鄒圣嬰

序言

日本向非洲派遣自衛(wèi)隊始于20世紀90年代初，最初的自衛(wèi)隊派遣是參與聯(lián)合國維持和平行動（PKO）。日本在冷戰(zhàn)后通過參與聯(lián)合國主導(dǎo)的人道援助，一方面為日本在聯(lián)合國外交中爭取發(fā)言權(quán)，積累自身在國際政治中缺乏的政治資本；另一方面則為自衛(wèi)隊的海外派遣提供機會，同時為修改有關(guān)自衛(wèi)隊的法規(guī)制度創(chuàng)造依據(jù)。進入2000年以后，日本對非洲的關(guān)注程度開始提升，除了對非洲地區(qū)自然資源的需求量增大以外，日本也開始將逐漸發(fā)展中的非洲國家視為潛在市場，進而通過“非洲開發(fā)會議”（TICAD）提高對非洲國家的援助力度，為日本企業(yè)開拓市場。此外，由于中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，日本將中國視為有力的競爭對手，不斷在亞洲以及其他第三方市場、國際治理等領(lǐng)域增加投入，其中既有通過不斷參與國際和地區(qū)事務(wù)提升日本影響力的意圖，同時也有和中國展開競爭與對抗的目的。非洲雖然擁有豐富的資源和市場潛力，但也存在如安全、貧窮、疾病等問題，對日本而言，積極參與非洲事務(wù)，可以為其提供在國際舞臺中發(fā)揮作用的平臺。日本向非洲派遣自衛(wèi)隊，除了響應(yīng)國際社會的號召之外，更重要的是為日本謀求經(jīng)濟、政治以及安全保障等利益的需要。

自安倍二次執(zhí)政以來，日本在對非外交中進一步增強其政治及安全利益訴求。2015年，日本國會通過了所謂新安保關(guān)聯(lián)法，其內(nèi)容包括新增的《國際和平支援法》和被總稱為《和平安全法制整備法》的十部修正法案。上述法案生效的意義在于：首先，日本自衛(wèi)隊在海外支援的對象從美軍擴大至其他軍事力量。例如原有的《周邊事態(tài)安全確保法》被改為《重要影響事態(tài)安全確保法》后，除了參與聯(lián)合國框架下的行動外，日本還可根據(jù)《聯(lián)合國憲章》進行其他的活動，其次，根據(jù)自衛(wèi)隊在海外參與的活動，為日本獨自在海外開展軍事安全活動拓展了空間。其動武的原則加以修改，如新《國際和平支援法》規(guī)定自衛(wèi)隊除了自保外，還被允許使用以執(zhí)行任務(wù)為目的的武器。[1]新安保法案于2016年生效后，除了在安全保障方面進一步強化由首相官邸主導(dǎo)的管控決策模式外，也使日本擴大了自衛(wèi)隊的活動范圍以及權(quán)限業(yè)務(wù)，進而突破了“專守防衛(wèi)”原則的束縛。

一、日本向非洲派遣自衛(wèi)隊的主要活動

日本向非洲派遣自衛(wèi)隊以參與聯(lián)合國主導(dǎo)的PKO為主，參與方式包括直接派遣自衛(wèi)隊從事實地作業(yè)，并向位于非洲地區(qū)的PKO訓(xùn)練機構(gòu)派遣自衛(wèi)隊教官。除了聯(lián)合國框架以外，自衛(wèi)隊還參與打擊東非沿海地區(qū)的海盜和進行商船護航。此外，日本自衛(wèi)隊在非洲還同來自日本的民間機構(gòu)進行合作，為日本向非洲市場的參入提供支持。

（一）參與國際維和行動

自1992年，以自衛(wèi)隊參與柬埔寨PKO為起點，日本開始將參與PKO作為自衛(wèi)隊海外派遣的一個重要渠道。日本首次向非洲派遣自衛(wèi)隊是1993年參與的莫桑比克PKO。冷戰(zhàn)后的PKO性質(zhì)出現(xiàn)變化，較冷戰(zhàn)時期以監(jiān)督?；馂橹鞯男再|(zhì)，自冷戰(zhàn)后拓展為帶有軍事性質(zhì)的維和部隊和以重建國家為主的維和部隊。前者的發(fā)展由于受到多種原因的限制而被擱置，而后者則成為整個1990年代以及2000年以后PKO的主流。日本通過派遣自衛(wèi)隊參與后者，在實現(xiàn)海外派兵的同時，也強調(diào)自衛(wèi)隊的派遣并非參與戰(zhàn)斗，而是通過從事設(shè)施建設(shè)等人道主義援助以增加日本的國際貢獻，借此回避國內(nèi)輿論的反對。自衛(wèi)隊參與PKO的過程也是日本修改與自衛(wèi)隊有關(guān)法律制度，為之在海外擴大活動空間而松綁的過程。2000年后，日本先后派遣自衛(wèi)隊參與了2003年的利比亞PKO、2004年的科特迪瓦PKO。此外，還參與了2007年非盟與聯(lián)合國達爾富爾混合行動、2010年的剛果民主共和國穩(wěn)定團以及2013年聯(lián)合國馬里多維混合穩(wěn)定團等維和任務(wù)，其派遣成員主要以設(shè)施工程人員和協(xié)調(diào)觀察人員為主。[2]日本于2012年派遣自衛(wèi)隊參與了在剛獨立的南蘇丹展開的PKO，而后隨著當?shù)鼐謩莸淖兓?，日本先后五次延長了自衛(wèi)隊的派遣期限，并于2016年首次賦予了自衛(wèi)隊“馳援護衛(wèi)”的職能，使得自衛(wèi)隊角色也發(fā)生了變化，不僅負責設(shè)施建設(shè)，還具有了參與“交火”的能力。但是，受到多方面因素的制約，日本政府于2017年5月撤回了參與南蘇丹PKO的自衛(wèi)隊，至此，日本自衛(wèi)隊停止了直接參與PKO的一線活動。

