劉善軍

一、引言

據(jù)財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2018年7月31日，全國PPP綜合信息平臺項目庫已累計入庫項目7867個、投資額為11.8萬億元；已簽約落地項目3812個、投資額為6.1萬億元；已開工項目1762個、投資額為2.5萬億元；PPP模式如火如荼，將持續(xù)加速發(fā)展。然而值得注意的是，PPP模式已被視為化解地方債務(wù)風(fēng)險和為新一輪城鎮(zhèn)化籌資的重要手段，深受熱捧，大有一哄而上，盲目進取之勢，進而引發(fā)諸多問題，如若放之任之，其后果難以估量。

二、地方政府通過PPP模式融資存在的問題分析

（一）PPP項目管理粗放，操作流程不規(guī)范，導(dǎo)致PPP融資成本過高

現(xiàn)階段，地方政府對PPP項目管理水平與PPP模式發(fā)展速度嚴(yán)重脫節(jié)，“重發(fā)展輕管理”已然延續(xù)存在于在PPP實踐中。由于尚未建立系統(tǒng)規(guī)范的規(guī)則體系，PPP項目管理相對粗放，財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不明，導(dǎo)致地方政府變相舉債，并未獲得實際利益。并且一些地方政府為了拓展融資規(guī)模，甚至忽視正規(guī)流程，通過私定協(xié)議等方式，“曲線”參與PPP項目，操作流程不規(guī)范，缺少秩序保障，地方政府獲得資金的背后，是高額的成本損耗和風(fēng)險責(zé)任。

（二）PPP模式過度泛化應(yīng)用，擠壓正常市場競爭機制

當(dāng)前PPP模式在全國掀起熱潮，地方政府面對沉重的財政壓力，視PPP融資為“救命稻草”，蜂擁而至，但并非所有項目都需要采用PPP模式。由于相關(guān)部門對PPP項目邊界范圍界定方面尚不清晰，地方政府不乏存在將項目盲目與PPP模式嵌套的行為，導(dǎo)致PPP模式過度泛化應(yīng)用。

（三）對PPP項目風(fēng)險評估不足，財政風(fēng)險控制不斷突破底線

當(dāng)前，地方政府對PPP項目的篩選和風(fēng)險評估嚴(yán)重不足，導(dǎo)致政府財政風(fēng)險系數(shù)增高，管控難度增大，不利于安全健康發(fā)展。部分地方政府參與PPP項目的方式顯得過于激進，不論項目優(yōu)劣，秉持“撿到籃子里就是菜”的原則，以“大躍進”的方式擴大PPP項目規(guī)模；或者為了爭取更多財政資金和銀行貸款傾斜支持，以融資為出發(fā)點和落腳點設(shè)計PPP模式方案，卻不考慮項目周期全過程的風(fēng)險控制及合作伙伴關(guān)系建立的穩(wěn)定性。這些行為都給地方政府后續(xù)發(fā)展埋下諸多風(fēng)險隱患，財政風(fēng)險管控底線防守困難，甚至難以兜底。

（四）缺少嚴(yán)格完善的監(jiān)管機制，PPP項目過量，但質(zhì)量及效益較低

近年來，相關(guān)部門對地方政府債務(wù)監(jiān)管持續(xù)加碼，宏觀監(jiān)管體系不斷完善，規(guī)范力度進一步強化。但是PPP模式引入政府融資渠道畢竟屬于創(chuàng)新嘗試，目前仍處于初步探索階段，相關(guān)部門針對地方政府PPP項目的監(jiān)督管理尚不完善，且隨著PPP模式加速發(fā)展，其監(jiān)管甚至存在很多疏漏。而更值得注意的是，地方政府自身缺少高效的內(nèi)部監(jiān)管機制，其PPP項目運營有“野蠻生長”之勢。由于監(jiān)管不力，PPP項目的數(shù)量、規(guī)模缺少合理管控，極易造成項目過量，且項目投入遠超利潤回報，其質(zhì)量和效益嚴(yán)重不足。

（五）PPP專業(yè)技術(shù)人才缺口較大，限制PPP融資項目運行效率

PPP模式知難行更難，其理論的適用范圍甚廣，但與實際結(jié)合，實現(xiàn)理論內(nèi)化則需要對PPP模式及相關(guān)理論深入解讀和理解；并且PPP模式實踐過程中涉及法律、經(jīng)濟、財務(wù)、合同管理、工程建設(shè)、城市規(guī)劃等各個領(lǐng)域的專業(yè)知識和技能技巧。無論理論解讀，還是具體實踐，均對相關(guān)人員的綜合素質(zhì)有更高更具體的要求，然而現(xiàn)階段，地方政府自身乃至整體市場都存在巨大的專業(yè)技術(shù)人才缺口。并且人才培養(yǎng)非朝夕之功，則短期內(nèi)，PPP模式運營的人才驅(qū)動相對疲軟，且難以快速強化，一定程度上限制了PPP項目的運行效率。

三、強化地方政府PPP模式融資管理的對策思考

（一）制定精細(xì)化管理制度，規(guī)范操作流程，合理控制PPP模式融資成本

地方政府應(yīng)該兼顧PPP模式應(yīng)用和對PPP模式的管理，而當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)該切實提高對PPP模式的管理力度，通過構(gòu)建貫穿PPP模式全過程的管理制度體系，規(guī)范PPP項目運營管理。由于缺少有效經(jīng)驗，地方政府在重塑制度體系過程中，應(yīng)及密切市級PPP研究指導(dǎo)部門，從專家?guī)炱刚垖I(yè)技術(shù)人員蒞臨單位指導(dǎo)制度體系的頂層架構(gòu)設(shè)計；并獲取專業(yè)咨詢服務(wù)，全力解決制度體系建立過程中存在的一系列問題，最大化保證制度體系的科學(xué)合理性和可操作性，切實提高對PPP模式融資項目的管理水平與效率。要精細(xì)謹(jǐn)慎設(shè)計和規(guī)劃PPP操作流程，并切實貫徹流程，規(guī)范和約束PPP模式發(fā)展；通過精密的流程指導(dǎo)，杜絕違規(guī)及盲目操作，將PPP融資成本控制在合理范圍內(nèi)，以期實現(xiàn)PPP融資項目降本增效。

