祝 丹 丹

(中國傳媒大學 政府與公共事務學院，北京 100024)

應急管理部成立以后，中國的應急管理實踐及其理論研究出現(xiàn)了新的發(fā)展態(tài)勢。中國政府越來越關注和加強應急管理工作，并在政府主導的應急預案編制、應急網絡建設、應急法制保障等方面取得一定成績，但在政府與媒體、公眾、非政府組織和外國政府之間的危機信息溝通中還存在很多不足。為此，有必要就完善危機溝通這個應急管理工作中突出的薄弱環(huán)節(jié)進行研究，為政府危機溝通提供一個結構功能主義的視角。

一、結構功能主義和政府應急管理溝通相關概念

(一)結構功能主義視角引入

西方社會對結構功能主義的研究成果主要集中在帕森斯和默頓兩位學者身上。帕森斯認為社會系統(tǒng)之所以得以維持存續(xù)和自我調節(jié)，是因為其滿足“A-G-I-L”模式，A(Adaptation)即“適應”功能；G(Goal attainment)即“目標實現(xiàn)”功能；I(Integration)即“整合”功能；L(Latency)即“潛在維護”功能。在社會系統(tǒng)中，執(zhí)行這四種功能的子系統(tǒng)分別為經濟系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、社會共同體系統(tǒng)和文化模式托管系統(tǒng)。[1]在此之后，默頓開創(chuàng)了基于社會實踐的結構功能主義的新的研究方向，并提出了顯性功能和潛在功能、消極功能和積極功能，進一步完善了結構功能主義的理論內涵。

(二)政府應急管理溝通

在公共危機管理過程中，以政府機構為主的公共組織通過信息的公開和各流向之間的互動及時有效地管理危機，爭取公眾理解和支持被視為危機管理的基本對策和最終方向。在我國應急管理活動中，政府因為其職責、地位、能力而發(fā)揮主導作用，不僅要動員各種力量和資源應對危機，還要組織、指揮和協(xié)調各主體來投入到各項危機事務中。政府被認為是最具權威的決策機構，占據最重要的位置，扮演著指揮官、協(xié)調員和監(jiān)督者的角色，應急管理即是政府應急管理。本文所探討的政府應急管理溝通是指：在應急管理過程中，政府為了應對突發(fā)公共事件以保證公共安全和社會正常秩序，最大程度地減少負面影響，有組織、有計劃地整合其內外部各要素來實現(xiàn)多樣化、網絡化、系統(tǒng)化的全過程溝通管理。

(三)結構功能主義和政府應急管理溝通的契合分析

結構功能主義認為結構所形成的關系是制約其功能發(fā)揮的重要因素，它可以作為一個理論框架來解釋社會現(xiàn)象和社會問題。政府應急管理作為一種特殊的政府管理形式，具有自己獨特的結構和功能。危機事件的發(fā)生影響個體的目標、手段、規(guī)范等，由此組合成的群體行為改變著政府非常態(tài)下的溝通結構。政府溝通結構存在著兩個基本方面:政府內部溝通結構和外部溝通結構，不同要素之間的關系和內在結構創(chuàng)設了不同的政府應急溝通模式，從而影響危機溝通功能和效果，直接決定著危機是否能妥善處理，如圖1所示。所以，應急溝通的發(fā)展及其現(xiàn)狀的改善，需要回到結構與功能的層面上來考量，在結構功能主義分析框架中創(chuàng)新對應急管理的單一闡述，探索其結構維度中功能實現(xiàn)的優(yōu)勢要素與制約性因素，使得政府應急管理溝通機制的分析更加客觀、全面。

圖1 政府應急管理結構—功能模型

內部溝通主要包括政府各部門之間的內部橫向溝通、中央到地方政府的內部縱向溝通，也包含政府部門與其他非政府公共組織之間的溝通，內部溝通和協(xié)調機制主要解決內部信息共享問題。[2]

