盧勁松 朱明非

(1 廣州南沙產(chǎn)業(yè)投資有限公司 廣東廣州 511457 2 廣東省體制改革研究會 廣東廣州 510100)

2010年，國務(wù)院發(fā)布了 《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步拓寬民間投資的領(lǐng)域和范圍。此后，國家發(fā)改委、財政部、住建部、工信部、國資委等近 30個部、局、委、會、署先后發(fā)布了鼓勵民間投資的實(shí)施細(xì)則，力推各地政府引入社會資本，發(fā)揮市場配置資源作用，采用政企合作模式(PPP)授予授權(quán)法人和組織以特許經(jīng)營權(quán)，開展基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的建設(shè)和經(jīng)營。對于有一定收益的公益性事業(yè)項(xiàng)目，國務(wù)院鼓勵地方政府積極采用 PPP模式，授予社會資本特許經(jīng)營權(quán)，參與項(xiàng)目投資及運(yùn)營[1-3]。截至2019年3月31日，全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫共入庫項(xiàng)目8 839個，入庫項(xiàng)目金額134 087.78億元，但是這些項(xiàng)目以市政工程項(xiàng)目為主，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目僅72項(xiàng)，占比0.81%。究其原因，是由于農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目中面臨著眾多的風(fēng)險，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過市政工程項(xiàng)目、交通運(yùn)輸、教育、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等方面，導(dǎo)致其PPP模式推進(jìn)較慢。本文以廣東陽春市農(nóng)業(yè)資源循環(huán)利用工程中心(禽畜無害化處理廠)PPP建設(shè)為例，對其面臨的風(fēng)險進(jìn)行評價，并提出相關(guān)解決方案，以期為農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目建設(shè)的推進(jìn)提供參考。

1 陽春市農(nóng)業(yè)資源循環(huán)利用工程中心PPP模式

陽春市歷來是廣東生豬調(diào)出大縣，2017年全市生豬出欄量113.3萬頭，多年來，被列入國家級生豬調(diào)出大縣名錄中。但是，在生豬產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時，畜禽無害化處理的重要性也逐步顯現(xiàn)出來。當(dāng)前，中國生豬產(chǎn)業(yè)保育至育肥期的死亡率高達(dá)8%～12%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家5%的水平。動物發(fā)生死亡時，如不及時將病害動物尸體、制品及其污染物、排泄物等進(jìn)行徹底無害化處理，各類病毒和細(xì)菌易進(jìn)入外環(huán)境，進(jìn)而導(dǎo)致禽流感、口蹄疫等重大人畜共患病發(fā)生流行。因此，對病死畜禽的無害化處理刻不容緩。

鑒于此，廣東陽春市農(nóng)業(yè)資源循環(huán)利用工程中心(禽畜無害化處理廠)PPP建設(shè)項(xiàng)目獲得了批準(zhǔn)。其建設(shè)內(nèi)容包括陽春市農(nóng)業(yè)資源循環(huán)利用工程中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)收集暫存點(diǎn)。處理中心按功能分為3個區(qū)域：辦公生活區(qū)、生產(chǎn)設(shè)施區(qū)和公用及輔助配套設(shè)施區(qū)，包括生產(chǎn)車間、成品倉庫、原料倉庫等。每個收集暫存點(diǎn)包括30～50 m3冷庫1間，管理用房1間，裝車輸送帶1條，10kw三相配電，圍閉式圍墻等。處理中心總用地約20000m2，主要建筑面積約5000m3，包括1個80 m2暫存冷庫。全市按照死亡畜禽分布情況布設(shè)收集暫存網(wǎng)點(diǎn)，原則上有條件的鎮(zhèn)按一鎮(zhèn)一站建設(shè)收集暫存點(diǎn)，每個暫存點(diǎn)占地面積不少于50m2，建筑面積不少于30m2。設(shè)計(jì)項(xiàng)目處理能力為20t/d。通過增加生產(chǎn)批次，日處理能力可達(dá)40 t/d。社會資本方還承擔(dān)場地七通一平、進(jìn)場道路的投資建設(shè)。項(xiàng)目特許經(jīng)營期為28年，社會資本方承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營期設(shè)施的使用、維護(hù)和保養(yǎng)，由政府購買社會資本方提供的動物無害化處理服務(wù)，政府方主要負(fù)責(zé)監(jiān)督項(xiàng)目公司運(yùn)作，不參與到項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營。