（二）執(zhí)行護航打擊海盜

2007年，非洲索馬里沿海地區(qū)以及亞丁灣的海盜活動開始引起國際社會的重視，由于同年日本籍船只“黃金丸”號也遭到了海盜劫持，該事件在日本受到了關(guān)注。[3]日本于2009年3月向該地區(qū)派遣海上自衛(wèi)隊的護衛(wèi)艦。最初的派遣目的是為在該地區(qū)行駛的日本相關(guān)船只護航，其保護對象局限于擁有日本國籍以及乘有日本人的船只。而后，隨著同年6月《海盜應(yīng)對法》的制定，海上自衛(wèi)隊可以根據(jù)國際海洋法，對任何國籍的海盜行為加以管制和取締，同時其護航對象也擴大到面向一切國家的船只。[4]2011年6月，日本于吉布提設(shè)置了首個海外基地，并以此作為據(jù)點確保海上自衛(wèi)隊繼續(xù)參與打擊海盜，2019年，日本在吉布提部署一艘海上自衛(wèi)隊護衛(wèi)艦、兩架P-3C海上巡邏機。隨著日本政府在2017年5月撤離了參與南蘇丹PKO的自衛(wèi)隊后，護航及打擊海盜成為自衛(wèi)隊在非洲繼續(xù)從事的主要工作，海上自衛(wèi)隊在打擊海盜的過程中，由日本的海上保安官隨行，執(zhí)行實際的打擊和護航任務(wù)。

（三）構(gòu)筑海外活動的平臺

上文中提到的吉布提基地雖然以打擊海盜為目的而建立，但經(jīng)過九年的經(jīng)營，該基地已經(jīng)成為日本支持自衛(wèi)隊在海外展開活動的重要據(jù)點，其功能已不再局限于打擊海盜。關(guān)于索馬里海盜問題，襲擊案件數(shù)于2011年一度達到最多的237起，但經(jīng)過各國努力，其威脅已大幅下降，2018年的襲擊僅有3起。[5]隨著海盜問題得到控制，以打擊海盜為名義的吉布提基地看似要失去存在的意義，但該基地對日本仍具有重要的戰(zhàn)略價值，它既是日本對非外交戰(zhàn)略的據(jù)點，也是日本推行的印太戰(zhàn)略在非洲的銜接點。首先，吉布提位于印度洋和地中海航線的要沖，在此享有據(jù)點有利于日本保護自身海上航線。其次，吉布提基地是日本在非洲設(shè)置的中轉(zhuǎn)站，自衛(wèi)隊參與南蘇丹PKO時，曾在該基地進行相關(guān)物資的裝卸達八次。再有，日本可以將該基地作為跳板，參與中東地區(qū)的安全事務(wù)。[6]最后，日本通過繼續(xù)維持吉布提基地，可將其作為牽制中國在非洲以及印度洋正?；顒拥膿?jù)點。

（四）向非洲派遣自衛(wèi)隊擔當教官

日本除了直接向非洲派遣自衛(wèi)隊參與PKO任務(wù)外，從2008年開始，在訓(xùn)練和培養(yǎng)非洲國家的維和人員方面也派遣自衛(wèi)隊教官，主要的活動平臺是在非洲開設(shè)的PKO訓(xùn)練中心。PKO訓(xùn)練中心分布于非洲的多個國家，日本分別向位于馬里、加納、埃塞俄比亞、肯尼亞、南蘇丹、南非以及埃及的訓(xùn)練中心派遣了自衛(wèi)隊教官。盡管日本政府于2017年撤回了參與南蘇丹PKO的自衛(wèi)隊，但自衛(wèi)隊在非洲地區(qū)參與的有關(guān)維和的任務(wù)并未結(jié)束，直至2018年底，日本總共向非洲的PKO訓(xùn)練中心派遣了31名自衛(wèi)隊教官，累計派遣次數(shù)26次。[7]自衛(wèi)隊教官主要工作內(nèi)容包括：關(guān)于在PKO的實地作業(yè)中如何同當?shù)鼐用駱?gòu)筑合作關(guān)系；參與構(gòu)筑培養(yǎng)及訓(xùn)練相關(guān)人才的教育體制；介紹自衛(wèi)隊的國際救援經(jīng)驗等。

（五）構(gòu)筑日本式的國際合作模式

自衛(wèi)隊在非洲活動的合作對象除了其他國家外，還包括日本的非政府組織（NGO）以及民間機構(gòu)。例如在南蘇丹PKO中與國際協(xié)力機構(gòu)（JICA）的合作，JICA負責在南蘇丹首都朱巴修繕凈水廠，而自衛(wèi)隊在該工程中承擔了拆除舊設(shè)施的任務(wù)。[8]這類由自衛(wèi)隊同其他日本民間組織進行合作來處理問題的模式被日本稱為“全日本模式”，意在通過日本政府以及國際組織的協(xié)調(diào)提供合作項目，項目由來自日本的不同部門共同負責完成。這種做法對于日本來說，從提供援助的角度上可以增加日本政府對援助工作的管控力度，同時提高工作效率，降低投入的成本；而從日本對非洲的戰(zhàn)略投入上看，則提升了日本對在非洲地區(qū)的本國民間組織的管理和調(diào)配能力。

