劉雁江

摘 要 隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，行政事業(yè)單位的改革不斷深化，2015年財政部下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，按照文件的要求，行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)已經(jīng)逐步開展并取得成效，內(nèi)控制度、流程及管理水平都有不同程度的提高，但在實(shí)踐工作中仍存在很多不足，管理上存在很多漏洞，容易造成控制不利，甚至滋生腐敗。本文從行政事業(yè)單位實(shí)際工作角度出發(fā)，分析行政事業(yè)單位內(nèi)控制度目前存在的需要改進(jìn)及完善的情況，希望能為提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理水平提供一些思路和幫助。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位

內(nèi)控制度 完善對策

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要意義及控制目標(biāo)

（一）內(nèi)部控制的含義及重要性

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位通過制定各項(xiàng)規(guī)章制度、具體實(shí)施細(xì)則等措施，管理和控制單位的日常經(jīng)濟(jì)活動，以完成達(dá)到控制目標(biāo)的工作任務(wù)。一方面，內(nèi)部控制是一個由一些經(jīng)濟(jì)活動要素組成的內(nèi)部管理系統(tǒng)，例如內(nèi)控環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息溝通、內(nèi)部監(jiān)督等，主要體現(xiàn)為各項(xiàng)內(nèi)部管理制度以及落實(shí)制度所需要的控制程序和措施。另一方面，內(nèi)部控制也是為實(shí)現(xiàn)單位工作目標(biāo)，通過規(guī)范的制度與措施來提高自我約束能力的過程。內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位的運(yùn)行中發(fā)揮著重要的作用，主要表現(xiàn)在促進(jìn)單位管理能力提高，規(guī)范各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，提高工作效率，為單位的有效運(yùn)行、協(xié)同管理提供保證;內(nèi)控制度可以督促單位廉政建設(shè)，從源頭上有效預(yù)防腐敗，同時避免社會資源分配不公和極大浪費(fèi)損害社會公共利益。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)

單位內(nèi)部控制目標(biāo)就是通過建立規(guī)章制度、實(shí)施內(nèi)部控制來促進(jìn)工作完成，主要由以下幾個方面組成：

1.保證單位經(jīng)濟(jì)活動符合法律規(guī)定。行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動必須在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，避免發(fā)生違法違規(guī)行為，這是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制最基本的目標(biāo)。

2.保證單位資產(chǎn)安全和使用有效。加強(qiáng)行政事業(yè)單位貨幣資金的控制和其他資產(chǎn)的管理，避免被挪用、貪污的風(fēng)險，確保資產(chǎn)的安全和完整，良好的內(nèi)部控制應(yīng)為單位財產(chǎn)安全和有效使用提供制度保障。

3.保證單位財務(wù)信息真實(shí)完整。行政事業(yè)單位的財務(wù)信息既包括財務(wù)報告，又包括預(yù)算草案、決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況，以及以其他形式報告的與單位經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)的、能以貨幣計量的信息。為單位財務(wù)信息的合理合法、真實(shí)完整提供保證也是內(nèi)部控制的重要目標(biāo)。

4.提高公共服務(wù)的效率和效果。建立和實(shí)施內(nèi)部控制制度能夠改善單位內(nèi)部管理，提升單位公共服務(wù)水平，提高公共服務(wù)的效率和效果，從而有利于其職責(zé)的履行。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控管理制度目前存在的問題

（一）內(nèi)控管理意識薄弱，內(nèi)控體系亟待完善

樹立良好的內(nèi)控意識是單位內(nèi)部控制管理制度順利實(shí)施的前提和保障。在現(xiàn)實(shí)工作中，部分行政事業(yè)單位尤其是單位主要領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控意識的認(rèn)識不到位，對內(nèi)部控制的認(rèn)知比較膚淺，沒有意識到內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)意義，甚至認(rèn)為其應(yīng)該是財務(wù)部門的職責(zé)范圍內(nèi)的事情，可以直接以財務(wù)管理制度代替內(nèi)部控制制度，沒有協(xié)調(diào)各個部門有機(jī)整合單位的全部業(yè)務(wù)，呈現(xiàn)的是一盤散沙狀態(tài);部分單位雖然有了內(nèi)部控制制度，但也只是把現(xiàn)有的幾種制度拼湊成所謂的內(nèi)控制度，沒有按照內(nèi)控制度目標(biāo)和要求結(jié)合本單位實(shí)際情況認(rèn)真研究制定，沒有覆蓋單位的全部業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，沒有形成一套完整的體系，對內(nèi)控制度建設(shè)沒有明確的實(shí)施程序，無法達(dá)到建立內(nèi)控制度的目標(biāo)，也就難以完成單位的目標(biāo)。正是因?yàn)樾姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制制度的不完善，所以本單位的內(nèi)部控制可操作性不強(qiáng)，制度無法執(zhí)行下去。很多單位普遍存在重視單位事業(yè)的發(fā)展，輕視了內(nèi)控體系建設(shè)情況，其實(shí)對所有單位來說，內(nèi)控制度對單位的發(fā)展有很大的促進(jìn)作用，行之有效的內(nèi)控制度必將推進(jìn)單位發(fā)展和提高。

