賈亞麗 徐東方

一、引言

根據(jù)國家發(fā)改委、中國民航局聯(lián)合發(fā)布《全國民用運輸機場布局規(guī)劃》。北京與天津、石家莊共同打造京津冀世界級機場群。新建設(shè)的機場是作為緩解北京交通壓力的重要基礎(chǔ)設(shè)施，支線機場則帶有較強的公益性，在建設(shè)機場的過程中，融資是非常關(guān)鍵的一步，如何拓寬融資渠道，吸收民間資本，將民間資本和政府資金合理的利用起來，打造互惠共贏的融資模式，是京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵。PPP模式作為一種在新時期與時俱進的融資模式，隨著國內(nèi)城市化進程快速建設(shè)，在中國的實施日益增多，是減輕政府財政壓力，提高項目運營效率和服務(wù)質(zhì)量的戰(zhàn)略選擇。在建設(shè)京津冀機場群的過程中運用PPP，對于未來PPP運用在其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的研究有重要的理論意義和現(xiàn)實意義，為探討京津冀世界級機場群建設(shè)模式提供新的思路。

二、PPP模式適用世界級機場群的可行性分析

我國自引入PPP模式以來，關(guān)于PPP的研究時間不長，現(xiàn)有的研究還較為有限，對融資風險內(nèi)容的研究還不成熟，有較大的研究拓展空間。PPP模式之所以適用世界級機場群是因為以下幾點因素：

（1）機場屬于公益性設(shè)施，帶有很強的社會公益和公共產(chǎn)品與服務(wù)屬性，政府責任重大，而其資本和精力都是有限的；（2）機場群建設(shè)耗資大，建設(shè)周期長，總體利潤水平不高，需要共享風險；（3）以往的政府投入較大、且行政化效果明顯，機制較為機械，現(xiàn)在已經(jīng)進入一個瓶頸期，急需市場化和高效化的資本進入PPP建設(shè)中；（4）社會資本同樣有著想和政府共同盈利，發(fā)揮社會資本優(yōu)勢的態(tài)度。

三、PPP模式下的京津冀世界級機場群建設(shè)的融資風險分配體系

PPP模式下，京津冀世界級機場群項目操作是否成功，關(guān)鍵要看是否有合理的風險分配體系，在政企雙方都覺得風險可控的情況下，雙方都可以獲得一定的收益，項目就能成功。風險分配一般分兩個階段來做，一是項目風險識別；二是風險分擔機制設(shè)計。

（一）項目風險識別

1.政府層面的風險。（1）政府干預(yù)。目前有些PPP項目，由于政府的干預(yù)過多，導(dǎo)致投資人在進行建設(shè)的時候，無法達到自己想要的結(jié)果，甚至?xí)?dǎo)致項目的整體失敗。（2）政府信用。政府信用是社會問題，是政府長期以來給公眾帶來的印象，不是項目管理的問題。投資人拿到的項目條件越公平，政府違約的可能性就越低。因此，政府信用極大影響著項目的風險。當然，政府信用也是雙方的，不是政府單方的問題。政府自身在守信的同時，也需要得到更多的信任。（3）公眾態(tài)度。京津冀世界級機場群的是關(guān)系國計民生的大項目，在征求公眾意見的過程中，必然是順應(yīng)民意民心的，因此，本項目風險較小。（4）法律變更。隨著我國法制建設(shè)的不斷完善，我們現(xiàn)行的法律法規(guī)會隨之變化，導(dǎo)致項目投資或運行成本發(fā)生變化。這種風險帶來的成本增加由雙方共擔：如果變化導(dǎo)致的影響成本很小，那么就由投資方承擔，如果超過了預(yù)計的風險界定，就由政府來承擔風險。

2.市場層面的風險。（1）融資風險?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的資金規(guī)模較大，僅靠自有資金難度較大，因此還需要得到其他金融機構(gòu)的資金支持。因此，在進行融資前，最好先讓銀行等金融機構(gòu)事先了解項目，給金融機構(gòu)足夠的時間評估風險，政府也能盡早了解金融機構(gòu)的態(tài)度，從而掌握融資成本，從而降低項目的融資風險。（2）金融風險。包括項目融資中利率風險和匯率風險兩個方面。由于受政策的影響，市場不可避免地會出現(xiàn)一些難以預(yù)測的政策方面的變化，如中美貿(mào)易戰(zhàn)導(dǎo)致的政策變化、貨幣利率的調(diào)整、通貨膨脹等因素。（3）項目唯一性與市場需求變化。這兩者都是社會投資方比較關(guān)心的因素，會影響到項目的未來收入。政府對這兩類項目的管理是，如果這個項目是唯一性的，就承諾給它唯一性。同時要掌握好市場需求的變化，并且做好合理分配，雙方共擔是較好的分擔模式。

