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        德國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革及其對(duì)我國的啟示

        2019-12-23 05:43:57白照君胡尹燕
        人才資源開發(fā) 2019年11期
        關(guān)鍵詞:養(yǎng)老金養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼

        □白照君 胡尹燕

        隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)的改變,我國人口老齡化問題加劇,老年人口撫養(yǎng)比由1982年的8.0%增長到2017年的15.9%,人均壽命的延長擴(kuò)大了養(yǎng)老金缺口, 建立在現(xiàn)收現(xiàn)付制基礎(chǔ)上的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨挑戰(zhàn)。與此同時(shí),企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展緩慢,建立多主體、多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需求更加迫切。 作為社會(huì)保險(xiǎn)制度的先行者,德國在2001年進(jìn)行的“里斯特養(yǎng)老金”改革轉(zhuǎn)化思路,探索出適應(yīng)本國社會(huì)發(fā)展階段的新型養(yǎng)老模式, 實(shí)現(xiàn)了構(gòu)建多元主體、多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)。在相似的社會(huì)問題和養(yǎng)老壓力下, 德國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革為我國破解養(yǎng)老困局提供了新思路。

        一、中德養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革背景分析

        作為戰(zhàn)爭的發(fā)起國和戰(zhàn)敗國,兩次世界大戰(zhàn)后,德國經(jīng)濟(jì)秩序的混亂和金融市場的崩潰使得原本實(shí)行基金積累制下的養(yǎng)老基金不復(fù)存在, 德國養(yǎng)老金制度被迫從基金積累制轉(zhuǎn)向現(xiàn)收現(xiàn)付制。 同時(shí), 與其他形成“多支柱”的養(yǎng)老保障體系的歐洲國家不同,具有“代際團(tuán)結(jié)” 色彩的法定養(yǎng)老金在德國養(yǎng)老金體系中居于絕對(duì)的主體地位, 企業(yè)養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金所占比例很小。 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人民生活水平的提升,尤其是醫(yī)療水平的提高,德國生育率和死亡率下降,人口結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化,人口老齡化問題加劇,采取現(xiàn)收現(xiàn)付制的法定養(yǎng)老金無法承受人口結(jié)構(gòu)變化帶來的巨大壓力,迫使德國政府不得不對(duì)“二戰(zhàn)”以來一直實(shí)施的以法定養(yǎng)老金為主體的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系進(jìn)行改革, 其中,“里斯特養(yǎng)老金”改革取得的成就顯著,最具代表性。

        反觀中國,當(dāng)前我國人口紅利逐漸消失,隨著生育率和死亡率的下降,人口結(jié)構(gòu)發(fā)生改變,老齡化問題給我國養(yǎng)老保障制度帶來挑戰(zhàn)。 作為養(yǎng)老保險(xiǎn)“三支柱”中的頂梁柱, 我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人數(shù)超過9.3 億人,覆蓋率超過90%,居于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系中的主體地位,但作為第二、三支柱的企業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金發(fā)展緩慢甚至停滯。此外,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合模式,采用現(xiàn)收現(xiàn)付制。 隨著養(yǎng)老金缺口的增大,政府為保證按時(shí)足額發(fā)放養(yǎng)老金, 被迫挪用在職員工個(gè)人賬戶養(yǎng)老金,導(dǎo)致個(gè)人賬戶出現(xiàn)“空賬”現(xiàn)象。 總之,我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在諸多問題, 在人口老齡化問題日益加劇的今天, 我國現(xiàn)存養(yǎng)老保險(xiǎn)體系問題愈加明顯,改革需求更加迫切。