（二）內(nèi)控制度不科學(xué)，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)審批不規(guī)范

行政事業(yè)單位的內(nèi)控目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，與完善的內(nèi)控制度體系和合理、規(guī)范的業(yè)務(wù)流程存在必然的聯(lián)系。很多單位內(nèi)控體系制度不完善，主要表現(xiàn)在：一是關(guān)鍵崗位責(zé)任制落實(shí)不到位，造成崗位職責(zé)劃分不清，無法相互制約。二是財務(wù)審批流程和審批金額權(quán)限不明確，財務(wù)管理制度有待完善。比如業(yè)務(wù)人員在辦理報銷費(fèi)用支出時，利用財務(wù)制度上的漏洞，讓財務(wù)人員既無法按照其支出的真實(shí)性、合法性去審核，同時對已開支的經(jīng)費(fèi)無法追回而造成損失，或者審批權(quán)限的不明確，造成有些開支無人簽字負(fù)責(zé)，致使財務(wù)無法監(jiān)督，甚至引起財務(wù)人員與業(yè)務(wù)人員的矛盾。

（三）單位風(fēng)險意識不強(qiáng)，缺乏有效控制方法

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的主要內(nèi)容就是分析經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的風(fēng)險，識別風(fēng)險點(diǎn)，然后因地制宜地制定控制方法并監(jiān)督執(zhí)行。在實(shí)際工作中，很多單位沒有風(fēng)險意識，甚至認(rèn)為單位主要的經(jīng)濟(jì)活動都是在財務(wù)部門的指導(dǎo)下進(jìn)行，不會出現(xiàn)重大的問題，例如對在政府采購管理中是否按照預(yù)算和計劃組織政府采購，仍然是以采購任務(wù)為由、未按規(guī)定而自行采購;在收支管理活動中是否存在使用虛假票據(jù)套取資金的情況等。

（四）審查監(jiān)督力度不足，監(jiān)督與考核機(jī)制不完善

行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)立內(nèi)控的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是檢查督查內(nèi)部控制的建立與實(shí)施情況。目前許多單位要么沒有內(nèi)審機(jī)構(gòu)，要么即使有了內(nèi)審機(jī)構(gòu)，卻沒有相對的獨(dú)立性與權(quán)威性，對資金的使用和管理情況無法起監(jiān)督作用;同時沒有相應(yīng)的考核機(jī)制，監(jiān)督成了擺設(shè)，內(nèi)控目標(biāo)達(dá)不到，沒有相應(yīng)的懲罰，勢必造成整個內(nèi)控系統(tǒng)停擺，影響單位的發(fā)展進(jìn)步。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的方法

以下是根據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性原則要求，針對目前內(nèi)控管理存在的普遍問題，結(jié)合內(nèi)控應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)，就完善內(nèi)控管理制度提出的一些思考與探索：

（一）在增強(qiáng)內(nèi)控意識上下功夫，營造適合單位的內(nèi)控環(huán)境

增強(qiáng)內(nèi)控管理意識，充分意識到內(nèi)部控制的重要性和科學(xué)性，是保證內(nèi)控管理體系建設(shè)合理、適用的基礎(chǔ)，要對單位全員職工尤其是單位主要領(lǐng)導(dǎo)開展內(nèi)控制度相關(guān)培訓(xùn)，增強(qiáng)全員內(nèi)控意識;其次要培訓(xùn)內(nèi)控人員的職業(yè)道德，使其具備良好的愛崗敬業(yè)、誠信守法、清正廉潔等方面的素質(zhì)與技能，要求內(nèi)控人員有較強(qiáng)的責(zé)任意識，加大內(nèi)部控制的執(zhí)行力度;最后是要制定和完善內(nèi)控制度機(jī)制，依照內(nèi)部控制要素嚴(yán)格執(zhí)行，使內(nèi)控管理制度在整個單位中運(yùn)轉(zhuǎn)起來。只有為內(nèi)控制度的順利實(shí)施建立好的環(huán)境，才能真正地將制度貫穿內(nèi)控管理。