二、自衛(wèi)隊在非洲發(fā)揮的作用

關(guān)于日本向非洲派遣自衛(wèi)隊，其發(fā)揮的作用在軍事安全領(lǐng)域上較為明顯。

首先，對于日本而言，由于非洲地區(qū)仍存在包括內(nèi)戰(zhàn)、海盜、難民等嚴重威脅地區(qū)社會安全的問題，不斷參與此類問題的治理，有助于為日本提供海外派兵的道義借口以及修改相關(guān)法規(guī)的事實依據(jù)。其次，對于日美同盟來說，自衛(wèi)隊通過參與非洲地區(qū)的安全治理，既可以在一定程度上彌補美國在國際維和中不易涉足的區(qū)域，也可以使日本在參與國際安全事務(wù)中發(fā)揮更多的自主性，讓日本的海外派兵除了支援以美國為主盟國外，也能兼顧日本自身的安全利益需要。再有，因自衛(wèi)隊以各種任務(wù)形式長期活動于非洲地區(qū)，同非洲國家以及其他涉足非洲事務(wù)的國家接觸頻繁，這就使得日本可借此將自身的安全利益訴求加以推廣。另外，日本向非洲派遣自衛(wèi)隊從事安全治理活動，對恢復(fù)和維持非洲地區(qū)的社會秩序做出了一定的貢獻。值得留意的是，日本在對非外交中增強安全利益訴求絕非僅局限于實現(xiàn)軍事安全目的，向非洲派遣自衛(wèi)隊并提供安全方面的援助，其作用表現(xiàn)為對日本在非洲地區(qū)經(jīng)濟投資提供安全保障、為日本對非洲實施援助進行補充并增進日本在非洲的影響力。

（一）服務(wù)于日本的國家戰(zhàn)略

冷戰(zhàn)結(jié)束后，日本的國家戰(zhàn)略發(fā)生調(diào)整，將成為“普通國家”以及“入?！弊鳛橹饕獞?zhàn)略目標，為此，日本不斷增強在外交中關(guān)于安全方面的投入，而非洲對于日本來說，不僅是原材料和能源的主要供給地，同時還具有龐大的潛在市場，加之非洲國家數(shù)量眾多，也是日本外交中的重要爭取對象。通過向非洲派遣自衛(wèi)隊，將為日本帶來多種戰(zhàn)略利益。

首先，自衛(wèi)隊通過參與非洲地區(qū)的安全事務(wù)，可以增加日本在對外援助中“出力”的表現(xiàn)，進而彌補冷戰(zhàn)時期日本在對非外交中“出錢不出力”的短板。其次，通過以不同形式參與地區(qū)安全問題的治理，例如前述的自衛(wèi)隊在PKO中從事后勤、警戒以及教官等職務(wù)，日本一方面可以增強在治理非洲問題中的存在感，另一方面則可進一步融入地區(qū)合作機制之中，從機制的參與者向機制的制定運營者轉(zhuǎn)變。另外，因非洲國家與亞洲國家不同，與日本之間不存在明顯的歷史問題糾紛，所以通過向非洲派遣自衛(wèi)隊從事安全治理以及人道主義援助，有助于日本在非洲樹立所謂的戰(zhàn)后新形象。

（二）維護日本在非洲的投資安全

自衛(wèi)隊通過參與在非洲開展的PKO，為日本在非洲地區(qū)的經(jīng)濟活動提供了一定程度的安全保障。直至2017年，日本企業(yè)在非洲的主要投資對象國是埃及、摩洛哥、尼日利亞、肯尼亞以及南非，在前四個國家里，直接進入當?shù)氐娜毡酒髽I(yè)均超過30家，而在南非開設(shè)業(yè)務(wù)的日本企業(yè)則有139家。[9]顯然，日本企業(yè)在非洲從事經(jīng)濟活動既需要保證參入國的社會穩(wěn)定，同時也要盡量保證其鄰國的秩序，日本向非洲派遣的自衛(wèi)隊為日本企業(yè)在當?shù)氐姆€(wěn)定經(jīng)營提供了援助。

首先，直接參與位于投資對象國周邊的PKO，自衛(wèi)隊通過參與位于肯尼亞的鄰國南蘇丹的PKO，借此穩(wěn)定當?shù)鼐謩?，進而防止因南蘇丹局勢惡化導(dǎo)致其鄰國肯尼亞的社會治安受到影響。其次，通過向位于主要投資對象國近鄰及周邊國家的PKO訓(xùn)練中心派遣自衛(wèi)隊教官并提供資金及技術(shù)援助，例如向位于埃塞俄比亞、馬里和加納的訓(xùn)練中心派遣教官，進而提高這些國家應(yīng)對突發(fā)情況的能力，間接為日本企業(yè)在肯尼亞、尼日利亞、馬里、加納等國的投資提供保障。[10]再有，以吉布提為據(jù)點的海上自衛(wèi)隊，通過參與亞丁灣的護航任務(wù)，為日本籍船只提供保護，以保證日本海上航道的安全。