        二、德國“里斯特養(yǎng)老金”改革特征

        德國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從1992年以來大約經(jīng)歷過六次較為關(guān)鍵的調(diào)整, 多數(shù)改革均是從現(xiàn)收現(xiàn)付制入手進(jìn)行, 并未真正緩解人口老齡化問題下養(yǎng)老金不足的壓力。 2001年,以德國勞工部長里斯特主導(dǎo)的養(yǎng)老金改革轉(zhuǎn)換思路,通過發(fā)展第二支柱,來彌補(bǔ)以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ)的法定養(yǎng)老金的不足。 “里斯特養(yǎng)老金”改革從目標(biāo)群體、補(bǔ)貼激勵(lì)方案、產(chǎn)品供給、計(jì)劃監(jiān)管方面均以政府為主導(dǎo),進(jìn)行精心設(shè)計(jì)和嚴(yán)格管理。

        1.責(zé)任主體多元化。德國像其他許多發(fā)達(dá)國家一樣,建立了“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。但與其他國家不同的是,德國實(shí)行“社會(huì)保險(xiǎn)”模式,政府在養(yǎng)老方面占主體地位。隨著人口重心向老齡化轉(zhuǎn)移,德國政府養(yǎng)老金支付壓力加重,不得不通過降低法定養(yǎng)老金待遇,同時(shí)大力發(fā)展以企業(yè)和個(gè)人為主體的二、三支柱,以彌補(bǔ)法定養(yǎng)老金待遇的降低。 “里斯特養(yǎng)老金”改革的基本思路就是基于以上現(xiàn)實(shí), 明確確立了構(gòu)建責(zé)任主體多元化、多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的目標(biāo)?!袄锼固仞B(yǎng)老金”改革主要涉及政府與個(gè)人,通過政府制定補(bǔ)貼激勵(lì)政策,鼓勵(lì)符合條件的個(gè)人進(jìn)行個(gè)人養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄投資, 充分發(fā)揮民眾和市場在個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的能動(dòng)性, 政府在其中起到監(jiān)管、調(diào)控作用,使得原來以政府為責(zé)任主體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)變?yōu)檎蛡€(gè)人共同負(fù)責(zé), 并引入市場機(jī)制的新型養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。通過此次改革,大大緩解了政府財(cái)政壓力,并給予民眾更多的參與權(quán),實(shí)現(xiàn)了責(zé)任主體多元化的目標(biāo)。

        2.激勵(lì)方案多樣化。為推進(jìn)“里斯特養(yǎng)老金”改革計(jì)劃,鼓勵(lì)民眾積極參與,政府針對(duì)不同群體制訂了多樣化的激勵(lì)方案,包括基礎(chǔ)補(bǔ)貼、子女補(bǔ)貼、特別補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠。 例如,為激勵(lì)多子女的家庭參與“里斯特養(yǎng)老金”計(jì)劃,改革專門設(shè)置了子女補(bǔ)貼,并且補(bǔ)貼金額與子女?dāng)?shù)量成正相關(guān), 極大激勵(lì)了多子女家庭參與計(jì)劃;為鼓勵(lì)年輕群體參與計(jì)劃,政府針對(duì)年齡不滿25歲的勞動(dòng)者進(jìn)行200 歐元的一次性特別補(bǔ)貼, 激發(fā)了年輕民眾參與計(jì)劃的熱情。 通過政府制定的補(bǔ)貼激勵(lì)方案,“里斯特養(yǎng)老金”改革取得顯著成效,表現(xiàn)為:參與計(jì)劃并簽署保險(xiǎn)合同的人數(shù)從2001年的140萬人次增加到2013年的1589萬人次,參與人數(shù)增加10 倍以上;同時(shí),2006年“里斯特養(yǎng)老金”覆蓋范圍超過企業(yè)年金,成為養(yǎng)老保險(xiǎn)中的重要支柱。 由此可見,補(bǔ)貼激勵(lì)政策是推動(dòng)“里斯特養(yǎng)老金”改革快速推進(jìn)并取得成效的關(guān)鍵因素。