（二）提升內(nèi)控制度合理性，規(guī)范經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)審批流程

要保證行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系的完整、規(guī)范、合理，提高內(nèi)控制度的科學(xué)性、實(shí)用性，應(yīng)著眼本單位實(shí)際工作，按照內(nèi)控制度相關(guān)要求，從以下幾方面入手：一是建立內(nèi)控組織架構(gòu)，單位一把手負(fù)總責(zé)，設(shè)置內(nèi)控職能部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作;二是落實(shí)單位內(nèi)控制度關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確職責(zé)和分工，保證做到不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督，實(shí)行輪崗制度;三是需要梳理內(nèi)控制度建設(shè)中的各個環(huán)節(jié)、各個方面，只有做到一個有機(jī)整體，才能真正將內(nèi)控落實(shí)。

同時，合理、規(guī)范的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)審批程序?qū)⒋蟠筇岣邌挝贿\(yùn)轉(zhuǎn)的效率，從業(yè)務(wù)經(jīng)辦人開始，到業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人，再到財務(wù)負(fù)責(zé)人、分管業(yè)務(wù)部門的單位負(fù)責(zé)人及分管財務(wù)的單位負(fù)責(zé)人，每個崗位都有相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限，相關(guān)工作人員應(yīng)在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)辦理業(yè)務(wù)，同時建立重大事項(xiàng)集體決策會簽制度，形成相互監(jiān)督、相互制約的科學(xué)的內(nèi)控管理制度。

（三）增強(qiáng)風(fēng)險意識，掌握風(fēng)險控制方法

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的主要內(nèi)容就是分析經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的風(fēng)險，識別風(fēng)險點(diǎn)，然后因地制宜地設(shè)置控制方法并監(jiān)督執(zhí)行。為及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，單位應(yīng)建立經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險定期評估機(jī)制，同時要掌握和熟悉內(nèi)部控制的一些方法，其中主要有：不相容崗位相互分離，設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確分工、劃分職責(zé)、設(shè)置權(quán)限，并且相互制約、相互監(jiān)督;預(yù)算控制，詳細(xì)周密地制定經(jīng)濟(jì)活動預(yù)算，嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，使預(yù)算管理全程化、規(guī)范化;財產(chǎn)資產(chǎn)控制，制定資產(chǎn)管理制度和財產(chǎn)清查制度，定期檢查資產(chǎn)入庫登記、實(shí)物領(lǐng)用保管，同時定期盤點(diǎn)財產(chǎn)并核對賬面金額，以確保資產(chǎn)連續(xù)完整;會計控制，建立健全本單位財務(wù)管理制度，規(guī)范會計基礎(chǔ)工作，加強(qiáng)會計人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強(qiáng)化會計人員責(zé)任意識，加強(qiáng)會計檔案管理;信息內(nèi)部公開，建立健全經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)信息內(nèi)部公開制度，信息內(nèi)部公開的內(nèi)容、范圍、方式和程序必須符合國家有關(guān)規(guī)定和根據(jù)單位實(shí)際情況。

（四）增設(shè)內(nèi)審機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督是對內(nèi)控制度在實(shí)施執(zhí)行過程中的監(jiān)督檢查，要完成這個監(jiān)督，應(yīng)設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)并賦予其一定的獨(dú)立性、權(quán)威性。內(nèi)審機(jī)構(gòu)作為內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)施主體，其工作職責(zé)是檢查單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的運(yùn)行狀況，檢查督查全部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性、合理性、合法性，及時發(fā)現(xiàn)問題并糾正錯誤，對內(nèi)部控制中的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行有針對性的專項(xiàng)監(jiān)督。同時應(yīng)全力配合財政、審計等相關(guān)部門的外部監(jiān)督，對提出的有關(guān)檢查建議或意見虛心接受并積極整改。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位內(nèi)控體系在單位穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著不可代替的重要作用，為了實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的健康、良性發(fā)展，必須確保內(nèi)部控制管理體系的有效建立，有效處理內(nèi)控體系中存在的相關(guān)問題，并通過提升相關(guān)工作人員的專業(yè)素質(zhì)以及外部環(huán)境的監(jiān)督作用來完善內(nèi)控制度建設(shè)，加大執(zhí)行的力度，保證行政事業(yè)單位會計工作順利開展。

（作者單位為中共太原市委員會黨校）

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