（三）配合日本的ODA以及NGO

在日本實施的ODA中，“草根”式援助是日本特有的一種援助方式，這類援助方式的針對對象是在發(fā)展中國家活動的NGO，其援助項目規(guī)模較小，例如修建學(xué)校、提供醫(yī)療器械、探挖水井等直接關(guān)系到當?shù)孛裆捻椖俊！安莞笔皆哪康脑谟趯嵤┰倪^程中，同當?shù)厣鐣?gòu)筑并深化關(guān)系。

自衛(wèi)隊在“草根”式援助中發(fā)揮的作用，是配合日本的ODA項目以及NGO，對相關(guān)的項目提供人員和器材。在參與南蘇丹PKO的過程中，自衛(wèi)隊配合“草根”式援助項目，在位于南蘇丹首都朱巴道路鋪設(shè)作業(yè)中，自衛(wèi)隊負責修整部分道路，而“草根”項目則為其提供原材料。[11]自衛(wèi)隊與“草根”式援助進行配合的意義在于，可以在較短的工期內(nèi)完成相關(guān)項目。而且由于提供物資方和工程實施方均來自日本，可以通過此類配合，使得在原本不容易體現(xiàn)特定國家存在的國際人道援助中突出日本的存在感。

（四）增強日本政府對海外援助的管控能力

由于日本自衛(wèi)隊在海外活動受到憲法的制約，同時在日本經(jīng)濟實力相對下降，且對于非洲地區(qū)的重視程度不斷提高的前提下，日本開始嘗試將對外援助的不同部門，包括政府部門、自衛(wèi)隊、企業(yè)和NGO等進行統(tǒng)籌管理，通過加強各部門間的信息流通以及資源調(diào)配，提高日本對外援助的效率和質(zhì)量。[12]

此構(gòu)想的雛形在小泉政權(quán)時期被提出，并于2004年制定的《防衛(wèi)計劃大綱》中被明文規(guī)定，“要求日本在同國際組織合作中強化國家的統(tǒng)合作用；國家將發(fā)揮主體性的積極作用；積極推進對包括ODA在內(nèi)的外交戰(zhàn)略，以保障安全與繁榮”。[13]進入2010年，在民主黨政權(quán)發(fā)表的《新時代的安全保障與防御力的懇談會》報告書中，正式將此類構(gòu)想命名為“全日本模式”；根據(jù)上述報告書，在同年公布的《防衛(wèi)計劃大綱》中，正式提到將自衛(wèi)隊參與的PKO作為改善國際安全保障環(huán)境的一項重要政策，并加強同NGO之間的合作與聯(lián)動。[14]

通過“全日本模式”，日本政府可以根據(jù)自身的戰(zhàn)略需要，在非洲的特定地區(qū)投入高質(zhì)量的援助，而自衛(wèi)隊一方面可以在參與人道主義援助的同時，對日本在非洲活動的民間組織提供安全保障，從而避免因突發(fā)事故，進而緩解日本國內(nèi)輿論關(guān)于在對外援助中增加人員投入可能遇到風險的擔憂。

三、日本向非洲派遣自衛(wèi)隊的戰(zhàn)略意圖

日本加大對非洲的援助，其原因首先源自經(jīng)濟目的，日本不僅對非洲的自然資源有所依賴，還對非洲逐漸形成規(guī)模的市場非常關(guān)注。其次，日本在經(jīng)濟實力相對削弱的情況下，需要增加自身在處理國際問題方面的作為，以此確保自身在國際社會中的影響力。此外，中國的發(fā)展使得日本進一步將中國視為競爭對手，在亞洲形成的中日兩強并立的情況下，日本加大在第三方市場中，就經(jīng)濟、安全以及外交等領(lǐng)域開展針對中國的競爭。

（一）加強日本參與全球治理的力度

在日本經(jīng)濟陷入長期低迷之后，日本在參與全球治理的過程中加強了在人員方面的提供，產(chǎn)生這種趨勢的原因包括，首先是避免再次出現(xiàn)海灣戰(zhàn)爭時期來自西方國家指責日本只出錢不出力的情況；其次是在經(jīng)濟實力下降的情況下，日本若要在國際事務(wù)中繼續(xù)發(fā)揮作用，就需要增加在資金提供之外的作為；再有就是在全球治理問題受到國際社會關(guān)注的情況下，參與應(yīng)對可以為日本爭取到在處理國際事務(wù)方面的發(fā)言權(quán)甚至是主導(dǎo)權(quán)。

非洲地區(qū)盡管蘊藏著大量資源，數(shù)量龐大的人口也是潛在的市場，但由于自然災(zāi)害、戰(zhàn)亂、疾病以及海盜等問題的存在，非洲地區(qū)的發(fā)展仍需要來自國際社會的支援。隨著非洲地區(qū)的發(fā)展，國際社會對非洲的援助逐漸開始傾向于培養(yǎng)、訓(xùn)練非洲地區(qū)的人員，通過推動非洲國家間的合作來解決非洲地區(qū)的問題。這意味著國際社會的對非援助將把中心放在扶植非洲國家以及由當?shù)貒医M成的區(qū)域性組織上。