(一)政府內部縱向組織

危機事件從來不是中央或者某一地方層級單獨的事，全世界的危機事件在各國政府內部的縱向流向反映了政府內部溝通縱向模式，政府的管理模式導致信息傳遞路徑順著行政層級的權力運行方向由中央政府到基層政府，再由基層政府到中央政府。伴隨政府管理模式而生的應急管理體制也就明確界定了各級政府及其職能部門的權限和其在公共危機事件中的相關職責，形成了中央政府對全國公共危機信息溝通的統(tǒng)一領導，保障了信息溝通渠道的暢通，加快了危機信息的傳播速度和效率。

(二)政府內部橫向組織

政府通常由不同的職能部門構成，政府信息溝通可以使部門內部通過政務信息和互聯(lián)網，了解到其他部門正在從事、已經從事和將要從事的應急管理活動，一旦危機發(fā)生，政府之間快速尋找合作伙伴，減少部門協(xié)同合作過程中的信息不對稱。某種程度上，政府部門之間內部的信息溝通，提高了日常工作的透明度，為跨部門合作和執(zhí)行監(jiān)督提供了有效的方式。然而在一定組織結構框架內，政府機構存在沖突，具體表現(xiàn)為：專業(yè)功能導向的政府機構與特定群體導向的政府機構之間的沖突和功能性政府之間的沖突。

三、應急管理中政府外部溝通結構分析

外部溝通主要包括政府與媒體、危機覆蓋影響到的群體或公眾之間的溝通，也包含政府部門與國際社會進行的一些溝通與合作。[3]媒體的話語權、公民的知情權、社會組織的參與權都要受到尊重，這就決定了政府整合溝通必須妥善處理好公民社會成長、社會組織參與以及媒體輿論引導的關系，使之保持良性的互動狀態(tài)。

(一)政府與公民社會成長

無論是自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全事件，其本質都是人與人、人與自然關系不和諧的結果，當這種不和諧處于隱性量變階段，就會以比較慢的速度在比較小的范圍內顯現(xiàn)，而一旦不和諧的因素積累到一定階段，被某個事件觸發(fā)，會以比較猛烈的形式爆發(fā)，釀成危機事件。作為政府來說，處理危機事件也是消除人與社會之間、人與人之間以及人與自然之間這種主導或潛在不和諧的過程。因此，應急管理中的任何環(huán)節(jié)都需要貫徹“以人為本”的理念，保證警報傳達給所有可能受到潛在威脅的人們。

(二)政府與社會組織參與

中國正處于城市化加速、經濟增長和對外關系擴大的時期，危機事件具有形成迅速、發(fā)展范圍大、易產生倍增效應等特點，呈現(xiàn)出傳統(tǒng)危機與非傳統(tǒng)危機在多領域、多方面、多元化復合交織的特征。社會組織內部所具有的靈活性和彈性，以及其依托的社會威望和專業(yè)性，使其可以融入到以公權力為依托的政府與公眾之間的“權利隔離層”。雖然在危急事務處置時，在時間有限、結果導向、強執(zhí)行性等原則的要求下，社會組織發(fā)揮的作用非常有限，但是在危機的化解和轉化上，政府可以依靠社會組織所掌握人員、技術、資金、國際資源的強大力量與其互補，社會組織也能在此過程中實現(xiàn)社會價值甚至樹立自身形象。尤其是在群體性危機事件中，社會組織可以作為第三方磋商、調停來消除沖突，引起政府對邊緣化群體的重視。政府與社會組織之間的關系實際上是政府能力與實際現(xiàn)狀之間的困境而產生的聯(lián)系。政府和社會組織之間能力的強弱和平衡直接決定了應急管理最終目標的實現(xiàn)程度。