通過PPP模式實(shí)施該項(xiàng)目建設(shè)，讓社會資本充分參與項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營。社會資本除可利用自有資金外，還可廣泛利用資本市場為項(xiàng)目建設(shè)融資，擴(kuò)大了項(xiàng)目的建設(shè)融資渠道。此外，該模式可極大地提高資產(chǎn)運(yùn)營效率。項(xiàng)目建設(shè)完畢后，由社會資本方進(jìn)行運(yùn)營，這可提高經(jīng)營管理效率。因?yàn)樯鐣Y本方采用市場化的經(jīng)營管理方式，具有專業(yè)技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗(yàn)，這也有利于讓政府公共部門從一些具體、煩瑣的事務(wù)中擺脫出來。最后，該模式可減輕政府履行公共職能的資金壓力。該項(xiàng)目屬于約定期限內(nèi)特許經(jīng)營，社會資本方只在一定期限內(nèi)實(shí)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，通過產(chǎn)品銷售和財政補(bǔ)貼收回投資及取得合理收益。也就是說，陽春市可通過特許權(quán)的階段性操作，在少投入資金的情況下，完成了原來需要財政投入很大一筆資金才能解決的工程建設(shè)、運(yùn)行等問題。對于社會資本而言，在PPP模式下，通過與政府的合作能夠在提供公共服務(wù)的同時，也獲得合理的投資回報。該項(xiàng)目采用政府專項(xiàng)補(bǔ)貼模式，費(fèi)用覆蓋項(xiàng)目的建設(shè)成本、運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用、合理利潤，社會資本在合作期能夠取得比較穩(wěn)定的收益，有利于吸引社會資本參與本項(xiàng)目。

2 廣東農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險評價及防范

農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目與普通項(xiàng)目相比，涉及農(nóng)業(yè)和PPP兩大特征，因此其項(xiàng)目風(fēng)險遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通項(xiàng)目，風(fēng)險貫穿整個項(xiàng)目生命周期。因此，必須對整個項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險識別、分配及評價。

2.1 風(fēng)險識別與分配

在農(nóng)業(yè)PPP整個項(xiàng)目生命周期中，勘察、投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、財務(wù)、運(yùn)營、維護(hù)、移交、環(huán)境責(zé)任、政策、法律、不可抗力等風(fēng)險是項(xiàng)目中最容易出現(xiàn)的風(fēng)險，因此需要在前期立項(xiàng)過程中進(jìn)行識別與分配。以陽春市農(nóng)業(yè)資源循環(huán)利用工程中心PPP項(xiàng)目為例，項(xiàng)目合作方在合同中明確要求合理分配風(fēng)險，明確本合同主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以確保項(xiàng)目順利實(shí)施并實(shí)現(xiàn)物有所值。

2.2 融資風(fēng)險

融資風(fēng)險一般包括籌資不足以支撐項(xiàng)目建設(shè)，融資不當(dāng)及社會資本方財務(wù)結(jié)構(gòu)失衡，財政預(yù)算不足，利率變化。其中，財政預(yù)算不足由政府方負(fù)責(zé)承擔(dān)，其他3項(xiàng)由社會資本方進(jìn)行承擔(dān)。其中，社會資本方籌資不足風(fēng)險需要在社會投資方按照建設(shè)期的具體融資需求做好融資規(guī)劃，并明確要求社會資本股東提供相關(guān)擔(dān)保；融資不當(dāng)和財務(wù)結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險需要在項(xiàng)目建設(shè)支出對融資結(jié)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)，使其與項(xiàng)目現(xiàn)金所需相匹配；財政預(yù)算不足風(fēng)險一般較小，但社會資本方可要求政府將該項(xiàng)目列入財政中長期規(guī)劃，并及時進(jìn)行撥付；利率變化風(fēng)險要求社會資本方持續(xù)增強(qiáng)其自身融資能力。

2.3 建設(shè)風(fēng)險

建設(shè)風(fēng)險一般包括土地不可獲取或延遲、項(xiàng)目審批延誤、財政資金配套安排延遲、成本超過預(yù)算、工期超出計(jì)劃、安全事故或環(huán)境保護(hù)、考古發(fā)現(xiàn)保護(hù)、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等。其中，土地不可獲取或延遲是本項(xiàng)目中可能面臨最大的風(fēng)險，因?yàn)樵擁?xiàng)目為禽畜無害化處理廠建設(shè)，極有可能因公眾反對導(dǎo)致土地不可獲取或延遲，因此該風(fēng)險應(yīng)由政府部門進(jìn)行承擔(dān)；項(xiàng)目審批延誤風(fēng)險需要由政府部門與企業(yè)共同承擔(dān)，一方面企業(yè)需要提前了解各審批流程，做好相關(guān)資料準(zhǔn)備工作，另一方面相關(guān)部門需要對企業(yè)進(jìn)行持續(xù)的指導(dǎo)與溝通，與政府部門通過會議協(xié)商機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)；財政資金配套安排延遲需要由政府部門進(jìn)行承擔(dān)；成本超出預(yù)算風(fēng)險需要在前期做好成本預(yù)算及確定嚴(yán)控措施，確定造成超出預(yù)算的原因及責(zé)任方，由責(zé)任方承擔(dān)，同時增加定價調(diào)價機(jī)制；工期超過計(jì)劃風(fēng)險需要提前做好工期計(jì)劃，確定造成超出預(yù)算的原因及責(zé)任方，由責(zé)任方承擔(dān)；安全事故/環(huán)境保護(hù)風(fēng)險需要提前做好安全生產(chǎn)預(yù)案，確定造成超出預(yù)算的原因及責(zé)任方，由責(zé)任方承擔(dān)；考古文物發(fā)現(xiàn)風(fēng)險需要在制定實(shí)施方案前就進(jìn)行地質(zhì)勘探，發(fā)現(xiàn)文物嚴(yán)格按照國家相關(guān)文件執(zhí)行；質(zhì)量不達(dá)標(biāo)需要嚴(yán)格按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范施工，加大監(jiān)管力度，由項(xiàng)目公司進(jìn)行承擔(dān)[4-6]。

