●肖友華 高玉坤 劉 婕 徐正坤

財(cái)政政策績效評價(jià)是指財(cái)政部門對財(cái)政政策的相關(guān)性、效率性、效益性、公平性和執(zhí)行效果進(jìn)行綜合評價(jià)活動的總稱。其對財(cái)政政策的制定、調(diào)整或者終止具有十分重要的意義。黨的十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。2018年9月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》進(jìn)一步要求：“將政策和項(xiàng)目全面納入績效管理，從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益等方面，綜合衡量政策和項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果。對實(shí)施期超過一年的重大政策和項(xiàng)目實(shí)行全周期跟蹤問效，建立動態(tài)評價(jià)調(diào)整機(jī)制，政策到期、績效低下的政策和項(xiàng)目要及時清理退出?！碑?dāng)前，關(guān)于績效評價(jià)的文獻(xiàn)，主要集中在財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)方面，專門梳理財(cái)政政策評價(jià)的文獻(xiàn)并不多。為此，本文結(jié)合部分財(cái)政政策績效評價(jià)的案例，對政策績效評價(jià)中需關(guān)注的要點(diǎn)進(jìn)行了初步梳理，以期對今后的工作有所借鑒。

一、整合評價(jià)資源

財(cái)政政策績效評價(jià)從實(shí)施主體看主要分內(nèi)部評價(jià)和外部評價(jià)兩種類型，外部評價(jià)主要是由財(cái)政部門委托、研究機(jī)構(gòu)或者高等院校等第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成的評價(jià)，這也是實(shí)踐中普遍應(yīng)用的方式。從以往的案例看，外部評價(jià)的優(yōu)點(diǎn)是可以充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)在專業(yè)能力和客觀性方面的優(yōu)勢；不足是第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展往往會在獲取評價(jià)資料方面受到一些限制，導(dǎo)致獲取資料的效率和質(zhì)量不高，甚至無法從相關(guān)政府部門獲得資料的情況也時有發(fā)生。因此采取外部評價(jià)的方式開展工作，需要把財(cái)政部門和第三方機(jī)構(gòu)的資源整合起來，財(cái)政部門按照“參與不干預(yù)”的原則派出人員加入到評價(jià)工作中，幫助第三方機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)相關(guān)部門和單位及時完整地提供評價(jià)資料。這種“政府部門+第三方機(jī)構(gòu)”的方式可以充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢，為高效科學(xué)地形成評價(jià)結(jié)果提供保障。如對某省級支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策評價(jià)中，鑒于被評價(jià)單位主要是政府部門和企業(yè)，對政府部門進(jìn)點(diǎn)開展現(xiàn)場評價(jià)時，由財(cái)政部門派出工作人員專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，重要敏感的部門由財(cái)政部門的工作人員負(fù)責(zé)帶領(lǐng)第三方機(jī)構(gòu)人員進(jìn)點(diǎn)評價(jià)，充分發(fā)揮政府工作人員熟悉行政運(yùn)轉(zhuǎn)流程的優(yōu)勢，減少第三方機(jī)構(gòu)人員獲取資料的阻力。對企業(yè)進(jìn)點(diǎn)開展現(xiàn)場評價(jià)時，為了便于企業(yè)向第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)反映問題，財(cái)政部門工作人員原則上不參與，確有企業(yè)不配合開展評價(jià)時，再由財(cái)政部門的工作人員出面協(xié)調(diào)。