日本在順應(yīng)這種變化的同時，繼續(xù)加強自衛(wèi)隊對當?shù)厝藛T的教育，培養(yǎng)“親日”人才。具體途徑主要包括以吉布提為基地訓(xùn)練非洲的海上巡邏機制、向非盟機制下組建的安全部隊以及各地的PKO訓(xùn)練中心提供教官、在南蘇丹PKO的指揮部繼續(xù)駐留自衛(wèi)隊觀察員等。通過加強在管理層中的參與力度，日本可以確保從南蘇丹PKO撤回自衛(wèi)隊后，繼續(xù)在非洲地區(qū)的安全保障中維持其存在感。

（二）為自衛(wèi)隊的限制松綁創(chuàng)造機會

冷戰(zhàn)后，日本向海外派遣自衛(wèi)隊是通過不斷參與PKO以及美軍行動來實現(xiàn)的。通過向波斯灣派遣掃雷艇，日本實現(xiàn)了自衛(wèi)隊的首次海外派遣；在1992年，日本通過制定《PKO法》，派遣自衛(wèi)隊參與了柬埔寨PKO；翌年，日本派遣自衛(wèi)隊參與了莫桑比克PKO，并在此次派遣中提升了自衛(wèi)隊攜帶武器的規(guī)格，從原先只允許攜帶護身輕型武器轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢詳y帶中型武器。在伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)后，日本首次在未得到聯(lián)合國授權(quán)的情況下，在以美國為主的盟軍中負責后勤運輸以及設(shè)施建設(shè)；而通過參與持續(xù)五年的南蘇丹PKO，自衛(wèi)隊被賦予了“馳援護衛(wèi)”的職能，具有了在特定條件下參與“戰(zhàn)斗”的能力，日本通過每次海外派兵，都會為自衛(wèi)隊開拓活動空間，進而逐步突破日本憲法對自衛(wèi)隊的限制。

但是在日本尚不能對憲法進行根本性修改前，日本向海外派遣自衛(wèi)隊的規(guī)模不會有過大的突破，而且日本目前為止向海外派遣的自衛(wèi)隊也只能專注于特定的方向。

這里的特定方向一是參與聯(lián)合國框架下的任務(wù)，二是配合美軍的行動。小泉政權(quán)時期的自衛(wèi)隊主要為伊拉克的美軍提供支援，但同期并未大舉參與PKO；而安倍二次執(zhí)政以來的日本主要參與的是南蘇丹PKO，而并未參與美軍在中東地區(qū)的行動。盡管日本尚沒有同時參與兩個不同方面任務(wù)的機會，但是這并不妨礙日本通過向海外派兵進一步為自衛(wèi)隊松綁。

除了配合美軍外，日本在非洲“常駐”自衛(wèi)隊從事海上活動，也是日本對外推行針對中國的所謂“開放、自由、法制的海洋”策略的有效體現(xiàn)。[15]

（三）維持日本在非洲地區(qū)的影響力

1993年首次非洲開發(fā)會議的召開，標志著日本開始擴大同非洲國家的合作關(guān)系，2000以后更為積極。在2008年召開的第四次TICAD上，福田首相提出將日本對非洲提供的ODA援助翻倍的計劃。

安倍晉三在第二次執(zhí)政以后，加緊對非洲展開能源外交，于2014年訪問莫桑比克，發(fā)表了《日莫兩國關(guān)于友好伙伴關(guān)系的共同聲明》，加強對莫桑比克的投資和能源進口。[16]安倍政權(quán)于2016年的第六次會議上，宣布日本將對非洲提供300億美元的官方及民間的投資，以上措施表示日本加緊了對非洲的投入，不僅將非洲視為原料的出口地區(qū)，同時也將這里視為具有開發(fā)潛力的市場。而日本向非洲派遣自衛(wèi)隊參與PKO以及打擊海盜等任務(wù)，其目的除了有效治理非洲地區(qū)的安全問題外，也意味著通過增強在安全保障方面的投入，為日本企業(yè)在非洲進行投資創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境。

由于日本相比中國以及歐美國家而言，其對非外交起步相對較晚。雖然日本從第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后便同南非建立了貿(mào)易往來，[17]但除了南非外，日本同大部分非洲國家建立關(guān)系的普遍始于上世紀70年代。這就使得日本若想在非洲擴大投資開拓市場，就需要加大對非洲地區(qū)提供援助的規(guī)模和質(zhì)量，以增強其在非洲地區(qū)的影響力。同時，日本不斷參與一切同非洲地區(qū)有關(guān)的事務(wù)，而派遣自衛(wèi)隊參與非洲地區(qū)的安全保障事務(wù)是日本在經(jīng)濟援助外有所表現(xiàn)的一個領(lǐng)域。日本在南蘇丹PKO的參與行動已經(jīng)結(jié)束，但在參與的同時，日本已經(jīng)為自衛(wèi)隊謀求了吉布提的海外基地，這也是使自衛(wèi)隊繼續(xù)在非洲的安全保障中發(fā)揮作用的平臺。日本通過對非洲提供援助，在提升日本在非洲地區(qū)的影響力之外，也可以深化同非洲國家的關(guān)系，為日本在聯(lián)合國外交中實現(xiàn)“入常”提供支持。[18]