3.項目層面的風險。（1）項目移交風險?，F(xiàn)在大多數(shù)PPP項目都是三十年運營期結(jié)束后要移交給政府方的項目，因此，如果這樣的項目前期建設(shè)的過程中存在較大風險，那么在后期的使用過程中將會出現(xiàn)一系列問題，那么期滿交給政府的就是不能用的項目，這對于政府來說，是一個較大的風險，因此需要在項目開工前就交代好，項目移交的時候，應(yīng)該是正常運營的狀態(tài)，從而控制風險。（2）社會投資方變動。在招商時有些政府和企業(yè)在達不到項目要求的時候，就會掛羊頭賣狗肉，先去找一個合規(guī)的企業(yè)，以他們的名義來做這個項目，等簽完協(xié)議后，再做項目投資人的變更。所以，需要控制這種風險的做法就是，防范于未然，提前在合同里要做好說明，如若投資方想要變更股權(quán)轉(zhuǎn)讓，必須滿足兩點要求，一是與之合作的政府要同意，二是變更后的投資人資質(zhì)等要滿足招商的要求，以免金玉其外敗絮其中。（3）招標競爭不充分。這種情況普遍存在于PPP項目中特別多、項目建設(shè)地點偏僻、投資人競爭者不多的項目上。一方面由于項目較大、融資規(guī)模較大，政府又基于融資，必然導(dǎo)致招標競爭不充分。因此控制招標競爭不充分的風險，一是要穩(wěn)扎穩(wěn)打，項目要早一點提出來，不要有拖延癥，等快開工了才開始宣傳，了解的投資者較少，引來的競標人必然少。二是提前做好項目預(yù)算，化被動為主動，與其被動等著投資方的投資，不如先下手為強，將項目的預(yù)算與自己可接受的項目列好，再去招標。（4）項目前期預(yù)算不合理。預(yù)算是在做未來的財務(wù)數(shù)字，因此不可避免地不會與實際發(fā)生的成本完全一致。這個風險在早期就應(yīng)該預(yù)見，由雙方共同承擔。

（二）風險分擔

雞蛋不要放在同一個籃子里，因此風險分擔顯得尤為重要。風險分擔是指將項目風險在各方之間進行合理分配，從而有效降低項目總體風險程度，確保項目順利實施。風險分擔方式有兩種，一種是分別承擔（等同于風險分配），一種是共同承擔（雙方按一定比例分攤）。風險分擔機制在設(shè)計的時候應(yīng)該遵循以下原則：

（1）PPP項目在融資的時候，要充分考慮到社會資本的需求：對于一些可以盈利的項目，政府和企業(yè)共同承擔收益與風險；對于一些前期可能虧損、周期較長的項目，政府要拿出足夠的誠意進行相應(yīng)的補貼；對于一些虧損較大、長期無望盈利的項目，政府更應(yīng)該從長遠角度來對待，給予適度的兜底保本收益。（2）承擔的風險程度與所獲得收益相匹配。本著成本效益、誰獲益誰承擔風險的原則，這種方式可以有效地調(diào)動風險承擔方的積極性和主動性。（3）項目的風險應(yīng)該由對其最有控制力的一方承擔。在項目的多個控制主體中，誰最有能力控制風險就由誰承擔，從而可以有效地降低風險發(fā)生的概率和成本。

四、PPP模式下的京津冀世界級機場群建設(shè)的建議

針對以上提出的各種風險，我們在進行PPP模式下京津冀世界級機場群的建設(shè)過程中需要慎重決策政府資金參與和支持PPP項目的方式，具體措施如下：

1.PPP項目目前在邊遠地區(qū)，尤其是一些經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)更受歡迎，主要是因為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目前已經(jīng)較為完善，而PPP在邊遠地區(qū)則有更大的發(fā)揮空間，因此政府不能與民搶利，多拿出一些有質(zhì)量、獲利高的項目，這樣才能取得更多社會資本的青睞。

2.資本支持。在監(jiān)管政策允許范圍內(nèi)給予PPP項目差異化的信貸支持。使融資方式多樣化，即采用股權(quán)為主、其他多種方式為輔的形式。

3.目前在個別PPP項目，審批手續(xù)較為復(fù)雜，因此會影響社會資本投入的積極性，政府需要在監(jiān)管允許的條件下，讓PPP項目優(yōu)先進入項目庫。項目簽署確定以后，民航局要優(yōu)化項目的辦事程序，幫助地方政府進行項目的開展，從而簡化審批程序，提高其審批效率。

4.加強對PPP項目的績效管理。事前，重視PPP項目社會資本的吸收和應(yīng)用；事中，明確投資者和經(jīng)營者的投資者的績效和風險；事后，在項目運行后，建立起行之有效的績效管理系統(tǒng)，建立收益與績效相符的關(guān)聯(lián)機制，杜絕明股實債的行為。

5.加強監(jiān)管體系的建設(shè)。在項目實施之前，做好項目的整體規(guī)劃和監(jiān)管措施，需要在協(xié)議里約定好項目驗收的技術(shù)標準、政府監(jiān)管內(nèi)容和方法、項目運營的技術(shù)標準、政府提供的支持條件、運營服務(wù)內(nèi)容和范圍等等。