二、把握政策邊界

財(cái)政政策是指在一定時間內(nèi)由財(cái)政預(yù)算安排具有專門用途和政策目標(biāo)的財(cái)政專項(xiàng)資金政策以及上對下的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策，政策范圍由財(cái)政部門確定。財(cái)政政策存在狹義和廣義之分，狹義的財(cái)政政策是指由財(cái)政部門制定以政府或財(cái)政部門的名義發(fā)布的政策；廣義的財(cái)政政策既包括政策本身，又包括各部門單位以及下級政府為落實(shí)政策制定的實(shí)施細(xì)則和下級財(cái)政部門制定的資金分配方案等。一般情況下，財(cái)政政策績效評價(jià)是以廣義的財(cái)政政策為評價(jià)對象，因此確定廣義財(cái)政政策的范圍邊界是評價(jià)工作的第一步。只有解決好評價(jià)什么，才能把政策制定的背景、內(nèi)容和范圍、執(zhí)行組織和管理、資金來源和使用等環(huán)節(jié)確定下來。界定財(cái)政政策邊界需從縱向和橫向兩個維度入手。從縱向上看，按照政策的內(nèi)容和資金分配方式確定是否需要下級政府制定實(shí)施細(xì)則。從橫向上看，梳理出政策制定和執(zhí)行的流程圖，依據(jù)流程和政策內(nèi)容確定是否需要相關(guān)部門單位制定實(shí)施細(xì)則或資金分配方案。各級政府制定的財(cái)政政策或細(xì)則一般可以通過公開途徑獲得，部門單位制定的實(shí)施細(xì)則或資金分配方案公開程度一般不高，需要聯(lián)系相關(guān)的職能部門取得。如對某省級支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策評價(jià)中，我們首先了解了政策制定和執(zhí)行的流程，以流程圖為線索，梳理出橫向共有十個部門參與政策制定和執(zhí)行，這樣就確定了廣義財(cái)政政策的邊界。其次梳理政策內(nèi)容。該政策共有15項(xiàng)條款，每項(xiàng)條款對應(yīng)一個部門側(cè)重一個產(chǎn)業(yè)，各項(xiàng)條款內(nèi)容的詳細(xì)程度不同，其中一項(xiàng)關(guān)于對進(jìn)出口企業(yè)給予財(cái)政支持的條款，內(nèi)容詳細(xì)具體，可執(zhí)行性強(qiáng)，橫向縱向均無需制定細(xì)則和方案。又如，一項(xiàng)關(guān)于培育行業(yè)龍頭企業(yè)的條款只是做出了一些原則性的規(guī)定，需要在橫向上由發(fā)改委和經(jīng)信委兩部門制定與之配套的細(xì)則，向發(fā)改委和經(jīng)信委收集其聯(lián)合制定的實(shí)施細(xì)則，把細(xì)則和條款結(jié)合起來才是評價(jià)的內(nèi)容。最后梳理資金分配方式。如一項(xiàng)關(guān)于重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的條款確定的資金分配方式是由省財(cái)政直接將資金撥付到受益單位，橫向縱向均無需再制定細(xì)則和方案。又如一項(xiàng)關(guān)于特殊行業(yè)企業(yè)搬遷補(bǔ)償?shù)臈l款，要求省級財(cái)政按因素法將資金切塊下達(dá)到市級，由市級財(cái)政部門會同市級經(jīng)信委、安監(jiān)局等制定具體的資金分配方案后執(zhí)行，對此類條款評價(jià)時需要在縱向上對各地市收集資金分配方案，將資金分配方案和條款結(jié)合起來。再如，一項(xiàng)關(guān)于支持企業(yè)科技創(chuàng)新的條款確定的資金分配方式是由省財(cái)政將資金切塊下達(dá)給省科技廳，由省科技廳制定資金分配方案后執(zhí)行，對此條款評價(jià)時需要在橫向上對省科技廳收集資金分配方案，將資金分配方案和條款結(jié)合起來。

三、聚焦兩個特性

財(cái)政政策評價(jià)需考察政策設(shè)立的必要性、目標(biāo)和理性、實(shí)施可持續(xù)性、資金組織合規(guī)性、差異性公平、可替代性以及時效性等。差異性公平和可替代性是對政策內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性評價(jià)的重要環(huán)節(jié)，在評價(jià)中需要重點(diǎn)關(guān)注。

一是關(guān)注財(cái)政政策的差異性公平，財(cái)政政策的公平不是資金分配結(jié)果的絕對公平，而是在充分考慮各地區(qū)發(fā)展階段、發(fā)展水平以及自然稟賦差異的基礎(chǔ)上，對資金做出的相對公平的分配?？疾熵?cái)政政策內(nèi)容是否體現(xiàn)了差異性公平，需要了解政策涉及的各地區(qū)是否存在差異以及存在哪些與政策有關(guān)的差異，考量這些差異會對政策資金分配產(chǎn)生多大程度的影響。如對某省級支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策評價(jià)中，政策對申報(bào)項(xiàng)目的企業(yè)，從行業(yè)領(lǐng)域、資產(chǎn)規(guī)模、營業(yè)收入和稅收貢獻(xiàn)等方面設(shè)定條件，充分考慮各市的行業(yè)分布特點(diǎn)和發(fā)展水平，按照東、中、西的標(biāo)準(zhǔn)分別確定項(xiàng)目申報(bào)和資金補(bǔ)助條件，東部地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)高于中西部，確保各地區(qū)都有一定數(shù)量的企業(yè)參與申報(bào)，實(shí)現(xiàn)了政策的差異化公平。

二是重點(diǎn)關(guān)注政策的可替代性。財(cái)政政策主要是由財(cái)政部門聯(lián)合相關(guān)部門牽頭制定的?？v向上看，各級政府會圍繞自身的發(fā)展規(guī)劃制定財(cái)政政策。橫向上看，各部門也會圍繞自身的職能定位出臺產(chǎn)業(yè)政策。因此考察財(cái)政政策是否可替代，要看是否與現(xiàn)有的財(cái)政政策有沖突或重疊，上級政策已經(jīng)做出規(guī)定的，本級不應(yīng)再另起爐灶；橫向的部門已經(jīng)有相同或相似政策在先的，需做好政策間的整合。如對某項(xiàng)支持金融行業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策，在政策出臺之前金融部門已制定了普惠性的政策，財(cái)政部門在制定政策時只需在原有政策基礎(chǔ)上增加財(cái)政支持的內(nèi)容即可。