（四）針對中國提高競爭力

日本在非洲推行的外交、經(jīng)濟政策中，將中國視為其主要的競爭對手。

在非洲地區(qū)的安全保障上，中國從2008年起針對在非洲地區(qū)實施的PKO加大人員的投入；中國在國際維和領(lǐng)域的人員提供方面于2004年超過美國。[19]在PKO問題上，中國也發(fā)揮著“協(xié)調(diào)”和“參與”的兩種功能，例如2007年蘇丹政府接受聯(lián)合國派遣維和部隊，其中中國發(fā)揮了重要溝通作用。[20]而且在2017年召開的聯(lián)合國國際維和峰會上，王毅外長表示中國將向非盟（AU）提供一億美元的援助資金，以供非盟體制的建設(shè)。此外，中國在非洲的開發(fā)援助以及經(jīng)濟投資取得了豐富的成果。日本對于中國在非洲取得的成功抱有警覺，并力圖通過擴大對非洲的資金、物資和人員技術(shù)援助來提高自身的競爭力。[21]

在2016年召開的第六次非洲開發(fā)會議（TICAD）上，日本首相安倍晉三在基調(diào)演講中首次提出了“印太戰(zhàn)略”，表現(xiàn)出針對中國的對抗意圖。對于TICAD，日本力求將其建設(shè)成為可供日本企業(yè)在非洲擴大投資和市場開拓的平臺，而這一平臺的競爭對手便是中國同非洲國家組成的中非合作論壇（FOCAC）。[22]日本也加大對非盟建設(shè)的投入，積極派遣自衛(wèi)隊教官訓(xùn)練和培養(yǎng)非盟體制下組建的維和部隊。

日本針對中國所展開的對抗競爭措施大致分為三類：其一是強化由自身發(fā)起并主導(dǎo)的區(qū)域性合作機制，同中國發(fā)起的相關(guān)機制進行競爭。其二是在中日兩國均有合作關(guān)系的組織機制中發(fā)揮作用。其三便是通過強調(diào)既存規(guī)制，以此將中國置入西方國家設(shè)置的規(guī)制以抑制中國的發(fā)展。盡管安倍在2017年后，為了緩和中日關(guān)系而在官方場面將“印太戰(zhàn)略”改稱為“印太構(gòu)想”，避免同中國的一帶一路倡議發(fā)生摩擦。但實際上，日本仍然維持著在非洲地區(qū)視中國為競爭對手的對抗政策。

（五）同美國的戰(zhàn)略部署進行磨合與協(xié)調(diào)

自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，日本在安全防衛(wèi)戰(zhàn)略上的屢次調(diào)整均需要參照美國的戰(zhàn)略部署走向，而日本在配合美軍行動的同時，也慣用“國際貢獻”的名義，以“借船出海”的方法為自身的安全保障戰(zhàn)略拓展活動空間。如前述的新安保法實施所示，修改后的《國際和平和合作法》以及新的《國際和平支援法》表明，日本可以在PKO、國際反恐以及美國主導(dǎo)的聯(lián)合行動中發(fā)揮更多的積極作用。[23]

目前，日本已在非洲獲得了吉布提基地，使自衛(wèi)隊的“出海”變得更加靈活，該基地有助于維護日本在印度洋以及波斯灣地區(qū)的航線安全，但更重要的是，它將日美同盟的活動范圍延展到整個印太地區(qū)。

一方面，自衛(wèi)隊“常駐”于非洲可以提升日美同盟在針對同一問題時的磨合空間，既有利于日本在印度洋地區(qū)配合美軍展開行動，又可以使日本保留自主調(diào)配的余地，例如2019年12月7日，針對伊朗問題，日本防衛(wèi)省就如何響應(yīng)美國提出的護航號召時，考慮從吉布提基地派遣P-3C于亞丁灣以及曼德海峽進行偵察。[24]

另一方面，為了牽制中國正常的海洋發(fā)展，日本可以通過配合美國的“印太戰(zhàn)略”在印度洋以及非洲地區(qū)對中國構(gòu)成壓力。

四、日本向非洲派遣自衛(wèi)隊所面臨的阻力

自衛(wèi)隊在非洲參與的主要活動是聯(lián)合國框架下的PKO，日本政府通過整合國內(nèi)各個部門間搭配，并借助參與PKO的機會讓自衛(wèi)隊配合日本民間機構(gòu)以及NGO，以提高日本在對非援助的影響力。然而，自衛(wèi)隊的派遣仍然受到來自非洲發(fā)展狀態(tài)、以歐美為主的國際環(huán)境、日本國內(nèi)輿論等多方面因素的制約，這些因素動搖了日本在海外為自衛(wèi)隊開拓的活動空間。

（一）非洲地區(qū)形勢的變化

在發(fā)達國家中，日本是唯一在參與PKO時派遣大量第一線人員的國家。這一特點是出于對海灣戰(zhàn)爭時期外交失敗的反省，同時也可將其視為是日本通過參與PKO為自衛(wèi)隊限制松綁的途徑。

但隨著非洲地區(qū)的發(fā)展，國際社會開始提倡由非洲國家來應(yīng)對非洲地區(qū)的問題。這種趨勢造成國際社會對非洲提供人員幫助的形式發(fā)生了變化，逐漸形成了一種不成文的分工。

