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        地方政府通過PPP模式融資存在的問題及對策

        2019-12-23 08:38:48劉善軍
        時(shí)代經(jīng)貿(mào) 2019年20期
        關(guān)鍵詞:財(cái)政融資政府

        劉善軍

        一、引言

        據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,截至2018年7月31日,全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫已累計(jì)入庫項(xiàng)目7867個、投資額為11.8萬億元;已簽約落地項(xiàng)目3812個、投資額為6.1萬億元;已開工項(xiàng)目1762個、投資額為2.5萬億元;PPP模式如火如荼,將持續(xù)加速發(fā)展。然而值得注意的是,PPP模式已被視為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和為新一輪城鎮(zhèn)化籌資的重要手段,深受熱捧,大有一哄而上,盲目進(jìn)取之勢,進(jìn)而引發(fā)諸多問題,如若放之任之,其后果難以估量。

        二、地方政府通過PPP模式融資存在的問題分析

        (一)PPP項(xiàng)目管理粗放,操作流程不規(guī)范,導(dǎo)致PPP融資成本過高

        現(xiàn)階段,地方政府對PPP項(xiàng)目管理水平與PPP模式發(fā)展速度嚴(yán)重脫節(jié),“重發(fā)展輕管理”已然延續(xù)存在于在PPP實(shí)踐中。由于尚未建立系統(tǒng)規(guī)范的規(guī)則體系,PPP項(xiàng)目管理相對粗放,財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不明,導(dǎo)致地方政府變相舉債,并未獲得實(shí)際利益。并且一些地方政府為了拓展融資規(guī)模,甚至忽視正規(guī)流程,通過私定協(xié)議等方式,“曲線”參與PPP項(xiàng)目,操作流程不規(guī)范,缺少秩序保障,地方政府獲得資金的背后,是高額的成本損耗和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

        (二)PPP模式過度泛化應(yīng)用,擠壓正常市場競爭機(jī)制

        當(dāng)前PPP模式在全國掀起熱潮,地方政府面對沉重的財(cái)政壓力,視PPP融資為“救命稻草”,蜂擁而至,但并非所有項(xiàng)目都需要采用PPP模式。由于相關(guān)部門對PPP項(xiàng)目邊界范圍界定方面尚不清晰,地方政府不乏存在將項(xiàng)目盲目與PPP模式嵌套的行為,導(dǎo)致PPP模式過度泛化應(yīng)用。

        (三)對PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估不足,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制不斷突破底線

        當(dāng)前,地方政府對PPP項(xiàng)目的篩選和風(fēng)險(xiǎn)評估嚴(yán)重不足,導(dǎo)致政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)增高,管控難度增大,不利于安全健康發(fā)展。部分地方政府參與PPP項(xiàng)目的方式顯得過于激進(jìn),不論項(xiàng)目優(yōu)劣,秉持“撿到籃子里就是菜”的原則,以“大躍進(jìn)”的方式擴(kuò)大PPP項(xiàng)目規(guī)模;或者為了爭取更多財(cái)政資金和銀行貸款傾斜支持,以融資為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)設(shè)計(jì)PPP模式方案,卻不考慮項(xiàng)目周期全過程的風(fēng)險(xiǎn)控制及合作伙伴關(guān)系建立的穩(wěn)定性。這些行為都給地方政府后續(xù)發(fā)展埋下諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管控底線防守困難,甚至難以兜底。

        (四)缺少嚴(yán)格完善的監(jiān)管機(jī)制,PPP項(xiàng)目過量,但質(zhì)量及效益較低

        近年來,相關(guān)部門對地方政府債務(wù)監(jiān)管持續(xù)加碼,宏觀監(jiān)管體系不斷完善,規(guī)范力度進(jìn)一步強(qiáng)化。但是PPP模式引入政府融資渠道畢竟屬于創(chuàng)新嘗試,目前仍處于初步探索階段,相關(guān)部門針對地方政府PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理尚不完善,且隨著PPP模式加速發(fā)展,其監(jiān)管甚至存在很多疏漏。而更值得注意的是,地方政府自身缺少高效的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制,其PPP項(xiàng)目運(yùn)營有“野蠻生長”之勢。由于監(jiān)管不力,PPP項(xiàng)目的數(shù)量、規(guī)模缺少合理管控,極易造成項(xiàng)目過量,且項(xiàng)目投入遠(yuǎn)超利潤回報(bào),其質(zhì)量和效益嚴(yán)重不足。