四、關(guān)注資金流向

財(cái)政政策需依賴財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)，資金流是財(cái)政政策評價(jià)的一條重要線索。政策發(fā)布后，資金是否下達(dá)是衡量政策是否進(jìn)入執(zhí)行程序的重要依據(jù)，也是衡量政策績效的前提。如對某項(xiàng)省級財(cái)政政策評價(jià)中，有的資金沒有到達(dá)市級財(cái)政部門，有的沒有到達(dá)用款單位。挖掘資金未下達(dá)這一問題背后的原因，就會發(fā)現(xiàn)在政策制定、執(zhí)行、部門協(xié)同以及與其他政策協(xié)調(diào)等方面的深層次問題。對于資金已經(jīng)下達(dá)到用款單位的：

一是要考察相關(guān)細(xì)則方案是否完整，制定是否及時，內(nèi)容是否合理可行。如對某省級財(cái)政政策評價(jià)中，有的省級部門未及時制定相關(guān)細(xì)則方案導(dǎo)致用款單位因無據(jù)可依而不敢動用資金；有的市縣部門未及時拿出資金分配方案導(dǎo)致資金因長期閑置而被財(cái)政部門收回；有的單位制定資金分配方案時未充分考慮各方利益導(dǎo)致方案無法通過，資金無法支付到受益人；有的資金分配方案人為設(shè)置過高的門檻，導(dǎo)致沒有符合條件的項(xiàng)目可以申請資金。

二是需考察資金是否完整及時到達(dá)。如對某市科技創(chuàng)新政策的評價(jià)中，有的部門對資金實(shí)行報(bào)賬制管理，要求項(xiàng)目單位根據(jù)用款進(jìn)度申請資金，導(dǎo)致有的科技項(xiàng)目完工后還未全額收到財(cái)政資金。

三是需考察資金使用的合法合規(guī)性。如對某市級科技創(chuàng)新政策的評價(jià)中，有的項(xiàng)目單位將收到的資金主要用于公務(wù)接待和市場公關(guān)等方面，有的企業(yè)現(xiàn)金充裕，將收到的財(cái)政資金用于購買銀行理財(cái)產(chǎn)品，脫離了財(cái)政政策的目的和初衷。

五、用好社會調(diào)查

社會調(diào)查是在財(cái)政政策績效評價(jià)工作中廣泛采用的方法，主要包括訪談、調(diào)查問卷、暗訪等形式。結(jié)合政策績效評價(jià)工作的不同階段用好三種社會調(diào)查方式，能夠提高評價(jià)的工作效率和質(zhì)量。

（一）訪談

在收集評價(jià)資料階段使用訪談的方式有助于廣泛、全面地獲得資料，主要形式有座談會、個別訪談等。

一是制定訪談提綱。無論是座談會還是個別訪談都需事先做好訪談提綱，明確訪談內(nèi)容并提前發(fā)給訪談對象。如對某省級財(cái)政政策評價(jià)中，因涉及的某個省級部門比較敏感，為了能夠順利完成對該單位的訪談，我們采取頭腦風(fēng)暴的方法，對訪談提綱進(jìn)行深入研究，充分考慮訪談中可能遇到的問題。提前將訪談提綱發(fā)給該部門，使其能夠安排熟悉政策情況的人員參加訪談，成功高效地取得了反饋結(jié)果。

二是召開座談會。政策涉及部門單位較多的情況下可以采取座談會的形式開展訪談，通過召開座談會，了解各部門在政策執(zhí)行中承擔(dān)的任務(wù)職責(zé)，各部門為落實(shí)政策采取的工作做法和經(jīng)驗(yàn)以及部門單位對政策的意見和建議。

三是個別訪談。在查找財(cái)政政策執(zhí)行問題方面，可以采取個別訪談的形式，對需要相關(guān)部門之間協(xié)同配合才能執(zhí)行的政策，可通過對相關(guān)部門的重點(diǎn)人員開展個別訪談的方式，了解相關(guān)部門的配合情況。個別訪談往往能讓被訪談人員講出在座談會上不便講的問題。如對某市級政策的評價(jià)中，我們召開相關(guān)部門座談會時，各部門的代表都是照本宣科地匯報(bào)自己的工作，問及政策落實(shí)緩慢的原因，始終得不到正面的回應(yīng)。后來我們改變方式對相關(guān)部門的具體工作人員個別訪談，發(fā)現(xiàn)政策落實(shí)緩慢主要是某成員單位機(jī)構(gòu)改革不到位造成的。召開座談會時所有的單位都在場，礙于情面，大家不便講出這個原因。