（二）嚴(yán)格PPP模式融資的邊界范圍約束，切實遵守市場機制秩序

相關(guān)部門應(yīng)強化對地方政府PPP模式融資的邊界規(guī)范和范圍界定，明確強調(diào)PPP模式的適用范圍，有效規(guī)避PPP模式與市場機制之間的矛盾沖突，引導(dǎo)地方政府正確合理運作PPP模式，適度高效參與PPP項目。例如，相關(guān)部門應(yīng)提前編制和實施年度PPP模式落地項目計劃，并出臺項目庫管理辦法，建立入庫項目動態(tài)監(jiān)測、組織推介和定期通報機制，及時識別違規(guī)、不合理項目。同時，優(yōu)化PPP資訊信息披露，將已入庫的PPP項目的相關(guān)信息向社會資本方公開發(fā)布，建立與健全民營企業(yè)、商會和金融部門的項目對接制度，切實打通地方政府與社會資本的對接口徑，保證地方政府充分合理應(yīng)用PPP模式進行融資；并將不同項目引入對應(yīng)的運作軌道，維護市場秩序穩(wěn)定，強化地方政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，保證地方政府科學(xué)融資，高效化解債務(wù)。

（三）加快構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險管理體系，鞏固財政風(fēng)險管控防線

要將地方政府財政預(yù)算管理與風(fēng)險管理有機聯(lián)系，通過財政預(yù)算，將PPP項目范圍、規(guī)模和數(shù)量控制在合理范圍內(nèi)。并結(jié)合新政府會計制度，為PPP項目設(shè)計獨立的預(yù)算報表、財務(wù)報表和決算報告，客觀全面披露現(xiàn)有PPP項目的風(fēng)險構(gòu)成、風(fēng)險系數(shù)、債務(wù)形式及規(guī)模，提高財政風(fēng)險管控的可視化、可理解性。要依托信息平臺和大數(shù)據(jù)分析建立高效的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)和風(fēng)險評估機制，強化PPP項目中的風(fēng)險監(jiān)測及預(yù)控，助力全面控制PPP模式的融資風(fēng)險。

（四）加快構(gòu)建完善的監(jiān)管機制，助力PPP模式融資提質(zhì)提效

相關(guān)部門應(yīng)充分完善對地方政府PPP模式融資的監(jiān)管機制，強化監(jiān)管力度，及時發(fā)現(xiàn)并杜絕“政績工程”，加強對地方政府PPP項目的效率和質(zhì)量約束，監(jiān)督敦促地方政府切實甩掉財政包袱，助力地方政府財政“減負(fù)”和提效。例如，對管轄區(qū)域所有地方政府PPP項目入庫、簽約、執(zhí)行等方面的情況進行季度通報、半年度和年度考核，定期到相關(guān)單位考察指導(dǎo)，對PPP項目的階段性工作進行總結(jié)、部署，確保PPP工作有序開展。并制定合理的激勵機制，針對地方政府PPP項目落實情況，通過項目前期費和財政獎、補資金的分配傾斜等方式予以獎勵，鼓勵地方政府主動提質(zhì)增效，爭優(yōu)創(chuàng)優(yōu)。同時，地方政府應(yīng)加快建立完善內(nèi)部監(jiān)管機制，加強對PPP模式融資的自主監(jiān)管，提高地方財政管理水平。

（五）加強專業(yè)技術(shù)人才教育培養(yǎng)，助力地方政府PPP模式融資效率和質(zhì)量提升

相關(guān)部門應(yīng)積極邀請國家和省級發(fā)展改革委、財政部門及相關(guān)機構(gòu)的PPP專家聯(lián)合開展針對地方政府PPP模式運作的咨詢、培訓(xùn)工作，助力地方政府提升人才綜合素質(zhì)和技術(shù)水平，切實做好PPP模式融資實踐，強化財政管理。同時，充分聯(lián)合社會力量，運用社會資源，通過吸引、鼓勵有實力的工程設(shè)計咨詢機構(gòu)及從事投資、金融、會計、法律等中介服務(wù)組織，探索建立市PPP產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟；開展PPP項目的咨詢服務(wù)和PPP技術(shù)人才教育培養(yǎng)，為地方政府及時輸入優(yōu)質(zhì)人才力量，助力地方政府強化人才驅(qū)動，提升PPP模式融資的效率與質(zhì)量。

四、結(jié)語

不可置否的是，將PPP模式引入地方政府融資渠道，切實為化解地方財政債務(wù)、助推地方社會經(jīng)濟發(fā)展“立下汗馬功勞”，是地方政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型不可或缺的一步。但是盲目推廣、管理制度松散、邊界模糊、流程粗放、監(jiān)管稽核不力、人才驅(qū)動疲軟等問題使得PPP模式融資利弊共存，風(fēng)險重重。因此，地方政府必須加快解決現(xiàn)存問題，轉(zhuǎn)弊為利，化險為夷，自強前行，持續(xù)強化PPP模式融資管理工作，充分發(fā)揮PPP融資效用。