(三)政府與媒體輿論引導

作為社會非常重要的信息樞紐，媒體在政府公共危機事件溝通中的媒介傳播、信息披露、消解疑慮和輿論引導中發(fā)揮著重要作用。民眾在突發(fā)公共事件中極度依賴媒體報道，使得災害情景往往隨著媒體的報告趨于復雜化或者趨于簡單化。根據羅伯特希斯的危機管理“4R理論”來理解，政府可以在預警監(jiān)測中，重視新聞媒體對重要訊息的收集、儲存、分析、傳播，主流媒體可以主動采取各種有效方式對所能收集到的原始信息通過整理分析，作為決策參考報告給政府；在預防預控中，政府和媒體可以配合宣傳各種應急預案的內容和防范演練的意義；在應急處理中，政府利用新聞媒體快速、適當且準確地將信息散播出去，并與其他應急處置力量相結合；在重建復原中，也能借由媒體力量將情況傳播給各方，進行積極的“信心再建”，從而維持政府正面形象，吸引更多資源投入。

四、應急管理中政府內外部整合溝通結構下功能分析

在社會行動系統(tǒng)中，每個部分都參與有組織的社會活動，并通過相互協(xié)調適應外部環(huán)境的變化。當結構處于協(xié)調狀態(tài)時，更容易實現(xiàn)功能的協(xié)調，形成適應危機情境的政府整合溝通框架。在實踐中，整合溝通結構可以運用協(xié)調機制與合作機制，來實現(xiàn)適應、目標實現(xiàn)、整合、模式維持四個重要功能。

首先，政府整合溝通的主體和核心功能是社會整合和社會動員。不同社會成員和利益集團不可避免地存在利益多元化和利益導向的多極化，但是在危機狀態(tài)下政府溝通系統(tǒng)就要發(fā)揮正向的引導和整合功能，需要暫緩各種利益沖突，社會動員和融合是及時控制和處理危機的有效工具，包括人力、財力、物質、信息文化和其他社會資源。在短期內，它將動員全社會參與政府行動，實現(xiàn)國家應急管理的意志。

其次，政府整合溝通的功能是在其內外結構的互動中實現(xiàn)的。在政府溝通體系中，內部結構作為基礎來支撐和影響外部結構的發(fā)展；外部結構是內部結構的擴展，為內部結構提供保障；二者相互聯(lián)系，通過內外部良性互動實現(xiàn)積極功能抑制消極功能。就內外部結構之間來說，如果只有政府內部結構的溝通，公眾就不能有效獲得援助，社會組織便會閑置資源無法發(fā)揮功能，媒體就會因為信息封閉而對政府應急能力產生質疑。就內部結構自身來說，如果政府由上到下進行“縱向集權式”的溝通，危機發(fā)生橫向的部門可能權責不清，職能缺失。

最后，政府整合溝通功能的實現(xiàn)需要堅持公共性和公開性。政府應急的整合溝通過程是否具有良好的效能，政府自身說了不算，人民群眾、媒體和社會組織才是切身感受者。公眾出于關注自身生命、健康、財產等造成威脅的潛在威脅的考慮，會形成整體社會力量，無論現(xiàn)有政府愿意與否，都將對應急管理政策制定和執(zhí)行產生影響。在急難險的意外情況下，以最快的速度拿出最佳的決策，也要有一個民主醞釀的過程，再通過多主體的反饋不斷進行再修正。公開性是指政府及時發(fā)布真實信息，滿足受眾知情權和求知心理。只有在應急管理中做到信息發(fā)布的及時準確、信息報道的深度透明，才有助于彰顯政府的執(zhí)政理念和執(zhí)政水平。

五、結構功能主義視角下的政府整合溝通體系設計

(一)A適應——政府整合溝通的“雙向”順應性和“由內而外”改造性

適應是指社會系統(tǒng)從外部獲得足夠的資源或能力，以及這些資源或能力的配置，即政府整合溝通的“雙向”順應性和“由外而內”改造性?！半p向”的順應性使得該機制在危機事件環(huán)境的作用下，為滿足新的信息需求而進行自我革新，以適應危機環(huán)境的變化。這個過程可能會隨時間把重心放在內部機構或者外部結構，導致危機事件的走向也會不同。所以，不能單純只依靠固有的溝通結構，必須充分發(fā)揮系統(tǒng)的能動性來應對災害可能造成損失。