首先是如法國、德國等與非洲國家有著舊宗主國關(guān)系的歐洲國家，對于原來的殖民地有著道義上的援助義務(wù)；其次是美國，盡管特朗普政權(quán)采取了逆全球化政策，但在應(yīng)對反恐問題上，美國仍然發(fā)揮著主要的作用；[25]此外是中國，同非洲國家保持著良好的歷史友誼，雙邊的合作建立在互利共贏的基礎(chǔ)之上，發(fā)揮著協(xié)調(diào)非洲與國際社會的作用。相比之下，日本則缺乏上述國家那樣同非洲的關(guān)系基礎(chǔ)，隨著非洲地區(qū)形勢的變化，當?shù)貙θ毡咀孕l(wèi)隊的直接需求會逐漸減少，其工作內(nèi)容也發(fā)生著變化。即便是在PKO當中，相比行動受到憲法限制，且國內(nèi)相關(guān)機制尚不健全的日本自衛(wèi)隊，來自印度、巴基斯坦、斯里蘭卡以及非洲國家的維和部隊更容易指揮和調(diào)配。

在撤回參與南蘇丹PKO的自衛(wèi)隊之后，自衛(wèi)隊在非洲的主要業(yè)務(wù)是打擊海盜和訓(xùn)練非盟的安全部隊以及海上巡邏力量，但此類業(yè)務(wù)并非日本獨占，而日本在其中發(fā)揮的作用相比參與PKO而言并不明顯。從整體上看，日本自衛(wèi)隊向非洲的派遣規(guī)模受制于當?shù)氐男枨?，而一旦這種需求下降，自衛(wèi)隊的派遣途徑便會隨之減少。

（二）與美國的摩擦

在日本向海外派遣自衛(wèi)隊的動機中，美國的決策和行動對日本的動機有著很深的影響力，以美日同盟為核心的兩國關(guān)系對日本的影響可以分為兩類：

首先是在美國倡導(dǎo)并直接參與的軍事行動中，日本通過提供人員及物資的支援，進而拓展自衛(wèi)隊的活動空間，并從國內(nèi)制度上為自衛(wèi)隊松綁創(chuàng)造有利條件。例如小泉時期，日本對美國發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭提供的支援，就使自衛(wèi)隊原先主要以參加PKO為主的海外派遣途徑得到了擴大，原先局限于聯(lián)合國維和任務(wù)框架的海外派兵獲得了新的派遣途徑。

其次是在美國較為關(guān)注但又沒有直接派兵的情況下，雖然日本能夠通過直接派遣自衛(wèi)隊參與某些活動，但如果美日兩國在相關(guān)的某些問題上出現(xiàn)分歧，這種分歧就會對日本的海外派兵產(chǎn)生阻力。以奧巴馬政權(quán)對南蘇丹局勢的關(guān)注為例，美國雖未主動向南蘇丹派遣維和部隊，但卻對該地區(qū)的局勢表示關(guān)注，而日本在美國的關(guān)注下，在南蘇丹展開了為期最長的PKO。

然而，受南蘇丹國內(nèi)局勢惡化的影響，美國在聯(lián)合國提出的對南蘇丹政府以及武裝勢力雙方進行制裁的議案卻遭到了日本的反對。美國的觀點在于通過實施制裁，以外力對南蘇丹施加影響，從而緩解其內(nèi)亂；而日本則出于對施加制裁可能導(dǎo)致局勢惡化、擔心造成自衛(wèi)隊傷亡的考略對美國觀點表示反對，這表現(xiàn)出美日針對南蘇丹問題的觀點實際上并不吻合。日本通過賦予自衛(wèi)隊“馳援護衛(wèi)”的職能，雖然為自衛(wèi)隊增添了和其他國家派遣的維和部隊相同的職能，但在與美國的觀點發(fā)生錯位的情況下，日本繼續(xù)參與南蘇丹PKO的積極性出現(xiàn)動搖，日本于2017年5月從當?shù)爻坊亓俗孕l(wèi)隊。

可以推測，美國在日本的海外派兵中發(fā)揮著加速與剎車的作用，當美日兩國共同參與海外派兵時，日本通過響應(yīng)并配合美國，在國內(nèi)可以加速對自衛(wèi)隊相關(guān)制度的修訂；反之，在無法與美國達成一致時，日本的海外派兵嘗試便會失去美國的推助。在特朗普政權(quán)下的美國下調(diào)了對聯(lián)合國的資金投入，減少了不必要的人員派遣，這就意味著在日本向非洲投入自衛(wèi)隊的渠道中，直接派遣自衛(wèi)隊參與PKO的空間可能會縮小，促使日本開拓擴大其他途徑的派遣。

（三）日本國內(nèi)輿論轉(zhuǎn)向消極

相比海灣戰(zhàn)爭時期，2000年之后的日本社會輿論關(guān)于自衛(wèi)隊海外派遣的態(tài)度發(fā)生了很大的變化。由于包括參與PKO在內(nèi)的海外派兵逐漸成為自衛(wèi)隊的正常業(yè)務(wù)，加上媒體宣傳以及來自國際社會的好評，日本社會逐漸接受并對自衛(wèi)隊的海外派遣表示支持與認同。日本內(nèi)閣府在2012實施的民意調(diào)查顯示，對海外派遣給與積極評價的回答占87.4%。然而，由于日本國內(nèi)長期處于和平狀態(tài)且和平主義教育已經(jīng)深入人心，其社會輿論在涉及到自衛(wèi)隊在海外活動的規(guī)模時，61.3%的受訪者認為應(yīng)維持現(xiàn)有的規(guī)模，而提倡積極擴大活動規(guī)模的意見為28.1%。[26]日本的社會輿論在積極評價自衛(wèi)隊的海外派遣的同時，也非常重視自衛(wèi)隊海外活動的安全?？梢酝茰y，日本社會對于自衛(wèi)隊在海外活動中出現(xiàn)傷亡的承受能力并不高。