        3.養(yǎng)老產(chǎn)品及供給方多樣化?!袄锼固仞B(yǎng)老金”計(jì)劃中的養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品及其提供者具有多樣化特征。 產(chǎn)品的提供方包括保險(xiǎn)公司、銀行、基金公司以及德國建房互助儲(chǔ)金信貸社;根據(jù)產(chǎn)品的不同形式,又可以分為保險(xiǎn)合同、基金儲(chǔ)蓄合同、銀行儲(chǔ)蓄合同以及里斯特住房儲(chǔ)蓄合同,其中保險(xiǎn)合同形式的養(yǎng)老產(chǎn)品最受歡迎,市場份額超過70%。 民眾可以根據(jù)個(gè)人偏好自主選擇產(chǎn)品提供方和保險(xiǎn)方式, 極大提高了民眾的自主性與參與度, 多樣化的養(yǎng)老產(chǎn)品和多個(gè)產(chǎn)品提供方是推動(dòng)“里斯特養(yǎng)老金”改革順利進(jìn)行的重要因素。

        4.政府主導(dǎo),嚴(yán)格監(jiān)管。在保守主義政府干預(yù)理念的指導(dǎo)下,“里斯特養(yǎng)老金”改革從制度理念、制度設(shè)計(jì)到改革推進(jìn)與市場監(jiān)管,都以政府為主導(dǎo),并在法律層面進(jìn)行規(guī)定,極大提升了養(yǎng)老金的安全性。養(yǎng)老金補(bǔ)貼方案則由隸屬于聯(lián)邦德意志養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)下的中央補(bǔ)助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理, 進(jìn)行補(bǔ)貼金額的發(fā)放和稅收減免的核算。此外,政府還在養(yǎng)老金投資出現(xiàn)虧損的情況下以“最終擔(dān)保人”的形式出現(xiàn),有了政府信用作擔(dān)保,極大提升了民眾參與“里斯特養(yǎng)老金”計(jì)劃的信心。

        三、德國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革對(duì)我國的啟示

        德國是社會(huì)保障制度的發(fā)源地, 是世界各國在社會(huì)保障領(lǐng)域?qū)W習(xí)的典范。 縱觀德國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從建立到完善的一百多年,尤其是“里斯特養(yǎng)老金”改革,其中思路與經(jīng)驗(yàn)值得探索。

        1.“三支柱”均衡發(fā)展。隨著人口結(jié)構(gòu)的變化,我國人口老齡化問題日益嚴(yán)重,陷入“未富先老”的尷尬處境。 由于老年人口的增多,人口贍養(yǎng)比的增大,我國養(yǎng)老基金缺口不斷擴(kuò)大,養(yǎng)老基金面臨收不抵支的風(fēng)險(xiǎn),養(yǎng)老金的給付占財(cái)政支出比例快速增加。 為抵御養(yǎng)老基金不足風(fēng)險(xiǎn),緩解財(cái)政壓力,更好保障退休人員養(yǎng)老權(quán)益,我國應(yīng)借鑒德國經(jīng)驗(yàn),大力發(fā)展企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人自愿繳納的儲(chǔ)蓄型商業(yè)保險(xiǎn), 提高其在整個(gè)養(yǎng)老體系中的比重,建成“多支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,使得養(yǎng)老保險(xiǎn)的“三大支柱”得以均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。 此外,與作為“第二支柱”的企業(yè)年金相比,我國商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展更加滯后。 因此,我國養(yǎng)老金制度改革可以借鑒“里斯特養(yǎng)老金”改革,轉(zhuǎn)換思路,以個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)為切入點(diǎn),通過政府政策補(bǔ)貼等優(yōu)惠措施,積極推動(dòng)個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展。