四是融洽談話氛圍。訪談中還需注意營造良好的談話氛圍，有了融洽的氛圍，訪談就成功了一半。訪談過程中訪談人員須保持謙虛的態(tài)度，虛心請教，引導(dǎo)和鼓勵訪談對象說真話、講實(shí)情。如對某省級財(cái)政政策的評價(jià)中，訪談對象要么理論政策水平高，要么職務(wù)職別高，有的第三方機(jī)構(gòu)人員不夠謙虛導(dǎo)致訪談收獲甚微。更換的訪談人員能放下架子，虛心請教，對方就樂于把對政策意見和建議講出來，并對如何高效開展政策評價(jià)工作提出建設(shè)性意見。

（二）問卷

財(cái)政政策的效果好不好，能否達(dá)到政策制定的目的，可以通過向政策的受益人、相關(guān)利益人、基層單位等發(fā)放調(diào)查問卷來收集信息。設(shè)計(jì)調(diào)查問卷需考慮調(diào)查的對象和問題數(shù)量，以簡單易懂易回收利用為原則，問題數(shù)量不宜過多，控制在10個以內(nèi)較為可行，答題方式需考慮便于后期對比分析匯總。如對某市級科技創(chuàng)新政策的評價(jià)中，第三方機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的調(diào)查問卷有20個問題，每個問題內(nèi)又嵌套了小問題，問題設(shè)計(jì)過于開放，導(dǎo)致問卷的回收率較低，回收到的問卷也因?yàn)橘|(zhì)量不高而無法使用。對問卷調(diào)整后，問題設(shè)計(jì)直奔評價(jià)的核心指標(biāo)，問題數(shù)量壓縮為8個，問題選項(xiàng)控制在4個以內(nèi)，讓受調(diào)查人易讀易懂易答，調(diào)查問卷的回收率和質(zhì)量顯著提高。

（三）暗訪

對受益對象為不特定社會公眾的財(cái)政政策可以采取該方式。評價(jià)人員以潛在政策受益人的名義通過電話或者網(wǎng)絡(luò)方途徑有關(guān)政府部門咨詢了解政策情況，也可以現(xiàn)場到政策執(zhí)行的末端了解政策情況。如在對某項(xiàng)關(guān)于鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)財(cái)政政策的評價(jià)中，第三方機(jī)構(gòu)人員以創(chuàng)客身份到孵化平臺了解雙創(chuàng)政策的執(zhí)行落實(shí)情況。為了確保暗訪的質(zhì)量，我們開展前進(jìn)行了精心的設(shè)計(jì)，一是選擇剛參加工作的人員扮演學(xué)生，二是選擇一個創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目對參加人員培訓(xùn)。參加人員通過向孵化平臺推介項(xiàng)目掌握了政策執(zhí)行情況的第一手資料。

六、借助工作底稿

評價(jià)工作底稿是項(xiàng)目評價(jià)中用來記錄和整理問題的有效工具，在財(cái)政政策績效評價(jià)中這一工具依然適用。在財(cái)政政策評價(jià)工作中，需要寫進(jìn)評價(jià)報(bào)告的重要情況、發(fā)現(xiàn)的問題都應(yīng)及時形成工作底稿，并將收集到的書面資料及時取證，作為底稿附件一并保存。利用工作底稿一方面可以及時全面地記錄問題，為評價(jià)后期指標(biāo)打分和形成績效評價(jià)報(bào)告打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；另一方面也便于與被評價(jià)對象溝通交流。每個階段的工作完成后，把工作底稿整理打包發(fā)給被評價(jià)單位，其對底稿記錄的問題有異議則可以及時向評價(jià)組反饋，這樣可以有效降低征求意見階段的工作阻力，縮短征求意見的時間，提高工作效率。如對某省級支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策評價(jià)中，由于評價(jià)涉及的部門和單位較多，時間不允許與每一個被評價(jià)單位就發(fā)現(xiàn)的問題面對面交換意見，借助工作底稿這一工具，在評價(jià)過程中及時形成工作底稿征求被評價(jià)單位意見，到現(xiàn)場評價(jià)結(jié)束時所有的問題都能確定并形成了問題清單。同時，在工作底稿上，對問題的性質(zhì)進(jìn)行編號，明確對應(yīng)評價(jià)指標(biāo)體系中的末級指標(biāo)及扣減分值。將底稿匯總成問題清單后，同類問題能夠很容易歸類合并，對指標(biāo)體系的打分也能及時完成。■