政府針對應急事件進行溝通時“由內而外”的改造力是指政府整合溝通系統(tǒng)不只是被動地“順應”危機狀態(tài)，其內部各子結構還具備積極主動的“改造力”。當前，我國的社會結構發(fā)生了巨大的變化，資源分配下各種復雜的社會力量參與到了應急管理之中，這就需要政府在對危機應對的話語主動權進行配置，把握好主導話語權和分話語權的適度原則，常態(tài)溝通管理和非常態(tài)溝通管理職權的合理分配，建立合理的系統(tǒng)，實現(xiàn)信息溝通工作流程，實現(xiàn)流程的動態(tài)管理。[4]在政府信息公開的前提下，主動利用各種反饋制定下一步公共危機應對計劃。另外，除了創(chuàng)新非常態(tài)管理下的信息溝通渠道外，還要維持常態(tài)管理下多主體的有效協(xié)調信息溝通救援能力。

(二)G目標實現(xiàn)——政府整合溝通使各部分有效率、有彈性地達成目標

目標達成功能是指能夠制定系統(tǒng)的目標、確立各目標間的主次關系,并調動資源引導成員去實現(xiàn)目標。[5]一方面，要明確應急管理中政府整合溝通的目標是什么，在不同階段會有不同表現(xiàn)。比如在應對階段，通過溝通來提高事故解決的效率是主要目標，在事后重建階段，通過溝通與安撫公眾和重塑形象是目標。政府的整合溝通體制需要不斷調整機制的總體目標來指導應急管理目標的發(fā)展和演變。另一方面，要通過引導系統(tǒng)內部各力量達到所設定的整體目標及子目標，以塑造政府整合溝通的結構、功能和狀態(tài)。比如災害應對階段，公民的目標是保障生命和財產安全，媒體的目標是引起關注和了解真相，社會組織的目標是體現(xiàn)社會責任的承擔和發(fā)揮職能。我國目前的應急管理信息溝通，更多是對常態(tài)狀況下政府信息公開共享的規(guī)定，沒有在危機狀態(tài)下的明確的目標指向，以至于溝通的效率不高，政府在危機事后的績效評估中也會缺失評估依據，導致目標的分裂的脫節(jié)。

政府在指定總體目標之后，首先要把公民的目標和需求放在主要地位來考量政府的溝通方式和渠道，政府可以通過一個指定的協(xié)調機構融合各部分的目標和訴求，從組織體制入手，在各地方層級廣泛建立災害事件響應組織，實現(xiàn)政府信息共享的扁平化。政府也可以傾聽和重視社會組織和媒體的溝通訴求，在危機管理中，兼顧各主體目標實現(xiàn)來看待其發(fā)揮的作用。在多重目標下，政府部門可以突破單一任務、目標指揮系統(tǒng)，進行各部分之間的目標整合、任務整合。既強化了各方的合作，又減少了政府機構自身會產生的一系列信息閉塞的問題。

(三)I整合——政府整合溝通形成以政府為主體、各部分形成合力的系統(tǒng)

整合是指任何行動系統(tǒng)都由各個部分組成，為了使系統(tǒng)作為一個整體有效地發(fā)揮功能，必須將各個部分聯(lián)系在一起，使各個部分之間協(xié)調一致，不致相互游離、脫節(jié)和斷裂。[5]同時，通過整合機制內部要素的活動和功能，產生整體大于部分之和的合力效果。

現(xiàn)在我國已經建立了應急管理部，這是我國歷次政府機構改革以來，對應急管理這一板塊最具突破的調整。應急管理部門可以利用其領導地位就重大問題做出決策，并指導關鍵資源的轉移和處理，確保緊急決策的效率和重要資源的戰(zhàn)略部署；可以在政府跨部門溝通中發(fā)揮核心支撐作用，促進政府應急信息的一體化進程，促進政府部門之間信息共享和整合模式的形成；通過制定相關戰(zhàn)略，形成“多層次”的溝通方式，甚至努力建立與國際社會順暢溝通的機制，以發(fā)揮社會組織和國際社會的指導作用；通過應急管理部門的授權，不僅可以保證政府系統(tǒng)在信息溝通方面的絕對領導地位，還可以激發(fā)公民和媒體向政府提供信息的積極性。