        (五)PPP專業(yè)技術(shù)人才缺口較大,限制PPP融資項(xiàng)目運(yùn)行效率

        PPP模式知難行更難,其理論的適用范圍甚廣,但與實(shí)際結(jié)合,實(shí)現(xiàn)理論內(nèi)化則需要對PPP模式及相關(guān)理論深入解讀和理解;并且PPP模式實(shí)踐過程中涉及法律、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、合同管理、工程建設(shè)、城市規(guī)劃等各個領(lǐng)域的專業(yè)知識和技能技巧。無論理論解讀,還是具體實(shí)踐,均對相關(guān)人員的綜合素質(zhì)有更高更具體的要求,然而現(xiàn)階段,地方政府自身乃至整體市場都存在巨大的專業(yè)技術(shù)人才缺口。并且人才培養(yǎng)非朝夕之功,則短期內(nèi),PPP模式運(yùn)營的人才驅(qū)動相對疲軟,且難以快速強(qiáng)化,一定程度上限制了PPP項(xiàng)目的運(yùn)行效率。

        三、強(qiáng)化地方政府PPP模式融資管理的對策思考

        (一)制定精細(xì)化管理制度,規(guī)范操作流程,合理控制PPP模式融資成本

        地方政府應(yīng)該兼顧PPP模式應(yīng)用和對PPP模式的管理,而當(dāng)務(wù)之急,應(yīng)該切實(shí)提高對PPP模式的管理力度,通過構(gòu)建貫穿PPP模式全過程的管理制度體系,規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)營管理。由于缺少有效經(jīng)驗(yàn),地方政府在重塑制度體系過程中,應(yīng)及密切市級PPP研究指導(dǎo)部門,從專家?guī)炱刚垖I(yè)技術(shù)人員蒞臨單位指導(dǎo)制度體系的頂層架構(gòu)設(shè)計(jì);并獲取專業(yè)咨詢服務(wù),全力解決制度體系建立過程中存在的一系列問題,最大化保證制度體系的科學(xué)合理性和可操作性,切實(shí)提高對PPP模式融資項(xiàng)目的管理水平與效率。要精細(xì)謹(jǐn)慎設(shè)計(jì)和規(guī)劃PPP操作流程,并切實(shí)貫徹流程,規(guī)范和約束PPP模式發(fā)展;通過精密的流程指導(dǎo),杜絕違規(guī)及盲目操作,將PPP融資成本控制在合理范圍內(nèi),以期實(shí)現(xiàn)PPP融資項(xiàng)目降本增效。

        (二)嚴(yán)格PPP模式融資的邊界范圍約束,切實(shí)遵守市場機(jī)制秩序

        相關(guān)部門應(yīng)強(qiáng)化對地方政府PPP模式融資的邊界規(guī)范和范圍界定,明確強(qiáng)調(diào)PPP模式的適用范圍,有效規(guī)避PPP模式與市場機(jī)制之間的矛盾沖突,引導(dǎo)地方政府正確合理運(yùn)作PPP模式,適度高效參與PPP項(xiàng)目。例如,相關(guān)部門應(yīng)提前編制和實(shí)施年度PPP模式落地項(xiàng)目計(jì)劃,并出臺項(xiàng)目庫管理辦法,建立入庫項(xiàng)目動態(tài)監(jiān)測、組織推介和定期通報(bào)機(jī)制,及時(shí)識別違規(guī)、不合理項(xiàng)目。同時(shí),優(yōu)化PPP資訊信息披露,將已入庫的PPP項(xiàng)目的相關(guān)信息向社會資本方公開發(fā)布,建立與健全民營企業(yè)、商會和金融部門的項(xiàng)目對接制度,切實(shí)打通地方政府與社會資本的對接口徑,保證地方政府充分合理應(yīng)用PPP模式進(jìn)行融資;并將不同項(xiàng)目引入對應(yīng)的運(yùn)作軌道,維護(hù)市場秩序穩(wěn)定,強(qiáng)化地方政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng),保證地方政府科學(xué)融資,高效化解債務(wù)。

