則》等法律法規(guī)的前提下，結(jié)合本地區(qū)實際情況出臺一系列可操作性強、指導性強的地方性跟蹤審計法規(guī)、指導意見等，建立和完善與跟蹤審計相關(guān)的各種規(guī)章制度，規(guī)范跟蹤審計行為，降低跟蹤審計風險，提高跟蹤審計質(zhì)量。

（二）科學合理界定審計監(jiān)督權(quán)

項目伊始跟蹤審計便參與到項目中去，這要求跟蹤審計人員要明確自己的角色定位。跟蹤審計人員是政府投資項目的監(jiān)督者而不是管理者，其應(yīng)通過履行審計監(jiān)督權(quán)，對政府投資建設(shè)項目中出現(xiàn)的問題及時向建設(shè)方、施工方等相關(guān)各方反映，并督促其進行整改，促進投資建設(shè)項目的順利進行?？傊檶徲嬋藛T在開展跟蹤審計的過程中應(yīng)明確審計的角色定位，做到到位不越位，力求在恰當行使審計監(jiān)督權(quán)的同時促進政府投資建設(shè)項目高質(zhì)量地進行。

（三）推進地方審計機關(guān)領(lǐng)導體制改革

提高地方審計機關(guān)的獨立性，應(yīng)積極推進地方審計機關(guān)領(lǐng)導體制的改革。筆者在總結(jié)前人學者觀點的基礎(chǔ)上，認為我國地方審計機關(guān)領(lǐng)導體制改革應(yīng)朝著以下方向進行即審計署直接領(lǐng)導各省審計廳，取消審計署駐派制，將審計署駐派辦直接并入省審計廳，市縣實施審計廳派出制，由審計廳直接領(lǐng)導，統(tǒng)一管理，審計經(jīng)費由省級直接撥付，由國家財政予以保證。地方審計機關(guān)實行省級垂直領(lǐng)導，可以使地方審計機關(guān)完全脫離地方政府，極大地提高了地方審計機關(guān)的獨立性，這不僅有利于加強對地方政府的監(jiān)督和管理，還有利于推進國家政策在地方的落實。此外，還要積極推動實施審計結(jié)果公告制度，通過公告形式推進跟蹤審計整改制度的創(chuàng)新，在更高層次、更廣層面上彰顯審計的獨立性。

（四）整合審計資源，提高審計人員素質(zhì)

首先，地方審計機關(guān)跟蹤審計人員配備不足時，可以考慮借助外部力量，如注冊會計師等，這樣做不僅可以減輕地方審計機關(guān)跟蹤審計人員的壓力，也可以一定程度上擴大審計范圍，降低審計風險，提高審計效果。但必須要注意的是，在利用外部審計力量進行跟蹤審計時，要做好對外部審計力量的監(jiān)督工作。其次，可以定期組織跟蹤審計人員參與建設(shè)項目審計、計算機輔助審計等知識的培訓，培養(yǎng)多學科、多技能的復合型審計人才，從而促進跟蹤審計工作的順利開展。最后，可以考慮充分利用各領(lǐng)域?qū)＜业墓ぷ?。當前審計機關(guān)審計人員多來自財經(jīng)專業(yè)，為滿足審計需要，審計機關(guān)在開展跟蹤審計時可以考慮聘請建筑設(shè)計、工程造價等領(lǐng)域的專家，聽取專業(yè)的意見，以提升跟蹤審計效果。

最后，要促進跟蹤審計與績效評價的深度融合，構(gòu)建跟蹤審計業(yè)績評價體系，對跟蹤審計實施績效進行分析與評價。跟蹤審計業(yè)績評價體系的構(gòu)建應(yīng)遵循差異性與共性相結(jié)合、科學性與可操作性相結(jié)合、全面性與精簡性相結(jié)合、定量指標與定性指標相結(jié)合、長期指標與短期指標相結(jié)合、隱性成果指標與顯性成果指標相結(jié)合的原則，通過查閱書面資料、調(diào)研等方法，圍繞審計成果、各方參與度及反饋度、審計風險及審計質(zhì)量管理等方面內(nèi)容展開。希望通過構(gòu)建跟蹤審計業(yè)績評價體系能進一步促進跟蹤審計更高質(zhì)量的開展實施，最終達到提升跟蹤審計效率和效果的目的。

四、結(jié)語

地方審計機關(guān)開展政府投資項目跟蹤審計尚處于摸索階段，本研究基于對政府投資項目跟蹤審計定義及優(yōu)勢的闡述，指出當前地方審計機關(guān)在實施跟蹤審計時存在的問題，在法律法規(guī)建設(shè)、審計監(jiān)督權(quán)界定、領(lǐng)導體制改革、審計資源整合及審計效果評價等方面提出針對性的對策建議，希望為我國地方審計機關(guān)開展政府投資項目跟蹤審計提供借鑒意義。

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[責任編輯：趙磊]