當公眾輿論與政府的行為一致時，公眾就會對政府有高度的理解和支持，從而形成一股整合力量來遏制危機擴散，維護社會穩(wěn)定。所以，需要政府在分工協(xié)作的基礎上，強化各部門之間的相互溝通和協(xié)調。開發(fā)輔助應急決策和指揮的中樞信息系統(tǒng)，在處置重大突發(fā)公共事件時，作為中央政府應急指揮機構的通訊平臺、聯(lián)絡樞紐和參謀助手，使相關信息得以最快速度匯集。[6]使決策部門盡快了解情況、采取有力對策，以對突發(fā)公共事件做出快速反應。

(四)L模式維持——政府整合溝通系統(tǒng)保持制度化的多種保障

模式維持是指能夠維持基本的價值觀并使之在系統(tǒng)內保持制度化，以及處理行動者的內部緊張和行動者之間的關系緊張問題。[5]政府的全面整合溝通明確了各種溝通和共享實體的責任，規(guī)范了組織間溝通過程中的相互關系，促進了運行的規(guī)范化；另一方面，還要確保各類實體履行職責，提供法律、政策和文化意識保障，促進機制的有序運作。

在法律和政策支持方面，目前我國現(xiàn)行的《突發(fā)事件應對法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)涉及到突發(fā)事件中的信息披露問題，但是在法律程序問題方面，信息公開的內容和時限的規(guī)定不夠完備，在究責機制方面責任太過籠統(tǒng)、救濟不夠充分。首先，通過立法確立各主體參與應急管理的地位、權威，并且明確規(guī)定非政府公共組織、媒體、民眾的權利范圍和相關責任；其次，必須建立常態(tài)和非常態(tài)下各級政府固定信息報告的機構、人員、渠道、時間等，接受同級和上級政府雙重領導，并進行專業(yè)的培訓；最后，要對危機應對中的各種瞞報、遲報、不報的行為進行法律上的定責，在鼓勵其他主體參與應急管理的同時也要進行監(jiān)管。我國還應盡快制定相關法律，確立多方主體在公共危機管理中的地位和權威、權利范圍和相關責任。

在文化意識建立方面，首先，黨的十八大以來，“治理”成為我國改革與發(fā)展的重要理念，在這一理念的引導下，政府與各部分之間容易形成相互信任，毫無保留地就應急問題交換意見，促進有效溝通，驅動形成組織開展協(xié)同溝通的時機和需求，協(xié)同治理的理念為政府整合溝通創(chuàng)造了良好氛圍。其次，各主體的主動溝通意愿也很重要。根據唯物辯證法，外在因素只能通過內部因素發(fā)揮作用。應急管理中生命財產安全的救助工作都是外因，還需要通過政府、災民、媒體、社會組織自身的主觀溝通努力才能取得較好的效果。面對災害，任何直接受災者和間接受災者主動或被動的不同反應，對預防、救災和災后恢復與重建都會產生完全不同的影響和結果，公民和媒體都要加強自身危機溝通意識的培養(yǎng)。

結 語

如何組織協(xié)調內外力量參與應急管理的全過程，保障各方充分參與和積極合作，實現(xiàn)政府職能與社會功能之間的優(yōu)勢互補和良性互動是應對災害的關鍵要素。在應急管理中，政府內部和外部溝通結構從來不是死板固定、條塊分割的，可以通過優(yōu)化整合煥發(fā)出很大的活力來應對危機。因此要改變危機狀態(tài)下政府動員的各主體單兵作戰(zhàn)的狀態(tài)、缺少綜合協(xié)調的現(xiàn)狀，建立起整合協(xié)調的政府溝通體系。結構功能主義提供了一個新的范式，暴露出政府等各主體之間認知和溝通能力的巨大差異，以及政府溝通結構如何自我調節(jié)來實現(xiàn)四個重要功能。但結構功能主義只是一個探索框架，整合溝通體系中可能還有其他變量需要考慮，在實踐過程中也有必要做有針對性地補充和加強。