日本的社會輿論對自衛(wèi)隊態(tài)度的變化，在一定程度上取決于國際社會的態(tài)度，即通過“外逼”的形式而被動發(fā)生轉(zhuǎn)變。

1992年的柬埔寨PKO在短期內(nèi)取得成功，日本自衛(wèi)隊在當?shù)氐墓ぷ鞯玫搅藝H社會的認可，這種來自外界的聲音成為促使日本社會輿論對自衛(wèi)隊印象改變的契機。然而，在南蘇丹展開的PKO隨著當?shù)鼐謩莸膼夯孕l(wèi)隊的派遣期限被不斷延長，而期限的延長并未穩(wěn)定或改善當?shù)氐木謩荨?017年3月在首相官邸召開的國家安全保障會議上，日本政府決定撤回在南蘇丹執(zhí)行PKO任務(wù)的自衛(wèi)隊。在會后，安倍首相關(guān)于撤出的理由只是提到自衛(wèi)隊在當?shù)貜氖碌脑O(shè)施建設(shè)已告一段落，但并未提及當?shù)鼐謩莸膼夯惠压俜块L官在記者發(fā)布會上也強調(diào)結(jié)束派遣的理由不是出于當?shù)鼐謩莸牟环€(wěn)。盡管日本政府沒有言及局勢動蕩與撤退的因果關(guān)系，但南蘇丹PKO的事例給日本輿論帶來的影響相對消極，社會輿論除了對參與PKO人員的安全擔憂外，也開始對日本參與PKO的形式表示質(zhì)疑。

日本社會輿論在對于自衛(wèi)隊的海外派遣問題的態(tài)度上出現(xiàn)了動搖，其原因一方面是PKO的工作環(huán)境變得更加危險；另一方面則是日本社會依然無法承受其人員在海外出現(xiàn)傷亡的情況，南蘇丹PKO的結(jié)束，會促使日本不得不考慮調(diào)整以參與PKO作為自衛(wèi)隊的主要海外派遣途徑的現(xiàn)狀。

結(jié)語

綜上所述，戰(zhàn)后以來，日本政府除在制度上為自衛(wèi)隊松綁外，更將自衛(wèi)隊的海外派遣作為自身國家戰(zhàn)略的一部分加以運用。

日本向非洲派遣自衛(wèi)隊可以滿足日本開展聯(lián)合國外交、同非洲國家的外交以及保障在非洲的經(jīng)濟活動安全等多方面的需求。自衛(wèi)隊積極參與非洲地區(qū)的安全保障并以此深化同非洲國家的關(guān)系，進而彌補日本在冷戰(zhàn)時期的對非外交中的欠缺。盡管日本自從南蘇丹PKO中撤回自衛(wèi)隊后，在安全保障領(lǐng)域中的活動空間縮小，但通過參與護航和打擊海盜，日本已經(jīng)在吉布提建立了基地，為自衛(wèi)隊在非洲以及中東地區(qū)的活動提供了平臺。無論是最初向海外派遣自衛(wèi)隊參與PKO，還是后來賦予自衛(wèi)隊“馳援護衛(wèi)”職能，以及在吉布提建立基地，皆可被視作日本為自衛(wèi)隊拓展的活動空間。一旦擴大了活動空間，自衛(wèi)隊的活動內(nèi)容也將隨之增加。盡管自衛(wèi)隊的海外派遣仍受到來自多方面的限制，然而伴隨著日本對于非洲地區(qū)重視程度的不斷提升，日本依然會在非洲為自衛(wèi)隊爭取更多的活動機遇。

目前，中日均處在重要的戰(zhàn)略發(fā)展階段，中國為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興不斷發(fā)展，而日本則為實現(xiàn)“政治大國”、“普通國家”的目標不斷提高自身在國際政治中的影響力，兩國發(fā)展時期的重疊導(dǎo)致彼此間的戰(zhàn)略對沖較為顯著。非洲對中日來說是重要的合作伙伴，日本也將極力爭取非洲國家在國際事務(wù)中對自己的支持。但是，由于中日關(guān)系在未來一段時期將繼續(xù)維持“競爭與合作”的狀態(tài)，因此，日本會試圖增加在非洲事務(wù)中的參與力度，以此彌補涉非歷史膚淺的短板，同時盡可能削弱中國在非洲地區(qū)的競爭力。

向非洲派遣自衛(wèi)隊作為日本對非戰(zhàn)略的一部分將對中國在當?shù)氐陌l(fā)展構(gòu)成影響，中國需要警惕日本以吉布提基地為據(jù)點監(jiān)視中國在非洲以及印度洋的活動；提防日本通過積極參與非洲地區(qū)的安全事務(wù)，以沖淡或減弱中國的影響力；留意日本借助政府援助以及TICAD等合作平臺，向非洲國家推廣其價值觀、政治訴求或灌輸中國威脅論。雖然自2018年中日關(guān)系轉(zhuǎn)圜后，兩國關(guān)系的主旋律從對抗摩擦轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)合作，但是這種新形勢是否能促使日本改變對中國和平發(fā)展的消極印象，似乎也可以通過觀察自衛(wèi)隊在非洲的活動來推測。