秦小麗 王經(jīng)政

[摘 要] 近年來，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，但也具有一些不足。江蘇養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在進(jìn)行概括總結(jié)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步剖析了江蘇政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的主要模式與主要運(yùn)行機(jī)制?？傮w來看，江蘇在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)方面取得了一定成效，但居家養(yǎng)老保障仍處于供求失衡狀態(tài)，需要進(jìn)一步完善居家養(yǎng)老的制度安排。

[關(guān)鍵詞] 居家養(yǎng)老;政府購買;制度

[中圖分類號(hào)] F425[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2019）12-0035-02

近年來，人口老齡化日益成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，截至2018年年底，我國60周歲及以上人口已經(jīng)高達(dá)24949萬人，在總?cè)丝谥械谋戎貫?7.9%，該指標(biāo)與2017年相比上浮了0.6%、與2016年相比上浮了1.2%[1]?？陀^地講，養(yǎng)老服務(wù)供給是一個(gè)既關(guān)乎物質(zhì)文明建設(shè)又關(guān)乎精神文明建設(shè)的問題。目前，江蘇省的老齡化率僅次于上海、北京，居全國各?。ㄊ?、自治區(qū)）第三位。

一、江蘇養(yǎng)老服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)

近年來，江蘇省老齡化問題日益嚴(yán)峻。從《江蘇省2017年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》中能夠看到，截至2017年年末，江蘇省60周歲及以上老年人口占戶籍人口的比例為22.51%，這比全國水平高出5.21%。隨著養(yǎng)老壓力的不斷增大，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式弊端顯現(xiàn)，人們對(duì)多樣化養(yǎng)老服務(wù)的需求不斷增加。

（一）現(xiàn)實(shí)養(yǎng)老壓力不斷加大

國際上通常是以60歲或65歲作為老年年齡界限的劃分標(biāo)準(zhǔn)，“十三五”時(shí)期，江蘇省高齡人口不斷增加，空巢化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，老齡人口呈現(xiàn)出規(guī)模大、比重高、老化程度快、區(qū)域差異大等特點(diǎn)。目前，江蘇省老齡化程度最高的是南通市，老年人口比例為28.35%，最低的是宿遷市，老年人口比例為15.99%，兩者相差12.36個(gè)百分點(diǎn)。人口老齡化會(huì)導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富用于老年人口的支出增多，2017年年末，江蘇全省領(lǐng)取企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)2818.2萬人，領(lǐng)取居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)1279.57萬人，且該項(xiàng)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢(shì)?！笆濉逼陂g，江蘇的勞動(dòng)力總量絕對(duì)減少、老年人口絕對(duì)增加，造成老年人口撫養(yǎng)比持續(xù)上升，領(lǐng)取養(yǎng)老金人員占比不斷提高，使得近年來的養(yǎng)老金顯得愈加“捉襟見肘”。

（二）傳統(tǒng)養(yǎng)老模式弊端顯現(xiàn)

江蘇省是較發(fā)達(dá)地區(qū)，其區(qū)域里的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老供給遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)養(yǎng)老需求。具體來說，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要為社會(huì)福利院和敬老院，服務(wù)對(duì)象主要為城鎮(zhèn)“三無”老人和農(nóng)村“五保”老人，承擔(dān)的是政府對(duì)社會(huì)福利事業(yè)的托底功能。但公辦養(yǎng)老院通常優(yōu)先關(guān)注優(yōu)撫人群，有資格獲得其相關(guān)服務(wù)的對(duì)象數(shù)量較少。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)情況不盡相同，其機(jī)構(gòu)規(guī)模及地理位置參差不齊，一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)知曉率較低，老年人入住率不樂觀。加上人口老齡化逐步加劇，使得傳統(tǒng)“公辦養(yǎng)老”模式、“民辦養(yǎng)老”模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。截至2016年年底，江蘇省共有各類養(yǎng)老床位62萬張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位不足40張，這遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家50‰-70‰的平均水平，表明其養(yǎng)老有效供給不足。嚴(yán)峻的老齡化趨勢(shì)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供需間的矛盾日益突出，表明單純的“公辦養(yǎng)老”或“民辦養(yǎng)老”模式已很難適應(yīng)老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的多層次需求，通過政府購買養(yǎng)老服務(wù)，讓養(yǎng)老問題走向市場(chǎng)化和社會(huì)化勢(shì)在必行。