2.4 運(yùn)營風(fēng)險

運(yùn)營風(fēng)險一般包括最低需求風(fēng)險、運(yùn)營能力缺陷、無法滿足運(yùn)營需求、設(shè)備/設(shè)施故障、運(yùn)營維護(hù)成本增加、違約/提前終止、安全事故/環(huán)境保護(hù)、項(xiàng)目殘值風(fēng)險等。其中，最低需求風(fēng)險為本項(xiàng)目中最大的風(fēng)險，由于本項(xiàng)目主要為畜禽養(yǎng)殖引發(fā)的問題，極易因禁養(yǎng)、限養(yǎng)問題導(dǎo)致需求量下降，因此該風(fēng)險主要由政府承擔(dān)；運(yùn)營能力缺陷風(fēng)險主要由企業(yè)進(jìn)行承擔(dān)，需要增加專業(yè)運(yùn)營能力和相關(guān)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)；無法滿足運(yùn)營需求主要由企業(yè)進(jìn)行承擔(dān)，需要加大市場化運(yùn)作，提高運(yùn)營能力，滿足需求；設(shè)備/設(shè)施故障風(fēng)險主要由企業(yè)進(jìn)行承擔(dān)，需要在實(shí)際中完善設(shè)施/設(shè)備管理流程，做好故障預(yù)案并嚴(yán)格執(zhí)行，與績效考核機(jī)制掛鉤，項(xiàng)目公司及時維修；運(yùn)營維護(hù)成本增加風(fēng)險主要由企業(yè)進(jìn)行承擔(dān)，需要企業(yè)做好成本預(yù)算，嚴(yán)控成本支出；違約/提前終止風(fēng)險需要提前做好補(bǔ)償方案，確定原因及責(zé)任方，由責(zé)任方承擔(dān)；安全事故/環(huán)境保護(hù)風(fēng)險需要做好安全生產(chǎn)預(yù)案，確定造成原因及責(zé)任方，由責(zé)任方承擔(dān)。

2.5 其他風(fēng)險

其他風(fēng)險包括政策、法規(guī)風(fēng)險，通貨膨脹和利率變化等系統(tǒng)風(fēng)險，其他不可抗力風(fēng)險。其中政策/法律變更風(fēng)險需要明確相應(yīng)的直接/間接補(bǔ)償機(jī)制；系統(tǒng)風(fēng)險需要提前做好通貨膨脹預(yù)測，并通過投資、簽訂長期購貨合同、取得長期負(fù)債等措施；利率風(fēng)險需要相應(yīng)的直接/間接補(bǔ)償機(jī)制；不可抗力風(fēng)險需要購買相關(guān)風(fēng)險的保險進(jìn)行預(yù)防。

3 結(jié)論

截至2019年3月31日，廣東省PPP項(xiàng)目共計(jì)465項(xiàng)，其中市政工程205項(xiàng)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)100項(xiàng)、交通運(yùn)輸68項(xiàng)、水利建設(shè)17項(xiàng)，農(nóng)業(yè)僅3項(xiàng)，分別為陽江市陽春市農(nóng)業(yè)資源循環(huán)利用工程中心(畜禽無害化處理廠)PPP項(xiàng)目、陽江市陽西縣河北漁港疏浚工程與漁港服務(wù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目、饒平縣畜禽無害化處理中心示范項(xiàng)目。數(shù)量如此之少的原因是由于農(nóng)業(yè)本身風(fēng)險極大，同時盈利能力較為有限，導(dǎo)致推進(jìn)極為困難，因此更需要對其風(fēng)險進(jìn)行識別。

因此，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險分配以政府和社會資本 “風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”為目的，按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項(xiàng)目回報機(jī)制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和項(xiàng)目公司間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險[7]。原則上，項(xiàng)目建設(shè)、融資風(fēng)險和運(yùn)營等商業(yè)風(fēng)險主要由項(xiàng)目公司承擔(dān)，政治、法律、政策等風(fēng)險主要由政府承擔(dān)，系統(tǒng)、其他風(fēng)險等風(fēng)險由政府和項(xiàng)目公司合理共擔(dān)。經(jīng)過社會資本的嚴(yán)格篩選、風(fēng)險的合理分配以及采取積極有效的風(fēng)險防范措施，預(yù)計(jì)本項(xiàng)目各類風(fēng)險能夠得到較好的管理和控制。