        2.堅(jiān)持政府主導(dǎo)地位。作為社會(huì)主義國家,我國經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。 改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰹橹鳎袌鲈谫Y源配置中起決定作用, 建立起具有中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。不可否認(rèn),我國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變給社會(huì)帶來巨大發(fā)展,市場機(jī)制作用愈加凸顯。但市場風(fēng)險(xiǎn)具有不可控性,市場本身自發(fā)性、盲目性、滯后性弊端不容忽視。 因此, 作為民眾老年生活水平的保障,養(yǎng)老金應(yīng)通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)保值增值,避免市場風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致基金貶值。 同時(shí),政府應(yīng)作為民眾養(yǎng)老金的“負(fù)責(zé)人”和“最終擔(dān)保人”,在養(yǎng)老基金的給付發(fā)放、投資運(yùn)營、監(jiān)督管理方面發(fā)揮主導(dǎo)作用,保證民眾養(yǎng)老資金的安全性。以德國“里斯特養(yǎng)老金”改革為例,這一改革的成功之處在于妥善的政府和市場責(zé)任界定?!袄锼固仞B(yǎng)老金”作為第三支柱私人養(yǎng)老金,從市場準(zhǔn)入到產(chǎn)品設(shè)計(jì)都由政府監(jiān)管調(diào)控,而且政府承擔(dān)“最終責(zé)任人”角色,增強(qiáng)了國民對(duì)“里斯特養(yǎng)老金”的信心。

        3.注重目標(biāo)群體的多樣化。德國“里斯特養(yǎng)老金”改革覆蓋范圍迅速擴(kuò)大, 得益于政府針對(duì)不同參保人群采取的多樣化激勵(lì)政策和產(chǎn)品模式。 在政策激勵(lì)方面,對(duì)年輕工作者采取一次性補(bǔ)貼政策;對(duì)擁有不同子女?dāng)?shù)量的家庭,給予不同程度的財(cái)政補(bǔ)貼,以此鼓勵(lì)多子女家庭參與“里斯特養(yǎng)老金”改革。 政府激勵(lì)政策發(fā)揮其杠桿作用, 極大地激發(fā)了民眾參與 “里斯特養(yǎng)老金”改革的熱情。 此外,激勵(lì)政策對(duì)收入較高群體采取稅收激勵(lì),對(duì)中低收入群體采取財(cái)政補(bǔ)貼,政策理念兼顧效率與公平, 從而惠及更廣泛民眾。 在產(chǎn)品供給方面,養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品供給方和產(chǎn)品形式多樣化,給予了參保者更大的自主選擇權(quán), 有利于讓符合條件的民眾選擇最適合自己的養(yǎng)老產(chǎn)品。因此,在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的過程中應(yīng)充分考慮不同社會(huì)群體特征和需求, 惠及更廣泛民眾。

        四、結(jié)語

        以“里斯特養(yǎng)老金”改革為代表,德國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革為其他國家提供了借鑒。 從制度理念來看,“里斯特養(yǎng)老金” 改革對(duì)不同收入水平群體均實(shí)行具有針對(duì)性的激勵(lì)政策,擴(kuò)大了“里斯特養(yǎng)老金”改革計(jì)劃的受惠范圍,體現(xiàn)了兼顧效率與公平原則;從制度設(shè)計(jì)來看,改革針對(duì)不同人群制訂補(bǔ)貼激勵(lì)方案,產(chǎn)品形式多樣, 使參保民眾能夠從自身利益出發(fā)選擇適合自己的養(yǎng)老產(chǎn)品,滿足了社會(huì)多層次、多樣化養(yǎng)老需求;從制度實(shí)踐來看,政府在改革實(shí)行過程中居于主導(dǎo)地位,起到引導(dǎo)監(jiān)管作用,引入市場機(jī)制的同時(shí)承擔(dān)“最終責(zé)任人”角色,保證了養(yǎng)老資金的安全性,并為改革計(jì)劃的實(shí)施提供了良好的政策環(huán)境,推動(dòng)了改革的進(jìn)程。

        總之,“里斯特養(yǎng)老金”改革完善了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,實(shí)現(xiàn)了建立主體多元化多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系目標(biāo),使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)。因此,德國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革對(duì)于面臨相似問題的中國具有重要借鑒意義。

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