（三）江蘇當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)需求趨向多元化

當(dāng)前，社會(huì)民眾對(duì)由養(yǎng)老服務(wù)的需求趨向多元化。由《江蘇省2016年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》可知，江蘇省的空巢老人數(shù)量約在872.8萬人，約占全省老年人口的50.77%。這些人中80%左右有意愿呆在家里接受養(yǎng)老服務(wù)，有1.9%選擇白天在社區(qū)晚上回家這種養(yǎng)老安排，而愿意根據(jù)具體情況選擇養(yǎng)老安排的空巢老人占比約為13.4%;有強(qiáng)烈傾向在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的空巢老人占比則僅為4.6%。由此可見，與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相比，居家養(yǎng)老成本較低，又符合國人以家為本的心理，現(xiàn)在已成為大多數(shù)空巢老人的首選。江蘇省在居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、居家養(yǎng)老服務(wù)提升方面不斷加大力度，截至2018年5月底，江蘇已建成城市、農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心20754家，其中城市已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，蘇南、蘇中、蘇北農(nóng)村社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)中心覆蓋率也分別達(dá)到95.76%、96.31%和81.60%。

二、江蘇政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的模式

（一）無償服務(wù)與低償服務(wù)

江蘇省各地區(qū)結(jié)合區(qū)域?qū)嵡?，針?duì)享受無償或低償養(yǎng)老服務(wù)的老人類別及條件有所區(qū)別。根據(jù)南京市2018年出臺(tái)的《南京市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法（試行）》中的規(guī)定，市政府向符合8類條件的具有南京戶籍且常住的老年人提供政府購買養(yǎng)老服務(wù)，其中失能老人能享受到的服務(wù)在時(shí)間和頻次方面要求每周上門不少于2天，每天不少于1小時(shí)，每月累計(jì)不少于20小時(shí);在服務(wù)項(xiàng)目上滿足每周至少1次“上門助浴、生命體征監(jiān)測(cè)和家務(wù)料理”。徐州市目前有五類老人可以享受政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，總的來說需要滿足的條件比較苛刻，其對(duì)老年人所處的年齡段、是否擁有主城區(qū)戶籍、是空巢獨(dú)居老人還是失能老人等方面規(guī)定尤其嚴(yán)格。

（二）有償服務(wù)

常見的有償服務(wù)有三種，即日間照料、鐘點(diǎn)服務(wù)與混和服務(wù)。如果白天家里沒有人能騰出時(shí)間來照料老年人但晚上家人比較空閑的，就可以選擇這種方式。當(dāng)然，如果老年人生活自理能力較強(qiáng)，只是在家務(wù)勞動(dòng)、心理咨詢、精神慰藉、保健康復(fù)等方面有需求，則可以選擇鐘點(diǎn)服務(wù)這種方式，在每天或某些天的固定或約定時(shí)間段，讓相關(guān)服務(wù)人員登門服務(wù)。最后，混和服務(wù)作為老年人居家養(yǎng)老的主要方式，其將日間照料與鐘點(diǎn)服務(wù)等方式合理結(jié)合，為了給老年人提供更加人性化、更加多樣性的居家養(yǎng)老服務(wù)，提供這種服務(wù)的社會(huì)機(jī)構(gòu)通常是由社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一的管理。

三、江蘇政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制

（一）公辦公營

在公辦公營居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)主要依賴財(cái)政撥款與社會(huì)人士捐贈(zèng)，提供服務(wù)的工作人員有專兼職之分，專職人員一般由公共部門指派或遴選聘任，兼職人員主要來自廣大志愿者。公辦公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)福利性很強(qiáng)，主要提供給符合條件的需要優(yōu)先服務(wù)的特殊老年人群，所以資格審查非常嚴(yán)格，服務(wù)方式主要是無償服務(wù)與低償服務(wù)。對(duì)于公辦公營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，江蘇省解決其運(yùn)營經(jīng)費(fèi)的主要方案是把農(nóng)村五保、城市三無人員的供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)直接轉(zhuǎn)到集中護(hù)理機(jī)構(gòu)的護(hù)理費(fèi)用上，不足的部分則要求縣區(qū)財(cái)政全額補(bǔ)齊，以利于確保公辦公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。以宿遷市為例，該市在2017年有300多名老年人享受了公辦公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的免費(fèi)護(hù)理養(yǎng)老服務(wù)，總體來看，受益人群有限。