        (三)加快構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系,鞏固財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管控防線

        要將地方政府財(cái)政預(yù)算管理與風(fēng)險(xiǎn)管理有機(jī)聯(lián)系,通過財(cái)政預(yù)算,將PPP項(xiàng)目范圍、規(guī)模和數(shù)量控制在合理范圍內(nèi)。并結(jié)合新政府會計(jì)制度,為PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)獨(dú)立的預(yù)算報(bào)表、財(cái)務(wù)報(bào)表和決算報(bào)告,客觀全面披露現(xiàn)有PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)、債務(wù)形式及規(guī)模,提高財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管控的可視化、可理解性。要依托信息平臺和大數(shù)據(jù)分析建立高效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制,強(qiáng)化PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測及預(yù)控,助力全面控制PPP模式的融資風(fēng)險(xiǎn)。

        (四)加快構(gòu)建完善的監(jiān)管機(jī)制,助力PPP模式融資提質(zhì)提效

        相關(guān)部門應(yīng)充分完善對地方政府PPP模式融資的監(jiān)管機(jī)制,強(qiáng)化監(jiān)管力度,及時(shí)發(fā)現(xiàn)并杜絕“政績工程”,加強(qiáng)對地方政府PPP項(xiàng)目的效率和質(zhì)量約束,監(jiān)督敦促地方政府切實(shí)甩掉財(cái)政包袱,助力地方政府財(cái)政“減負(fù)”和提效。例如,對管轄區(qū)域所有地方政府PPP項(xiàng)目入庫、簽約、執(zhí)行等方面的情況進(jìn)行季度通報(bào)、半年度和年度考核,定期到相關(guān)單位考察指導(dǎo),對PPP項(xiàng)目的階段性工作進(jìn)行總結(jié)、部署,確保PPP工作有序開展。并制定合理的激勵機(jī)制,針對地方政府PPP項(xiàng)目落實(shí)情況,通過項(xiàng)目前期費(fèi)和財(cái)政獎、補(bǔ)資金的分配傾斜等方式予以獎勵,鼓勵地方政府主動提質(zhì)增效,爭優(yōu)創(chuàng)優(yōu)。同時(shí),地方政府應(yīng)加快建立完善內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制,加強(qiáng)對PPP模式融資的自主監(jiān)管,提高地方財(cái)政管理水平。

        (五)加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人才教育培養(yǎng),助力地方政府PPP模式融資效率和質(zhì)量提升

        相關(guān)部門應(yīng)積極邀請國家和省級發(fā)展改革委、財(cái)政部門及相關(guān)機(jī)構(gòu)的PPP專家聯(lián)合開展針對地方政府PPP模式運(yùn)作的咨詢、培訓(xùn)工作,助力地方政府提升人才綜合素質(zhì)和技術(shù)水平,切實(shí)做好PPP模式融資實(shí)踐,強(qiáng)化財(cái)政管理。同時(shí),充分聯(lián)合社會力量,運(yùn)用社會資源,通過吸引、鼓勵有實(shí)力的工程設(shè)計(jì)咨詢機(jī)構(gòu)及從事投資、金融、會計(jì)、法律等中介服務(wù)組織,探索建立市PPP產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟;開展PPP項(xiàng)目的咨詢服務(wù)和PPP技術(shù)人才教育培養(yǎng),為地方政府及時(shí)輸入優(yōu)質(zhì)人才力量,助力地方政府強(qiáng)化人才驅(qū)動,提升PPP模式融資的效率與質(zhì)量。

        四、結(jié)語

        不可置否的是,將PPP模式引入地方政府融資渠道,切實(shí)為化解地方財(cái)政債務(wù)、助推地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展“立下汗馬功勞”,是地方政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型不可或缺的一步。但是盲目推廣、管理制度松散、邊界模糊、流程粗放、監(jiān)管稽核不力、人才驅(qū)動疲軟等問題使得PPP模式融資利弊共存,風(fēng)險(xiǎn)重重。因此,地方政府必須加快解決現(xiàn)存問題,轉(zhuǎn)弊為利,化險(xiǎn)為夷,自強(qiáng)前行,持續(xù)強(qiáng)化PPP模式融資管理工作,充分發(fā)揮PPP融資效用。

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