（二）公建民營

公建民營養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)的所有權(quán)歸政府，一般采用招標(biāo)方式，將服務(wù)站運(yùn)營權(quán)交給承包方，由承包方選派服務(wù)人員為符合條件的老年人提供服務(wù)，政府會(huì)對(duì)承包方進(jìn)行考核監(jiān)督養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)的運(yùn)作和資金使用。根據(jù)2017年民政部辦公廳與發(fā)改委辦公廳發(fā)布的《關(guān)于確定第二批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)的通知》精神，江蘇進(jìn)一步加快推進(jìn)公建民營，其第二批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)單位共計(jì)11家，占全部備案機(jī)構(gòu)數(shù)的9.48%。截至2017年3月，江蘇省常州市（區(qū)）政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營比例已達(dá)40%;2017年6月，江蘇首家“公建民營+三養(yǎng)合一”養(yǎng)老基地——東海華苑老年公寓白塔分院正式掛牌;2018年8月，鎮(zhèn)江句容市3家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“公建民營”正式簽約，這表明江蘇的居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化運(yùn)作已取得一定進(jìn)展。

（三）民辦公助

江蘇省民政廳的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年年末，江蘇省民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)到1116家，占全國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的8.9%，同時(shí)，社會(huì)力量開辦用于養(yǎng)老的各類床位合計(jì)數(shù)量為34.7萬張，在全省養(yǎng)老床位中的比例較高，為56%。從這些數(shù)據(jù)來看，社會(huì)力量已成為承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的主力軍。區(qū)別于公辦民營居家養(yǎng)老，在民辦公助的運(yùn)行機(jī)制下，政府通常是從資金資助與政策優(yōu)惠等方面給予支持，此時(shí)政府在養(yǎng)老服務(wù)中的角色定位主要是購買者與監(jiān)管者，與之相適應(yīng)的職能承擔(dān)是有利于調(diào)動(dòng)更多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社會(huì)力量參與諸如養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)事業(yè)。因?yàn)槊褶k公助政府財(cái)政投入少，資金壓力小，在江蘇政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中應(yīng)用較廣，通常借助服務(wù)券等形式來完成養(yǎng)老服務(wù)的購買。

四、結(jié)束語

江蘇近年來養(yǎng)老服務(wù)需求迅速膨脹，整體實(shí)行機(jī)構(gòu)養(yǎng)老并不現(xiàn)實(shí);政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的模式將是江蘇未來保障困難老人養(yǎng)老權(quán)益、引導(dǎo)養(yǎng)老消費(fèi)市場(chǎng)良性發(fā)展、促進(jìn)養(yǎng)老組織不斷壯大的必然選擇。江蘇各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平穩(wěn)步提高，這為政府購買政策的推廣奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);同時(shí)，江蘇各地的社區(qū)規(guī)模日益擴(kuò)大、社區(qū)設(shè)施日益齊全、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心日益完善，這為發(fā)展政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)提供了平臺(tái)基礎(chǔ)。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的在未來的運(yùn)行機(jī)制主要是公辦民營或公建民營，最常見的購買方式應(yīng)是公開競(jìng)標(biāo)[2];同時(shí)，政府購買應(yīng)設(shè)置效果導(dǎo)向型的監(jiān)管制度及相對(duì)嚴(yán)格的操作程序;政府對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的購買方式、購買類型及財(cái)政資金的支持形式與撥付流程也應(yīng)具有多樣性。

[參考文獻(xiàn)]

[1]中商產(chǎn)業(yè)研究院.2018年全國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)近3萬個(gè)養(yǎng)老服務(wù)床位共746.4萬張[EB/OL].2019-03-05，http：//www.askci.com/news/chanye/20190305/1605411142729.shtml：2.

[2]儲(chǔ)亞萍，何云飛.政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)績效的影響因素研究[J].云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018（4）.

[責(zé)任編輯：趙磊]